[摘要]明確界定公共財(cái)政投入范圍，構(gòu)建與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共財(cái)政投入機(jī)制是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生和基礎(chǔ)教育等方面財(cái)政投入力度，緩解農(nóng)村財(cái)政壓力，彌補(bǔ)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，增強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)的能力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是當(dāng)前陜西社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)。

[關(guān)鍵詞]陜西；新農(nóng)村建設(shè)；公共財(cái)政投入機(jī)制；構(gòu)建

[中圖分類號]F812 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)06-0076-03

建設(shè)新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中一項(xiàng)新的偉大實(shí)踐，也是在政府公共財(cái)政投入主導(dǎo)下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的全面建設(shè)，即通過加大公共財(cái)政投入力度，彌補(bǔ)和解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，有效增強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)的能力，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、科技教育和社會保障等各項(xiàng)事業(yè)獲得長足發(fā)展，以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌格局形成。因此，把新農(nóng)村建設(shè)實(shí)際與財(cái)政支持保障能力有機(jī)結(jié)合起來，在實(shí)踐中探索，在發(fā)展中完善，在創(chuàng)新中提高是新農(nóng)村建設(shè)中的重大課題。本文擬結(jié)合陜西實(shí)際就此問題作一分析。

一、社會主義新農(nóng)村建設(shè)中公共財(cái)政投入的范圍

社會主義新農(nóng)村建設(shè)中公共財(cái)政投入的范圍涉及公共財(cái)政的內(nèi)在運(yùn)行邏輯、外在目標(biāo)定位以及公共財(cái)政投入范圍的界定等幾個方面。其中內(nèi)在運(yùn)行邏輯是指滿足不同類型公共產(chǎn)品的需求和公共服務(wù)。農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品供給、提供公共服務(wù)和社會公共事業(yè)發(fā)展，實(shí)質(zhì)上是關(guān)于公共財(cái)政投入與支持的問題。首先，公共財(cái)政之職能表現(xiàn)為以滿足社會公共發(fā)展的需要為主旨，主動參加公共服務(wù)，落實(shí)公共產(chǎn)品提供到位的一種財(cái)政收支活動。要注重發(fā)揮公共財(cái)政的積極作用，不斷推動社會公共利益得以實(shí)現(xiàn)；其次，通過公共財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制，根據(jù)不同區(qū)域的特點(diǎn)和差異，逐步為公共產(chǎn)品提供財(cái)力支持；再次，經(jīng)驗(yàn)表明，一般農(nóng)村公共產(chǎn)品可以分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展型、公共服務(wù)型、社會保障型和生態(tài)保護(hù)型四種類型，同時都以社會公共事業(yè)和公共服務(wù)為載體。無論農(nóng)村公共產(chǎn)品的類型如何變化，但都具有共同的特征，即農(nóng)村公益產(chǎn)品具有以滿足社會公共需要為出發(fā)點(diǎn)的公共性質(zhì)。公共財(cái)政投入的外在目標(biāo)定位即由功能性投入轉(zhuǎn)變?yōu)檩椛湫酝度耄诩訌?qiáng)硬件建設(shè)的同時注重能力培養(yǎng)的投入。黨的十六屆五中全會提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的偉大歷史任務(wù)，公共財(cái)政投入的目標(biāo)定位也應(yīng)隨之進(jìn)行調(diào)整。即由過去的集中、單一的功能性投入轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚ⅰ⒍嗑S的輻射性投入，由專注于硬件建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)橛布ㄔO(shè)和能力培養(yǎng)并重的投入。以新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)作為未來發(fā)展的方向，重點(diǎn)圍繞農(nóng)村水、氣、電、路等生產(chǎn)生活設(shè)施和義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)等方面，不斷加大財(cái)政投入的力度和擴(kuò)大覆蓋面，形成城鄉(xiāng)一元的財(cái)政供給制度，推動農(nóng)村硬件建設(shè)和能力培養(yǎng)同步發(fā)展。

十六屆五中全會提出的建設(shè)新農(nóng)村“二十字目標(biāo)”，即“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，事實(shí)上已經(jīng)明確了新農(nóng)村建設(shè)中公共財(cái)政投入的范圍。這一界定范圍就是要根據(jù)各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)與水平以及自然環(huán)境實(shí)際，因地制宜，有所側(cè)重，把財(cái)政資金投在最關(guān)鍵、最急需并且效益最高的地方和項(xiàng)目上，使公共財(cái)政發(fā)揮較高效率。要以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和全面建設(shè)小康社會為目標(biāo)，重點(diǎn)解決與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的水利、道路、電力等薄弱環(huán)節(jié)，著力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)上規(guī)模、上水平、上效益，同時加大對農(nóng)村九年義務(wù)教育、職業(yè)技能培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面的投入，并透過村莊規(guī)劃、民居改造、整潔村容村貌，培養(yǎng)文明鄉(xiāng)風(fēng)，促進(jìn)農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變，提升農(nóng)村自身和諧、持續(xù)發(fā)展的能力。

二、陜西新農(nóng)村建設(shè)中急待解決的重點(diǎn)任務(wù)

陜西是一個農(nóng)業(yè)大省，也是一個經(jīng)濟(jì)窮省，新農(nóng)村建設(shè)面臨著多重壓力。一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平比較低，種糧比較效益仍然偏低，保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力任務(wù)艱巨；二是農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距呈拉大趨勢。2005年，陜西與全國農(nóng)民人均純收入的差距已經(jīng)擴(kuò)大到1203元，全省城鄉(xiāng)居民收入比為4.03:1，高于全國平均水平；三是農(nóng)村公共事業(yè)落后，城鄉(xiāng)面貌反差巨大。目前，全省有1998個村不通公路，2000多個村不通電，1000多萬人存在飲水難或飲水不安全問題，上學(xué)難、看病貴、缺乏社會保障等問題還沒有從根本上得到解決；四是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制、機(jī)制不健全，內(nèi)部缺乏活力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，農(nóng)村發(fā)展仍處在艱難的爬坡階段，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的任務(wù)更為艱巨和復(fù)雜。當(dāng)前急待解決的重點(diǎn)任務(wù)是：

1、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。近年來，陜西農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了一定成效，但與城市相比，農(nóng)村生產(chǎn)生活設(shè)施與條件依然很落后。因此，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是陜西新農(nóng)村建設(shè)的重中之重，應(yīng)將公共財(cái)政投資基礎(chǔ)設(shè)施的重點(diǎn)由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。主要抓好水、電、路、通訊等與農(nóng)民生產(chǎn)生活直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，以此作為新農(nóng)村建設(shè)的切入點(diǎn)和重要載體，為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕奠定基礎(chǔ)。主要內(nèi)容包括： 抓好鄉(xiāng)村道路建設(shè)工程，以農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地和商品集散地油路建設(shè)為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)通油路，新農(nóng)村規(guī)劃內(nèi)的重點(diǎn)村道路柏油化或沙石化，從根本上改善農(nóng)民出行難的狀況；實(shí)施飲水安全工程，大力發(fā)展聯(lián)村、聯(lián)鄉(xiāng)集中供水工程；實(shí)施和推廣沼氣工程，加快以“一池三改”為基本內(nèi)容的農(nóng)村沼氣建設(shè)，治理農(nóng)村生活垃圾和污水污染，綜合整治村莊環(huán)境；實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境改善工程，加快實(shí)施農(nóng)村改廁、改灶、改圈項(xiàng)目，解決柴草亂堆、畜禽亂跑、垃圾亂倒的問題，綠化、美化、亮化、凈化村容村貌，提高村民衛(wèi)生水平和環(huán)境質(zhì)量。

2、培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，努力增加農(nóng)民收入。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是根本，增加農(nóng)民收入是核心，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是方向。根據(jù)陜西的具體情況，現(xiàn)階段要把發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，扶持農(nóng)業(yè)“龍頭”企業(yè)，帶動農(nóng)業(yè)實(shí)行種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、農(nóng)工貿(mào)一體的經(jīng)營模式作為農(nóng)民致富的中心任務(wù)來抓。農(nóng)村發(fā)展的實(shí)踐證明，凡是富起來的村莊，必有產(chǎn)業(yè)支撐。一種生產(chǎn)方式的變革將會帶來整體格局的變化，它能夠從根本上改變一個人、一個家庭和一個村莊的命運(yùn)。推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，首要的是培育產(chǎn)業(yè)，按照陜西省委省政府“穩(wěn)糧、擴(kuò)草、興牧、優(yōu)果、保雜、增菜”的戰(zhàn)略思路，要堅(jiān)持生產(chǎn)基地重點(diǎn)化、重點(diǎn)基地區(qū)域化、區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢化，采取捆綁項(xiàng)目建基地、引進(jìn)業(yè)主建基地、發(fā)展大戶建基地的辦法，形成縣有重點(diǎn)、鄉(xiāng)有特色、村有專業(yè)、戶有規(guī)模的產(chǎn)業(yè)格局。大力推進(jìn)一村一品戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)村。進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，突出以工業(yè)化的理念抓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大力培育、扶持和引進(jìn)龍頭企業(yè)，重點(diǎn)打造具有地方特色的品牌，提高農(nóng)牧產(chǎn)品的市場占有率，走“企業(yè)+合作組織+農(nóng)戶+基地+科技”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營路子。

3、大力發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，推動經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)民是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的主體。提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，下大力氣培養(yǎng)造就有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要保證。

一是加快發(fā)展九年義務(wù)教育，提高農(nóng)民的文化水平。建立和完善陜西各級政府責(zé)任明確、財(cái)政分級投入、經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長、管理以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，強(qiáng)化公共財(cái)政對農(nóng)村義務(wù)教育的保障責(zé)任。重點(diǎn)對農(nóng)村學(xué)生實(shí)行“兩免一補(bǔ)”和寄宿制學(xué)校困難學(xué)生生活補(bǔ)助，逐步提高農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的保障水平，抓好農(nóng)村中小學(xué)危房改造和寄宿制學(xué)校建設(shè)工程，進(jìn)一步改善辦學(xué)條件。

二是要加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)和科技推廣，努力造就新型農(nóng)民。把陜西職業(yè)教育放在優(yōu)先發(fā)展的位置上，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，依托現(xiàn)有的職業(yè)技術(shù)院校，加強(qiáng)涉農(nóng)專業(yè)的建設(shè)，使職業(yè)教育成為農(nóng)民自身發(fā)展的“催化劑”。迎合廣大農(nóng)民渴望掌握新技術(shù)，渴望增產(chǎn)，渴望致富的巨大需求，拓寬渠道，增加投入，加強(qiáng)科技推廣、技術(shù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，以科技示范村和科技示范戶為榜樣，搞好產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。

三是發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)，提高農(nóng)民的健康水平。組織實(shí)施鄉(xiāng)村醫(yī)療工程，加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點(diǎn)的農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的基本條件，鞏固和完善縣、鄉(xiāng)、村三級公共醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。全面建立以大病醫(yī)療統(tǒng)籌為主農(nóng)村新型合作醫(yī)療互助共濟(jì)制度，使大病患者能得到救治。強(qiáng)化對農(nóng)村地方病、傳染病和人畜共患病的防治力度。

四是探索建立社會保障制度，構(gòu)建和諧農(nóng)村。農(nóng)村社會保障制度的建立是廣大農(nóng)民分享改革成果的重要內(nèi)容。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，逐步加大公共財(cái)政對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投入，建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度，不斷擴(kuò)大農(nóng)村社會保障的覆蓋面。

三、構(gòu)建陜西新農(nóng)村建設(shè)公共財(cái)政投入機(jī)制的建議陜西農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后性，文化觀念的落后性，昭示新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)長期艱巨的任務(wù)，必須發(fā)揮公共財(cái)政的主導(dǎo)作用。作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐，建立覆蓋農(nóng)村的公共財(cái)政體制，有利于縮小城鄉(xiāng)之間的差距，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和形成良性互動，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村的共同繁榮。

1、調(diào)整財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，優(yōu)化公共資源配置，制定符合實(shí)際需求的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。農(nóng)村社會公共事業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給要與各個區(qū)域的特點(diǎn)相適應(yīng)，陜西分為關(guān)中、陜北和陜南三大區(qū)域，關(guān)中自然條件良好，生活環(huán)境和條件相對優(yōu)越，聚集了省內(nèi)大量人口和優(yōu)秀人才，農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史悠久，工業(yè)發(fā)展上規(guī)模而且門類配套齊全；陜北處于干旱半干旱地區(qū)，煤炭、石油和天然氣等自然資源豐富，能源工業(yè)近年來發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)收入大幅增加；陜南地處秦巴山區(qū)，綠色植物和旅游資源豐富。公共財(cái)政投入要充分體現(xiàn)出區(qū)域差異化的特點(diǎn)，農(nóng)村社會公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給應(yīng)與各個區(qū)域的特點(diǎn)相適應(yīng)，因此，分階段和因地制宜地調(diào)整公共財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，有利于繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村公共財(cái)政的覆蓋面和受益面，有效實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給。

農(nóng)村的公共產(chǎn)品其基本內(nèi)涵包括滿足農(nóng)民生活需要、農(nóng)村社會與生產(chǎn)發(fā)展等幾大方面，其中完善農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療防疫體系、逐步建立農(nóng)村社會保障制度、加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的內(nèi)容，對合理發(fā)揮公共財(cái)政支農(nóng)的職能，顯得尤為重要。公共財(cái)政投入的優(yōu)先順序應(yīng)與當(dāng)前的財(cái)政發(fā)展相適應(yīng)，在準(zhǔn)確理解公共財(cái)政投入與收益關(guān)系的前提下，依照公共財(cái)政投入合理化和分清輕重緩急的實(shí)施原則，采取分階段、分區(qū)域和分類型的發(fā)展思路穩(wěn)步推進(jìn)。

2、構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會參與的多元化投入機(jī)制，吸引社會資金和民間資本投入新農(nóng)村建設(shè)。按此投入機(jī)制，要注意充分發(fā)揮公共財(cái)政的引導(dǎo)和帶動作用，根據(jù)資金投入的不同領(lǐng)域，采取激勵政策優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，這一多元化投入機(jī)制有利于解決農(nóng)村公共財(cái)政財(cái)力不足的問題，擴(kuò)大農(nóng)村公共財(cái)政的覆蓋面，增強(qiáng)農(nóng)民的自信心，加快推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

對吸引社會資金和民間資本參與新農(nóng)村建設(shè)，要明確引導(dǎo)社會資金和民間資本投入的前提和開放的領(lǐng)域，即要在明晰產(chǎn)權(quán)、加強(qiáng)管理的前提下，結(jié)合財(cái)政支持的范圍和重點(diǎn)，將二者綜合考慮，選擇一部分適合經(jīng)營的領(lǐng)域，引入社會資金和民間資本；要根據(jù)實(shí)際情況，采取財(cái)政貼息、財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、民辦公助、以獎代補(bǔ)、獎補(bǔ)結(jié)合、以物抵資、先建后'補(bǔ)、投資入股等多種方式吸引社會資金和民間資本參與社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

3、建立、健全公共財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制，不斷加大對農(nóng)村的投入力度，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。近年來，各級政府通過調(diào)整和優(yōu)化公共財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，突出發(fā)展的關(guān)鍵和重點(diǎn)，不斷加大對“三農(nóng)”問題的關(guān)注力度，公共財(cái)政支農(nóng)資金持續(xù)增加，保證了新農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)。今后，為了進(jìn)一步落實(shí)政策，要通過調(diào)整陜西財(cái)政收入增量，采取多渠道、大幅度和分重點(diǎn)的方式不斷加大公共財(cái)政對農(nóng)村的投入力度，建立、健全和完善公共財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制。在2006年國家預(yù)算安排中，不斷增加財(cái)政對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入，可以明顯發(fā)現(xiàn)新增的財(cái)政支出重點(diǎn)已朝“三農(nóng)”投入方向傾斜。這種傾斜體現(xiàn)在“三個高于”上： 2006年國家財(cái)政支農(nóng)資金增量要高于上年，國債和預(yù)算內(nèi)資金用于新農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年，并逐步形成社會主義新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)定的資金來源。

4、進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和支付方式，強(qiáng)化地區(qū)間的均衡力度，保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求得以實(shí)現(xiàn)。根據(jù)陜西各地區(qū)公共財(cái)政實(shí)際發(fā)展的情況，完善轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該注意以下幾個方面： 一是要逐步縮小和平衡各地區(qū)存在的差異，省級財(cái)政必須拿出更多的資金，加大對基層財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，以此來解決新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品的供給需求。二是要優(yōu)化和調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，同時要嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，形成合理、有效率的轉(zhuǎn)移支付制度。三是積極發(fā)展和完善橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對不同地區(qū)間公共財(cái)政資源進(jìn)行再分配，從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)提取部分財(cái)力橫向轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)。

[責(zé)任編輯：黎峰]