[摘要]現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)施，以1980年前后家庭承包責(zé)任制的推行為標(biāo)志，迄今已有20多年了。這種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)施效果究竟怎樣?其經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)效益到底如何?現(xiàn)實(shí)迫切要求我們對(duì)其實(shí)行以來(lái)的情況進(jìn)行一番認(rèn)真的總結(jié)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度；實(shí)際效應(yīng)；經(jīng)濟(jì)；社會(huì)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002-7408(2007)06-0071-05

一、引言

所謂農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，即關(guān)于農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸屬與權(quán)能分割的法律規(guī)范的總和。農(nóng)地所有權(quán)制度、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)地交易制度等，都是它的重要組成部分。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主要見(jiàn)于《土地管理法》、《土地承包法》，以及《憲法》與《民法通則》中的相關(guān)條款。《憲法》相關(guān)條款確定了我國(guó)農(nóng)村土地制度的所有制性質(zhì)以及國(guó)家對(duì)農(nóng)地所有權(quán)處置的限制，其中規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”?！锻恋毓芾矸ā芳啊睹穹ㄍ▌t》的有關(guān)條款對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)行使者及經(jīng)營(yíng)管理者作了界定，并確定了農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離行使的制度，指出：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理”，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年(1998年修正案)”?！锻恋爻邪ā分饕?guī)定了農(nóng)村土地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，即家庭承包責(zé)任制，并明確了發(fā)包與承包雙方的權(quán)利與義務(wù)。幾個(gè)法律中有關(guān)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的核心內(nèi)容，大體可以用下面三句話(huà)來(lái)概括：農(nóng)民集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)，國(guó)家統(tǒng)一征用。

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)施，以1980年前后家庭承包責(zé)任制的推行為標(biāo)志，迄今已有20多年了。其間，國(guó)家曾對(duì)其中部分條款做過(guò)一些改動(dòng)，但是總體精神和基本原則一直未有大的改變。然而，對(duì)它的評(píng)價(jià)在20多年中卻發(fā)生了很大的變化。在現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)行之初，全國(guó)上下幾乎一片褒揚(yáng)之聲，而近些年，隨著“三農(nóng)”問(wèn)題的凸顯，它又受到眾多社會(huì)科學(xué)工作者的質(zhì)疑與詬病。這項(xiàng)制度究竟是優(yōu)還是劣?它的實(shí)際效果到底如何?現(xiàn)實(shí)迫切要求我們對(duì)其實(shí)行以來(lái)的情況進(jìn)行一番認(rèn)真的總結(jié)。為此，本文擬從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)兩個(gè)方面，對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)效加以分析。

二、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析

土地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源，而且是不可再生的資源，所以，用以確定農(nóng)村土地的權(quán)利歸屬及其分割，規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度首先是一種經(jīng)濟(jì)制度，而且是農(nóng)村最基本的經(jīng)濟(jì)制度。因此，對(duì)它進(jìn)行實(shí)效考察就不能不首先考察它的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

(一)正效應(yīng)

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)應(yīng)當(dāng)說(shuō)還是十分顯著的。由于它賦予農(nóng)民一定的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和剩余產(chǎn)品占有權(quán)，因而有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)。自20世紀(jì)50年代中期以后，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行嚴(yán)重脫離國(guó)情和違背廣大農(nóng)民意愿的土地集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的農(nóng)村土地制度，極大地打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?，F(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，與改革開(kāi)放前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度相比，雖然在所有權(quán)制度和土地征用制度方面基本未變，只是在經(jīng)營(yíng)制度上有所變革，即把農(nóng)地的使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來(lái)，交給農(nóng)民，并給了農(nóng)民獲取土地剩余收益的權(quán)利。但僅僅這一點(diǎn)變革，已經(jīng)讓飽受制度禁錮與饑寒之苦的中國(guó)農(nóng)民欣喜過(guò)望，他們煥發(fā)出極大的生產(chǎn)熱情，短短幾年之內(nèi)，就使瀕于崩潰的我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速走出困境，不但解決了全國(guó)人的溫飽問(wèn)題，而且很快使農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)從嚴(yán)重不足達(dá)到相對(duì)過(guò)剩。據(jù)有關(guān)資料顯示，1979至1984年，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值年均增長(zhǎng)7.3％，糧食產(chǎn)量由3億噸增加至4億噸，年平均增長(zhǎng)6.2％；棉花、油料產(chǎn)量年均增長(zhǎng)率分別高達(dá)19.3％和14.7％；農(nóng)林牧副漁業(yè)總產(chǎn)值由1979年的1018.4億元增加到1984年的2295.5億元，增長(zhǎng)了125％。整個(gè)1980年代，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值增長(zhǎng)了近5倍。資料還顯示，在改革以前，我國(guó)糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)主要源于物質(zhì)投入的增長(zhǎng)，改革以后物質(zhì)投入增長(zhǎng)速度在一定程度上放慢了，如農(nóng)業(yè)機(jī)械的年增長(zhǎng)率(按功率計(jì))從1958年- 1978年的24.3％降至1979- 1996年的6.8％，化肥增長(zhǎng)率從前一時(shí)期的16.3％降至后一時(shí)期的8.5％，灌溉面積增長(zhǎng)率從2.4％降至0.6％，勞動(dòng)力增長(zhǎng)率從1.0％降至0.75％，但兩個(gè)時(shí)期的糧食增長(zhǎng)率卻從2.1％提到2.8％。這充分顯示了制度變革所產(chǎn)生的激勵(lì)效應(yīng)。

(二)負(fù)效應(yīng)

然而，現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革程度畢竟是十分有限的，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化與農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，它的固有缺陷和深層矛盾自上世紀(jì)90年代初就逐步顯現(xiàn)出來(lái)。

1、農(nóng)地使用權(quán)的殘缺和不穩(wěn)定，造成土地利用的不經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)效率的走低。現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度雖然明確了農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)形式，把農(nóng)地的使用權(quán)交給了農(nóng)民，但這種使用權(quán)是不完整和不穩(wěn)定的，一個(gè)突出的表現(xiàn)就是農(nóng)民的承包地被頻繁調(diào)整。據(jù)農(nóng)業(yè)部全國(guó)農(nóng)村觀察點(diǎn)調(diào)查，在第一輪15年承包期內(nèi)，有95％的村對(duì)土地進(jìn)行了調(diào)整，調(diào)整次數(shù)平均為3.1次，有的村甚至達(dá)8次之多。當(dāng)然，為了體現(xiàn)村內(nèi)人人有土地承包權(quán)的社會(huì)公平，在一些農(nóng)戶(hù)家庭人口出現(xiàn)較大變化以后，對(duì)承包地進(jìn)行小范圍的調(diào)整是合乎情理的。問(wèn)題是，在土地調(diào)整時(shí)，原先的承包者在土地上的投資無(wú)法收回。除此以外，在政府對(duì)農(nóng)地進(jìn)行征用時(shí)，農(nóng)民的前期土地投入也得不到任何補(bǔ)償。土地的頻繁調(diào)整使農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)沒(méi)有穩(wěn)定的預(yù)期，而調(diào)整和征用時(shí)的不補(bǔ)償更進(jìn)一步挫傷了農(nóng)民土地投入的積極性，因而他們?cè)诮?jīng)營(yíng)中一般都是重當(dāng)前、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)；重生產(chǎn)投入、輕基礎(chǔ)投入；短期行為盛行，甚至采取掠奪式經(jīng)營(yíng)，以追求近期收益的最大化。從而導(dǎo)致土地的基礎(chǔ)設(shè)施退化，土壤改良停頓，地力不斷減弱，最終造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率下降。

2、農(nóng)地使用權(quán)殘缺且不穩(wěn)定，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢，土地在農(nóng)用范圍的優(yōu)化配置難以實(shí)現(xiàn)。所謂農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬不變和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，農(nóng)地承包者將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他經(jīng)營(yíng)者的現(xiàn)象，也就是農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)租。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、合理配置土地資源與提高土地利用效率的重要途徑。家庭承包責(zé)任制實(shí)行之初，為了體現(xiàn)公平，把土地平均分給了所有集體成員。但是，各個(gè)成員、各個(gè)農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)能力有很大差異；另外，隨著二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)人口離鄉(xiāng)離土從事非農(nóng)勞動(dòng)，這都構(gòu)成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的客觀要求。然而，由于相關(guān)法規(guī)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上設(shè)限太多，造成農(nóng)地使用權(quán)事實(shí)上的不完整，以致農(nóng)地流轉(zhuǎn)困難重重。一是土地流轉(zhuǎn)范圍上的限制?！锻恋爻邪ā返?5條規(guī)定：“土地承包方案以及土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體村民會(huì)議三分之二以上成員或二分之一以上村民代表同意?！敝贫ㄟ@一法規(guī)的初衷，也許是為了遏制村干部隨意向社區(qū)以外人員出租土地牟取私利的行為，而在實(shí)踐中卻成了村民自主流轉(zhuǎn)承包地的制度障礙。從而使農(nóng)地流轉(zhuǎn)局限在一個(gè)個(gè)孤立的小圈子內(nèi)，使土地資源不能在更大的區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。二是土地流轉(zhuǎn)條件上的限制。當(dāng)前農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的一個(gè)前提條件是必須經(jīng)過(guò)發(fā)包人的同意。這實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的切割。土地流轉(zhuǎn)權(quán)是土地使用權(quán)中應(yīng)有之義，它與承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)一起構(gòu)成家庭承包制的基礎(chǔ)。在轉(zhuǎn)讓條件上的人為限制，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。此外，農(nóng)村集體對(duì)承包地的頻繁調(diào)整，使農(nóng)民的土地使用權(quán)缺乏保障，土地的流轉(zhuǎn)收益預(yù)期大為降低，也導(dǎo)致土地在農(nóng)用范圍的流轉(zhuǎn)缺乏動(dòng)力。以上種種，使多年來(lái)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和范圍都比較小，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)展緩慢，且由于流轉(zhuǎn)大多是在同村熟人或親友之間進(jìn)行，難以真正流轉(zhuǎn)到力量強(qiáng)、技術(shù)高的生產(chǎn)能手手中，因而流轉(zhuǎn)并不能帶來(lái)生產(chǎn)效率的提高。還有不少人，因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)的程序繁瑣而收益又小，干脆把土地閑置拋荒，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。據(jù)1991-1996年不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)閑置的耕地達(dá)94.7萬(wàn)畝。

3、農(nóng)地征用制度造成土地壟斷，不僅抑制了土地市場(chǎng)的發(fā)育和發(fā)展，而且導(dǎo)致了土地價(jià)格的扭曲和混亂。農(nóng)地征用制度引起了土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，因而也屬于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的組成部分。按理講，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，所有生產(chǎn)要素應(yīng)由供方、需方及中介等經(jīng)濟(jì)實(shí)體通過(guò)市場(chǎng)交易自行配置，政府作為“守夜人”，其主要職責(zé)應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。事實(shí)上，我國(guó)在工業(yè)及其他資源配置中也已廣泛采用市場(chǎng)機(jī)制。但是，對(duì)于土地這種最基本的生產(chǎn)要素和稀缺資源，改革20多年來(lái)卻一直沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政配置方式———所有非農(nóng)建設(shè)用地都必須向政府申請(qǐng)，由政府將“農(nóng)民集體所有” 的農(nóng)地征為國(guó)有土地后，再把有限使用權(quán)出讓給用地者。政府在土地一級(jí)市場(chǎng)中以需求方的面目出現(xiàn)，并且用帶有強(qiáng)制性的行政手段把農(nóng)村土地的所有權(quán)征收過(guò)來(lái)，然后在土地二級(jí)市場(chǎng)上再以土地供應(yīng)方的的面目出現(xiàn)，把土地的有限使用權(quán)出讓給企事業(yè)單位。在整個(gè)土地交易中，政府同時(shí)充當(dāng)了土地需求方、供應(yīng)方和經(jīng)紀(jì)人三重角色，演了一出獨(dú)角戲。政府包買(mǎi)包賣(mài)，真正的市場(chǎng)主體不能直接參與市場(chǎng)交易，因而無(wú)法走向成熟和壯大；經(jīng)紀(jì)人被政府所取代，市場(chǎng)中介沒(méi)有生存空間，這都極大地阻礙了我國(guó)土地市場(chǎng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

農(nóng)地征用制度使政府在農(nóng)地轉(zhuǎn)用中具有了壟斷性權(quán)力。在土地一級(jí)市場(chǎng)即農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，現(xiàn)在實(shí)行的完全是一種行政操作方式，土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)連同征用的面積都是政府說(shuō)了算。在二級(jí)土地市場(chǎng)上，近幾年各地雖然逐步實(shí)行了拍賣(mài)、掛牌和招投標(biāo)等市場(chǎng)化交易制度，但與真正的市場(chǎng)交易相差甚遠(yuǎn)。一是采用招拍掛方式出讓的土地?cái)?shù)量十分有限，只占全部出讓土地?cái)?shù)量的20％左右，絕大部分土地還是協(xié)議出讓和行政劃撥，政府在定價(jià)方面起著絕對(duì)的主導(dǎo)作用。二是由于供地方只有政府一家，沒(méi)有任何競(jìng)爭(zhēng)者，因而即使在土地招拍掛交易中，政府在定價(jià)方面仍然有著絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

壟斷必然造成價(jià)格的扭曲。在土地一級(jí)市場(chǎng)，對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低已經(jīng)有目共睹。在土地二級(jí)市場(chǎng)中，土地價(jià)格則表現(xiàn)為過(guò)低與過(guò)高并存，十分混亂。一方面，有些地方為了爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目，競(jìng)相壓低地價(jià)，甚至出現(xiàn)“一元價(jià)”、“零地價(jià)”現(xiàn)象；另一方面，有的地方政府為了擴(kuò)大賣(mài)地收入，自己炒作地皮，甚而在拍賣(mài)或招標(biāo)中假冒用地者，哄抬地價(jià)。扭曲與混亂的地價(jià)產(chǎn)生了一系列不良效應(yīng)。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低往往引發(fā)農(nóng)民抗?fàn)帲玫貑挝浑y以正常開(kāi)發(fā)利用，有的還出現(xiàn)協(xié)議以外的補(bǔ)償費(fèi)用。協(xié)議出讓的低價(jià)格，導(dǎo)致土地延遲開(kāi)發(fā)，影響土地利用效率。因?yàn)樵诘统杀緱l件下，等待地價(jià)上漲的成本也低，投資者為了追求利益最大化，多征少用、早征遲用甚至征而不用的現(xiàn)象非常普遍。而虛抬地價(jià)又造成土地開(kāi)發(fā)的高成本，近些年城市房?jī)r(jià)虛高就有這方面的因素?？偠灾r(nóng)地征用制度不僅導(dǎo)致政府對(duì)土地轉(zhuǎn)用的壟斷、土地資源供給與需求脫節(jié)、價(jià)值規(guī)律在土地資源配置中的主導(dǎo)作用難以發(fā)揮，同時(shí)使國(guó)有土地資源大量流失，土地開(kāi)發(fā)利用效率低下，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行帶來(lái)許多不利影響。

三、社會(huì)效益分析

土地本身具有自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的多重屬性。況且，我國(guó)是一個(gè)人多地少問(wèn)題十分突出的國(guó)家，農(nóng)村人口占人口總量的70％左右；我國(guó)又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)比較落后的國(guó)家，人均GDP只有世界人均GDP的四分之一。城市和二、三產(chǎn)業(yè)不能給眾多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供必要的勞動(dòng)崗位，而且國(guó)家也無(wú)力為農(nóng)民提供基本的社會(huì)保障，因此，我國(guó)的農(nóng)村土地在承擔(dān)一般意義上的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)功能之外，還承載著國(guó)家糧食安全、農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)與農(nóng)民基本生存保障等重要的社會(huì)功能。所以，在對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行實(shí)效分析時(shí)，還必須分析其這些社會(huì)功能的發(fā)揮情況。

(一)正效應(yīng)

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的正面社會(huì)效益主要有四：第一，它通過(guò)賦予農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的實(shí)際占有和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了土地利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，使糧食產(chǎn)量在一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)迅速增長(zhǎng)，保證了國(guó)家的糧食安全。第二，在現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)村集體成員享有平等的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這在一定程度上體現(xiàn)了社會(huì)公平，有力保障了農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。第三，現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度把農(nóng)民的就業(yè)與社會(huì)保障附于承包地上，大大緩解了國(guó)內(nèi)的就業(yè)壓力，減輕了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。第四，在農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度使政府具有土地征用權(quán)，政府可以用行政手段和行政定價(jià)將農(nóng)地征收過(guò)來(lái)，再用招拍掛等市場(chǎng)交易方式和市場(chǎng)價(jià)格出讓給企事業(yè)單位，這一方面有力地保證了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需要，同時(shí)大幅度降低了建設(shè)用地的成本，而且政府還可以獲取大量的土地出讓收益，為城市基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)提供充足的財(cái)力支持。

(二)負(fù)效應(yīng)

由于現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰的情況下倉(cāng)促出臺(tái)的，其理論準(zhǔn)備極不充分，因而在制度安排上存在許多缺陷，如農(nóng)地所有權(quán)主體虛置，所有權(quán)行使程序缺無(wú)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度不完善，農(nóng)地征用制度不合乎市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，集體土地所有者與國(guó)有土地所有者地位和權(quán)利不平等，等等，這些缺陷不僅使它的社會(huì)效益大打折扣，而且造成了一系列不可忽視的社會(huì)問(wèn)題。

1、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定不明晰，農(nóng)地所有權(quán)主體虛置和錯(cuò)位，導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)益嚴(yán)重缺失和普遍貧困，并造成大量“三無(wú)”農(nóng)民。有關(guān)農(nóng)村土地的法律都規(guī)定，農(nóng)村土地屬“農(nóng)民集體所有”，但這個(gè)“農(nóng)民集體”的構(gòu)成要素和組織形式如何，這種“集體所有”究竟是“成員按份共有”還是“共同共有” ，法律中都沒(méi)有界定清楚，從而使農(nóng)地所有權(quán)落在了半為村民自治組織、半為準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)的村委會(huì)及其下級(jí)代理村民小組手里，“農(nóng)民集體所有” 事實(shí)上成為村委會(huì)所有，在一些地方甚至成為村主任或黨支書(shū)個(gè)人所有。而作為“農(nóng)民集體”組成要素的農(nóng)民，除了可以取得一些土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)外，他們無(wú)論作為集體還是個(gè)人，對(duì)于農(nóng)地的所有權(quán)則完全喪失。這樣一來(lái)，農(nóng)民的土地權(quán)益就不可避免地受到侵害。主要表現(xiàn)如下：一是土地使用權(quán)不夠完整，農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的用途不能自主，有利無(wú)利都必須按政府的要求辦；承包地的面積或位置被頻繁調(diào)整，農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的中長(zhǎng)期投資計(jì)劃難以實(shí)施。二是土地收益權(quán)受到侵蝕，國(guó)家用農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅，鄉(xiāng)村行政組織以“統(tǒng)籌”、“提留”等形式攫取了農(nóng)民的大量收益。三是土地流轉(zhuǎn)權(quán)嚴(yán)重缺失，生產(chǎn)能力強(qiáng)的農(nóng)戶(hù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)能力弱的農(nóng)戶(hù)也得不到合理的流轉(zhuǎn)收益。凡此種種，都嚴(yán)重地影響了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，從而導(dǎo)致了農(nóng)民的普遍貧困。據(jù)估算，現(xiàn)在全國(guó)有4000萬(wàn)以上農(nóng)民因土地被征而成為種田無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份的“三無(wú)” 人群，這已經(jīng)使社會(huì)安定受到明顯影響。隨著城市化的加速，被征地農(nóng)民的數(shù)量還會(huì)大量增加，如不妥善解決，必將構(gòu)成嚴(yán)重的社會(huì)隱患。

2、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和責(zé)任分割不合理與政府過(guò)度征用，導(dǎo)致耕地保護(hù)政策難以落實(shí)，國(guó)家糧食安全受到威脅。我國(guó)是一個(gè)耕地資源十分緊缺的國(guó)家。為了保證國(guó)家的糧食安全，長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家一貫實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。但是，改革開(kāi)放后，特別是近十多年來(lái)，耕地保護(hù)政策和國(guó)家糧食安全都受到前所未有的強(qiáng)烈沖擊。這種沖擊的主要來(lái)源既不在于不可抗拒的天災(zāi)，也不在于“素質(zhì)低下”的農(nóng)民，而就在于現(xiàn)行農(nóng)村土地制度。

耕地保護(hù)包括兩層含義，一是耕地面積的保護(hù)，二是耕地質(zhì)量的保護(hù)?，F(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的客觀效果恰恰與這兩點(diǎn)要求相背離。

首先，農(nóng)民土地使用權(quán)的殘缺和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體權(quán)責(zé)分割不合理造成了耕地質(zhì)量退化。如前所述，由于農(nóng)地所有權(quán)主體的虛置與錯(cuò)位，使作為農(nóng)地所有者“農(nóng)民集體” 構(gòu)成要素的農(nóng)民除了獲得一些土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)外，實(shí)際完全不享有土地所有權(quán)，況且承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還是不完整和不穩(wěn)定的。農(nóng)民所承包的土地可能因?yàn)榛閱始奕ⅰ⑼獬龃蚬さ仍蚨皇栈?，而且隨時(shí)有被調(diào)整的可能。尤其是，無(wú)論是調(diào)整還是收回，承包者原先在土地上的投入都得不到補(bǔ)償。因此，農(nóng)民大都不愿意進(jìn)行土地長(zhǎng)期投入和改良，而采取短期經(jīng)營(yíng)行為，即少投入甚至不投入，多利用甚至破壞性利用。這是耕地質(zhì)量退化的原因之一。再者，鄉(xiāng)村集體組織作為農(nóng)地所有權(quán)主體，國(guó)家作為絕對(duì)地租的收取者，對(duì)耕地質(zhì)量的保護(hù)基本不承擔(dān)任何責(zé)任和進(jìn)行投入，農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)力量微薄，即使想投入也是有心無(wú)力。這是耕地質(zhì)量退化的又一原因。一些人把這個(gè)問(wèn)題歸咎于農(nóng)民“目光短淺”，顯然是他們的主觀臆斷。

其次，政府過(guò)度征用和鄉(xiāng)村集體組織隨意圈占，造成耕地面積急劇減少。現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地方面賦予政府獨(dú)買(mǎi)獨(dú)賣(mài)的特權(quán)，在征用農(nóng)地時(shí)，政府只需付給農(nóng)地所有者和使用者很低的補(bǔ)償；而把征來(lái)的農(nóng)地向企事業(yè)單位出讓時(shí)，政府卻可以收取相當(dāng)于補(bǔ)償款十幾倍或幾十倍的出讓金。這一進(jìn)一出之間巨大的差價(jià)收益，政府官員既可以用來(lái)做高地方的GDP，又可以用來(lái)打造政績(jī)工程、形象工程，還可以用來(lái)為本機(jī)關(guān)搞福利。因此，除企事業(yè)單位發(fā)展用地外，很多地方政府還巧立名目，以建設(shè)高科技園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、教育園區(qū)和旅游度假園區(qū)等名義，大肆征用農(nóng)村土地，而且往往是批少征多，未批先征。這正是耕地面積銳減的主要根源。此外，一些村干部為了追求個(gè)人利益的最大化，假借興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、招商引資等名義隨意圈占集體土地，或者私自以土地參股的形式同他人“合作開(kāi)發(fā)”，也導(dǎo)致耕地大量流失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1996-2004年這不到10年中，我國(guó)的耕地面積凈減少了1.21億畝，而僅2004年一年就減少3800多萬(wàn)畝。耕地面積的銳減及質(zhì)量的退化，已經(jīng)對(duì)我國(guó)的糧食安全構(gòu)成威脅。自2000年以來(lái)，我國(guó)的糧食產(chǎn)量連續(xù)下降，2004年產(chǎn)量8600億斤，較之最高年份1998年減少1600億斤，糧食年人均占有量從1996年的414公斤下降到2003年的333公斤。現(xiàn)在每年的糧食缺口達(dá)1000億斤左右。有專(zhuān)家推算，2030年，中國(guó)將有16億人口，如按人均年消費(fèi)400公斤和現(xiàn)在的糧食產(chǎn)量計(jì)算，屆時(shí)缺口將達(dá)2000億斤。國(guó)家的儲(chǔ)備庫(kù)存和農(nóng)民手中的存糧都在持續(xù)減少，我國(guó)的糧食將從結(jié)構(gòu)性短缺轉(zhuǎn)為戰(zhàn)略性短缺。

3、農(nóng)民土地使用權(quán)不完整和農(nóng)地征用補(bǔ)償過(guò)低，阻礙了農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移。近些年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地向城市轉(zhuǎn)移的速度非常迅速，相比之下，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的步子卻十分遲滯。其中固然有戶(hù)籍限制、就業(yè)困難等多方面原因，但農(nóng)地制度的阻礙作用也不容小視。

一是農(nóng)民土地使用權(quán)不完整影響了農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移。首先，農(nóng)民因沒(méi)有自由退出權(quán)而不愿轉(zhuǎn)移。《土地管理法》規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市、轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶(hù)口的，應(yīng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回其承包的耕地或草地?！彪m然該法律同時(shí)規(guī)定，“承包方交回承包地或發(fā)包方收回承包地時(shí)，承包方對(duì)其在承包地上的投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”，但在現(xiàn)實(shí)中，基本沒(méi)有村集體對(duì)農(nóng)民在土地上的投入給予補(bǔ)償?shù)膶?shí)例。更重要的是，這里所說(shuō)的僅僅是對(duì)于投入的補(bǔ)償，而對(duì)于農(nóng)民在承包期內(nèi)的土地使用權(quán)的補(bǔ)償，相關(guān)的法律則只字未提。這就是說(shuō)，農(nóng)民若要遷入城市，其承包地必須白白交回集體。因此，一些農(nóng)民即使在城里有了穩(wěn)定的工作和收入，也不會(huì)輕易放棄農(nóng)村集體的成員資格而舉家離土進(jìn)城。其次，農(nóng)民因沒(méi)有土地抵押權(quán)而難以轉(zhuǎn)移。抵押權(quán)是產(chǎn)權(quán)的重要權(quán)能之一，但是，現(xiàn)在無(wú)論是作為農(nóng)地所有權(quán)主體的“農(nóng)民集體”還是作為農(nóng)地使用權(quán)主體的農(nóng)戶(hù)，卻都不能享有這項(xiàng)權(quán)利。農(nóng)地所有權(quán)的處分權(quán)全部被國(guó)家上收，農(nóng)地使用權(quán)的抵押又被限制，因而農(nóng)民就很難快速籌到進(jìn)入城市去創(chuàng)業(yè)或生活的第一筆資金，這也在很大程度上阻礙了農(nóng)村人口的城市化。

二是農(nóng)地征用的補(bǔ)償過(guò)低制約了農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移。我國(guó)實(shí)行的農(nóng)地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按土地的原用途及產(chǎn)值而定的，根本沒(méi)有考慮農(nóng)民轉(zhuǎn)變生活方式的成本?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“征用土地的補(bǔ)償費(fèi)?為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6-10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為前3年平均產(chǎn)值的4-6倍，兩項(xiàng)相加為10-16倍，最多不超過(guò)30倍。” 按這樣的標(biāo)準(zhǔn)，以畝均年產(chǎn)值500元、人均有承包地1.4畝(2004年我國(guó)人均耕地)計(jì)，被征地農(nóng)民每人應(yīng)得的補(bǔ)償金最高不過(guò)兩萬(wàn)余元，低的只有幾千元。如果鄉(xiāng)里、村里再截留一部分，農(nóng)民真正能拿到手的可謂微乎其微。那一點(diǎn)錢(qián)，在城里哪怕只是吃飯也用不了多長(zhǎng)時(shí)間，何談安居、創(chuàng)業(yè)?所以，不要說(shuō)大多數(shù)失地農(nóng)民尚未轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口，即使轉(zhuǎn)了戶(hù)口，他們也無(wú)法在城市立足，真正融入城市的生活。

4、農(nóng)地集體所有權(quán)行使程序的缺失，使村干部擁有很大的尋租空間。前面講過(guò)，現(xiàn)在的村委會(huì)無(wú)論作為理論上的村民自治組織，還是作為實(shí)際上的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，都不應(yīng)當(dāng)行使農(nóng)地所有權(quán)，因?yàn)樗痪邆浣?jīng)濟(jì)法人的資格。對(duì)于這種主體錯(cuò)位，倘若有明確而細(xì)致的所有權(quán)行使程序的約束，還能好一些。然而，《土地管理法》等法規(guī)的此項(xiàng)內(nèi)容幾乎是空白。加上《村組法》的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”沒(méi)有落實(shí)，因而許多村莊的土地所有權(quán)實(shí)際上成為少數(shù)村干部的個(gè)人特權(quán)。主要表現(xiàn)有四：一是隨意調(diào)整農(nóng)戶(hù)的承包地，并借機(jī)營(yíng)私舞弊。由于農(nóng)村土地是按人頭平均分給農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的，當(dāng)農(nóng)戶(hù)人口狀況發(fā)生較大變化時(shí)，適當(dāng)對(duì)承包地加以調(diào)整倒也無(wú)可厚非。但有些村干部卻純粹出于個(gè)人目的而調(diào)整土地，要么為了收取好處費(fèi)，要么為了把好地調(diào)給親朋好友。有的村干部甚至在農(nóng)戶(hù)的承包合同尚未到期、承包地的果樹(shù)還在盛果期時(shí)就單方面抬高承包價(jià)，不然就強(qiáng)行收回承包地。二是隨意縮小土地承包面積，擴(kuò)大機(jī)動(dòng)田，以轉(zhuǎn)租等形式為村干部增加收入。農(nóng)業(yè)部規(guī)定，農(nóng)村集體可以根據(jù)實(shí)際需要留出一些機(jī)動(dòng)田，但其面積不能超過(guò)土地總面積的5％。而很多村莊的機(jī)動(dòng)田遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出規(guī)定的比例，有的甚至達(dá)到30-40％。這些機(jī)動(dòng)地往往都被村干部轉(zhuǎn)租給村外的人或單位，其租金都裝進(jìn)干部個(gè)人的腰包。三是背著村民，以土地參股的形式，與他人或單位合作開(kāi)發(fā)集體土地，為自己牟取非法收入。四是在土地征用過(guò)程中不給農(nóng)民發(fā)言權(quán)和知情權(quán)，與政府或用地單位黑箱操作，合謀買(mǎi)賣(mài)集體土地，并大肆侵吞土地征用補(bǔ)償款。

村干部的這些行為，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的權(quán)益，強(qiáng)烈激化了干群矛盾。有調(diào)查顯示，農(nóng)民因土地問(wèn)題進(jìn)京上訪(fǎng)、聯(lián)名控告的比例占到所有上訪(fǎng)、控告事件的60-70％。農(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭(zhēng)議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)的焦點(diǎn)，是當(dāng)前影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問(wèn)題。由于土地是農(nóng)民的生存保障，而且土地問(wèn)題往往涉及巨額經(jīng)濟(jì)利益，因此，也就決定土地爭(zhēng)議具有對(duì)抗性和持久性，并可能影響社會(huì)穩(wěn)定。(http：//www.pkuer.cn )

此外，現(xiàn)在家庭承包責(zé)任制按人頭平均分配承包地，特別是增人增地、減人減地的做法，雖然在一定程度上體現(xiàn)了社區(qū)成員的權(quán)利公平，但客觀上刺激了農(nóng)民的生育欲望。在改革初期的一段時(shí)間里，我國(guó)農(nóng)村人口急速增長(zhǎng)，也給此后的社會(huì)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了巨大壓力。

四、結(jié)語(yǔ)

任何一項(xiàng)具體的制度安排，都是特定歷史與社會(huì)條件的產(chǎn)物，它也只能適應(yīng)于一段歷史時(shí)期和特定的社會(huì)環(huán)境。當(dāng)社會(huì)條件發(fā)生重大變化之后，如果不能與時(shí)俱進(jìn)地對(duì)原有的制度安排加以創(chuàng)新和改革，那么它就可能演變?yōu)橐环N制度障礙，造成一系列負(fù)面效應(yīng)。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)施已經(jīng)20多年，它在經(jīng)濟(jì)效率方面的疲態(tài)早已顯露，在社會(huì)效益方面的不良反應(yīng)也日益明顯，現(xiàn)在已經(jīng)到了必須對(duì)它進(jìn)行全面反思和徹底改革的時(shí)候。我們應(yīng)當(dāng)沖破一切政治和理論禁錮，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，以有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定進(jìn)步為目標(biāo)，逐步對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度做一番脫胎換骨的改造，使之重新煥發(fā)活力，帶動(dòng)我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以至國(guó)民經(jīng)濟(jì)再來(lái)一次大的飛躍。

[責(zé)任編輯：秦玉珍]