[摘要]隨著經(jīng)濟全球化和國際競爭的加劇，政府服務(wù)質(zhì)量對一個國家的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，在這方面，我國與西方發(fā)達國家相比仍有很大的差距，亟需轉(zhuǎn)交觀念，創(chuàng)新管理模式，建設(shè)電子政務(wù)，完善服務(wù)質(zhì)量評估體系。從而提高政府的整體績效和服務(wù)質(zhì)量，獲得社會公眾對政府的信心和支持。

[關(guān)鍵詞]服務(wù)；政府服務(wù)；質(zhì)量管理

[中圖分類號]D523 [文獻標識碼A] [文章編號]1002-7408(2007)04-0024-03

服務(wù)滲透在人們生活的方方面面，如餐飲服務(wù)、交通服務(wù)和急救服務(wù)。如果沒有以交通運輸?shù)刃问教峁┑幕A(chǔ)服務(wù)和以教育、醫(yī)療等形式存在的政府服務(wù)，任何經(jīng)濟都無法運轉(zhuǎn)。20世紀60年代以后，服務(wù)業(yè)在社會經(jīng)濟中的地位與日俱增。一些發(fā)達國家的服務(wù)業(yè)占國民生產(chǎn)總值的比重超過60％，部分國家接近80％。改革開放以來，我國的服務(wù)業(yè)也得到了長足發(fā)展。服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重已達到了30％，個別發(fā)達地區(qū)接近50％。隨著經(jīng)濟的發(fā)展。服務(wù)的重要性與日俱增，由于人們對體驗性服務(wù)的欲望是無限膨脹的，今后將有越來越多的人從事服務(wù)行業(yè)。

一、服務(wù)與服務(wù)管理理論研究概述

服務(wù)的定義有很多，美國學(xué)者Zeithaml在他的著作《服務(wù)營銷》中指出“服務(wù)是行動、流程和績效”。另一學(xué)者Gronroos在他的著作《服務(wù)管理和營銷》中則認為“服務(wù)是具有或多或少無形特征的一項活動或一系列活動，它通常但并非一定是發(fā)生在顧客和服務(wù)雇員和／或物質(zhì)資源或商品和／或服務(wù)供應(yīng)商系統(tǒng)之間的交互活動，它為顧客提出的問題提供解決方案”。Quina在他的著作《科學(xué)的美國人》中強調(diào)，“服務(wù)部門包括所有的產(chǎn)出不是實物產(chǎn)品或建筑的經(jīng)濟活動，它通常在產(chǎn)生的同時進行消費，并且以某種形式提供附加價值(例如便利性、娛樂性、時效性、舒適或健康)，它特別強調(diào)與顧客相關(guān)的無形性”。Sasser在《服務(wù)運營管理》中認為“服務(wù)具有無形性和易逝性。它是一種其形成和使用同時或者幾乎同時發(fā)生的事件或流程。服務(wù)結(jié)果是可以保持的?！?/p>

服務(wù)具有與其它管理活動不同的特性。首先，服務(wù)具有不可儲存性。服務(wù)的生產(chǎn)和消費是同時進行的，有形產(chǎn)品是有形的，可以貯存，須經(jīng)歷生產(chǎn)、分配、消費各個環(huán)節(jié)，而且使用壽命較長。其次，服務(wù)具有無形性。服務(wù)是觀點和概念，產(chǎn)品是物件，服務(wù)是無形的。再次，服務(wù)具有顧客與服務(wù)過程的不可分離性。有形產(chǎn)品要經(jīng)過一系列的中間環(huán)節(jié)從生產(chǎn)、流通到最終消費，生產(chǎn)和消費過程具有一定的時間間隔。另外，服務(wù)還具有異質(zhì)性。服務(wù)的異質(zhì)性是服務(wù)提供給各個顧客的服務(wù)各不相同。

政府服務(wù)與一般商業(yè)性服務(wù)并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，但政府服務(wù)的消費者是廣大公眾，服務(wù)成功與否關(guān)系到廣大人民的切身利益。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，哈佛大學(xué)的社會學(xué)教授貝爾將社會劃分為三種類型：前工業(yè)化社會、工業(yè)化社會和后工業(yè)化社會。工業(yè)化社會的生活水準是由物質(zhì)產(chǎn)品數(shù)量決定的，后工業(yè)化社會更關(guān)心的是生活質(zhì)量，它由健康、教育、娛樂等方面的服務(wù)水準決定。高等教育成為進入后工業(yè)化社會的決定條件，因為這種社會要求其成員具有職業(yè)的或技術(shù)技能。另外，要求更多服務(wù)和社會公正的呼聲也促進了政府服務(wù)的擴張，如對環(huán)保的關(guān)注要求政府干預(yù)，等等。這也說明后工業(yè)化問題的相互依賴甚至是全球性的特征。美國就是一個后工業(yè)化國家的典型代表，美國服務(wù)部門從業(yè)人員占總就業(yè)人數(shù)的比例超過80％，美國社會也是一個服務(wù)社會。

服務(wù)社會要求要有好的服務(wù)質(zhì)量以達到顧客的最大滿意度，顧客滿意度是由顧客期望的服務(wù)與感知的服務(wù)之間的差距決定的。美國學(xué)者詹姆斯·菲茨西蒙斯在他的著作中稱服務(wù)在任何社會都處于經(jīng)濟活動的中心，而服務(wù)業(yè)可細分為五個部分，每部分的活動最終都影響消費者，其中一部分是公共服務(wù)，包括教育和政府服務(wù)，它為投資和經(jīng)濟增長提供穩(wěn)定環(huán)境方面起到關(guān)鍵作用，各項服務(wù)措施是任何一個國家和社會繁榮、人民生活富裕的必要條件。

服務(wù)管理是伴隨著服務(wù)而產(chǎn)生的，是目前管理學(xué)界一個新的重要的研究領(lǐng)域。國外對服務(wù)質(zhì)量廣泛而深入地研究始于上世紀80年代初。對服務(wù)管理提出一個普遍被接受的定義是格朗魯斯(Gronroos)和阿爾布里奇(Albrecht)的“將顧客感知服務(wù)質(zhì)量作為企業(yè)經(jīng)營管理的第一驅(qū)動力”。服務(wù)管理的這個定義意味著管理重點的四大轉(zhuǎn)移：(1)從研究產(chǎn)品的效用向研究顧客關(guān)系總效用的轉(zhuǎn)移；(2)從短期交易向長期伙伴關(guān)系的轉(zhuǎn)移；(3)從產(chǎn)品質(zhì)量或產(chǎn)出技術(shù)質(zhì)量向顧客感知質(zhì)量的轉(zhuǎn)移；(4)從把產(chǎn)品技術(shù)、質(zhì)量作為組織生產(chǎn)的關(guān)鍵向全面效用和全面質(zhì)量作為組織生產(chǎn)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)移。服務(wù)管理的核心是服務(wù)質(zhì)量，對此，北歐學(xué)者首先對服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)涵等進行了開拓性的研究；美國營銷科學(xué)院也同時開始資助了一項為期10年的服務(wù)質(zhì)量專項研究；歐美不少高校相繼成立了服務(wù)質(zhì)量研究機構(gòu)；一些頗具影響的研究成果相繼問世；這一切都促進了服務(wù)管理學(xué)科體系的完善和發(fā)展。

在眾多的研究成果中，有代表性的是芬蘭學(xué)者格朗魯斯發(fā)表的一系列論著。他在1990年出版的《服務(wù)管理與營銷》一書中，將企業(yè)的競爭戰(zhàn)略劃分為以成本、價格、技術(shù)和服務(wù)為主的四種形態(tài)，指出目前的市場處于服務(wù)競爭階段。促使企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向以“服務(wù)”為主導(dǎo)的戰(zhàn)略；他發(fā)表的《從科學(xué)管理到服務(wù)管理：服務(wù)競爭時代的管理視角》一文，從理論上闡述了服務(wù)管理與科學(xué)管理的區(qū)別，論證了服務(wù)管理的特征及其理論和實踐對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻；他根據(jù)認知心理學(xué)的基本理論，提出了顧客感知服務(wù)質(zhì)量的概念，論證了服務(wù)質(zhì)量從本質(zhì)上講是一種感知，是由顧客的服務(wù)期望與其接受的服務(wù)經(jīng)歷比較的結(jié)果。服務(wù)質(zhì)量的高低取決于顧客的感知，其最終評價者是顧客而不是企業(yè)。格朗魯斯在這一領(lǐng)域的研究成果為服務(wù)管理理論體系的形成奠定了基礎(chǔ)。20世紀80年代以后，美國哈佛大學(xué)商學(xué)院、凡德彼爾特大學(xué)服務(wù)研究中心等院校的學(xué)者和專家在“服務(wù)質(zhì)量”領(lǐng)域的研究日趨深入。

二、政府服務(wù)質(zhì)量管理在西方國家的實踐

20世紀80年代以來，以英國、美國等國為代表的世界各國政府在世界經(jīng)濟一體化和新技術(shù)革命挑戰(zhàn)面前紛紛調(diào)整政策，提出“重塑政府”或者“再造政府”的口號，并進行了政府部門的行政改革。這里主要介紹英美兩國在這方面的實踐情況，因為他們在西方國家中對政府服務(wù)管理的探索最具典型性。

提高政府服務(wù)質(zhì)量在美國的大規(guī)模的實踐始于20世紀70年代初期。1973年，尼克松政府頒布了聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案(The Federal Government Productive Measurement)，力圖使政府機構(gòu)所提供服務(wù)達到系統(tǒng)化、規(guī)范化、經(jīng)?；＠锔笠?guī)模削減政府機構(gòu)和收縮政府服務(wù)范圍。將私人部門成功的管理方法引入政府部門管理領(lǐng)域之中，以提高政府效率。1993年克林頓上臺后，由副總統(tǒng)戈爾掛帥的研究組提出了《國家績效評鑒報告》，成為克林頓政府行政改革的總藍圖，并開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運動”(Reinventing Government Movement)，其目標是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一切到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。1993年7月美國國會通過《政府績效與結(jié)果法》，該法立法要旨為：(1)全面要求聯(lián)邦機構(gòu)對項目的結(jié)果負責，以改進美國民眾對政府的信心；(2)推動一系列從目標設(shè)定、績效測量到結(jié)果公開的試驗計劃，以改進項目的績效；(3)推動重視成果、服務(wù)質(zhì)量與顧客滿意的新焦點，改善項目效果和公共責任。布什接任總統(tǒng)后，聯(lián)邦政府管理改革的標牌不斷翻新，但提高政府服務(wù)質(zhì)量的原則沒有改變。他確定了政府改革三原則為“以公民為中心，以結(jié)果為本，以市場為基礎(chǔ)”，力圖從資源配置方面全面推動政府服務(wù)質(zhì)量的提高。

1979年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了西歐最激進的政府改革計劃，開始以注重商業(yè)管理技術(shù)、引入競爭機制和顧客導(dǎo)向為特征的政府管理改革。1980年，英國環(huán)境大臣赫爾在環(huán)境事務(wù)部率先建立了“部長管理信息系統(tǒng)”(Management Information System for Ministers)，它集目標管理、標桿管理和績效評估為一體，旨在向部長提供全面的、規(guī)范化的信息，以此來提高政府的服務(wù)質(zhì)量。1983年“財政管理創(chuàng)議”啟動，建立起一個自動化的信息系統(tǒng)來支持財政管理改革；1987年著名的《改變政府管理：下一步行動方案》(Next Steps)報告，提倡采用更多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機構(gòu)，提高政府服務(wù)的效率。1991年，英國衛(wèi)生與社會保障部發(fā)動“公民憲章”和“質(zhì)量競爭”運動等，使政府服務(wù)質(zhì)量的理念得以廣泛接受，績效評估技術(shù)日趨成熟。

除了英美之外，德國、荷蘭、澳大利亞、法國、新西蘭等國都將提高服務(wù)質(zhì)量作為政府改革的一個重要組成部分，以此提高政府整體服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。從1983年開始，澳大利亞開始了全面的行政改革，更多、更明確地采用了管理主義的模式，改革幾乎涉及所有政府部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面；改革的具體措施包括結(jié)構(gòu)變革、分權(quán)化、商業(yè)化、公司化、私有化等。荷蘭的政府改革具有漸進和零碎的特點，以服務(wù)和顧客為導(dǎo)向，但改革是以管理主義為取向的，即改革的目標是改善政府組織的運作，提高行政效率與效能，方法是放松管制、分權(quán)、私有化和引入商業(yè)管理模式及市場機制等。在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進主義模式，即改革具有非連續(xù)性、漸進性和零碎性特點，其改革的基本內(nèi)容包括調(diào)整公共事業(yè)、“給國家減肥”、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等。

三、我國政府服務(wù)質(zhì)量管理的現(xiàn)狀及對策

為了提高政府的服務(wù)質(zhì)量，建立“辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范”的政府管理體系，我國也進行了許多理論和實踐的探索，取得了一些可喜的成績，這在一定程度上對規(guī)范我國政府行為、改善政府管理能力，提升政府績效和質(zhì)量起到了積極作用。但是，與西方國家政府服務(wù)質(zhì)量管理相比仍有相當大的差距，需要我們高度重視，采取相應(yīng)對策予以解決。

(一)政府機關(guān)和公務(wù)員的服務(wù)觀念陳舊

在現(xiàn)實中，公務(wù)員一方面受傳統(tǒng)行政模式及其理念的影響，習(xí)慣于服從命令、接受等級制度的安排，熱衷于行政過程而非結(jié)果，注重的是投入而非產(chǎn)出和效能；另一方面由于受既得利益的影響。公務(wù)員安于現(xiàn)狀。認為任何的變動都會給他們帶來損失，造成了對服務(wù)質(zhì)量觀念的外在認同和內(nèi)在排斥的局面。因此，在推進我國政府服務(wù)質(zhì)量管理的過程中必須重視對政府機關(guān)與公務(wù)員觀念的轉(zhuǎn)換，采取培訓(xùn)、考察等方式讓公務(wù)員在實踐中接受服務(wù)質(zhì)量觀念。促進觀念的轉(zhuǎn)變。要轉(zhuǎn)變公務(wù)員中所謂的“為民做主”的觀念，樹立“為納稅人服務(wù)”的觀念，全心全意為人民服務(wù)的理念。

(二)政府公務(wù)員的服務(wù)意識淡薄

許多政府部門的公務(wù)員認為，政府管理就是審批，就是收費，就是處罰。這種帶有濃厚的管制意識和色彩的管理理念和管理方式，在許多政府部門尚有廣闊的市場。從政府行為看，一靠紅頭文件，二靠政策手段，三靠保護壟斷，這種行政支配行為模式仍然廣為采用。因此要通過獨特的指導(dǎo)原則和管理機制，強化政府公務(wù)員的服務(wù)意識，要使公務(wù)員從思想上理解服務(wù)的概念和重要性，明白他們?yōu)檎ぷ鲗轭櫩?公眾)提供了審視政府服務(wù)和績效的機會；堅持顧客(公眾)為導(dǎo)向的服務(wù)，這要求政府服務(wù)的程序設(shè)計要便利顧客(公眾)，服務(wù)標準的制定要從顧客(公眾)的角度出發(fā)；顧客(公眾)是政府服務(wù)質(zhì)量和水平的感知者和裁定者，同題的處理要以顧客(公眾)是否滿意為主要標準。這些原則無疑將促進或強化政府公務(wù)員的顧客(公眾)意識和服務(wù)意識。

(三)政府管理模式陳舊，管理缺乏創(chuàng)新

我國現(xiàn)行的行政模式仍保留著許多傳統(tǒng)官僚體制的東西，工作作風飄浮。例如遇事不從實際出發(fā)，追求形式主義的“聽話”，拿不出符合本部門實際的具體工作意見，工作中照抄照搬，沒有創(chuàng)新精神，而且好大喜功；習(xí)慣于遇事開會下文件，辦公室里聽匯報，定決策“想當然”，很少到群眾中去，很少到基層去，不知道群眾在想什么、干什么；熱衷于行使手中權(quán)力，政出多門，層層審批，以會議落實會議。以文件落實文件。注重“過程”而非“結(jié)果”。這些現(xiàn)象導(dǎo)致信息失靈，決策失誤，影響工作，效率低下、資源浪費嚴重等。而對社會公平、公正以及透明度等的關(guān)注卻遠遠不夠。要想擺脫這種局面，必須要從績效、效果、公共責任以及分權(quán)等價值觀著眼，把提高政府服務(wù)質(zhì)量作為核心問題來抓，通過提高政府質(zhì)量管理，使政府權(quán)力行使與分配更趨于合理化，為公民與社會提供更多更高質(zhì)量的公共服務(wù)，并及時根據(jù)形勢需要調(diào)整政府管理戰(zhàn)略和優(yōu)化社會資源的配置。同時，增強公眾對政府服務(wù)的滿意度，特別是通過政務(wù)公開、“陽光行政”、“績效透明”，拉近政府和公眾與社會的距離，公眾無疑會積極參與監(jiān)督政府的活動，由此政府獲得公民與社會擁護和支持，政府也會在服務(wù)管理中杜絕腐敗的產(chǎn)生，增加人民對政府的信任。

(四)政府電子政務(wù)建設(shè)與西方發(fā)達國家相比尚有許多差距

西方發(fā)達國家普遍已經(jīng)走完辦公自動化和政府協(xié)同辦公的發(fā)展階段，已經(jīng)有了完備的政府信息資源數(shù)據(jù)庫，現(xiàn)在集中于政府服務(wù)的電子化。我國的電子政務(wù)建設(shè)自1993年以來進入快車道，突破了部門和地域限制，向交互性和互聯(lián)網(wǎng)方向發(fā)展。但是，這種快速增長實際上屬于發(fā)展初期的外延式擴張，還有許多實質(zhì)性的問題亟待解決。首先，電子政務(wù)的理論和政策研究尚屬空白，其次，電子政務(wù)的發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，也沒有相應(yīng)的組織機構(gòu)，沒有提出明確的電子政務(wù)發(fā)展目標。電子政務(wù)的內(nèi)容也亟需充實。相當多的政府網(wǎng)站公開的信息數(shù)量少，質(zhì)量也不高，網(wǎng)上信息更新很不及時，網(wǎng)頁與網(wǎng)頁之間的連接渠道少，各級政府的電子政務(wù)還沒有形成網(wǎng)絡(luò)。有些政府網(wǎng)站只重視了網(wǎng)頁介紹宣傳的靜態(tài)功能，沒有動態(tài)的反映，也缺乏和用戶的交流溝通手段。政府與上網(wǎng)公民之間缺乏互動性、回應(yīng)性。因此，建設(shè)電子政府，發(fā)展電子政務(wù)，是提高我國政府服務(wù)質(zhì)量管理的當務(wù)之急。

(五)政府的財政支出浪費嚴重

政府服務(wù)質(zhì)量直接關(guān)系到資源的利用率以及社會資源配置的優(yōu)化組合。我國現(xiàn)行行政體制存在嚴重弊端，政府規(guī)模過大，行政成本過高。據(jù)統(tǒng)計，1980年全國行政管理費開支為66.8億元，占國家財政支出的5.5％；到1993年開始的第三次機構(gòu)改革期間，行政管理費開支進一步增加到764.6億元，占國家同期財政總支出的13.2％；財政收入平均年遞增13.99％，財政支出則遞增14.24％，行政管理費支出則遞增24.13％。即行政管理費支出超過財政收入增長速度10.14％，超過財政支出增長速度9.9％；2000年全國行政管理費開支為2768.22億元，占國家財政總支出的13.1％。政府如此大的財政開支已經(jīng)給我國國民經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大壓力。因此，只有加強政府的服務(wù)管理，特別是提高政府的工作績效才能改善這種狀況。

(六)政府服務(wù)質(zhì)量管理和評估機構(gòu)單一化

目前，我國存在著政府服務(wù)質(zhì)量管理與評估由官方(主要是上級機關(guān))一手包攬的情況，缺乏社會公眾對政府的評價與監(jiān)督，也缺乏政府內(nèi)部的自身評估。這樣形成的服務(wù)質(zhì)量評價結(jié)果不確切、不真實，用以決策必然會造成巨大失誤。因此，在我國政府服務(wù)質(zhì)量管理建設(shè)中必須形成多元化的評估體系，并引入其它諸如全面質(zhì)量管理、標桿管理等工具，從而提高政府的整體績效和服務(wù)質(zhì)量。國家應(yīng)充分發(fā)揮公民監(jiān)督、媒體監(jiān)督等的作用，拓寬公眾對政治參與的途徑，以形成科學(xué)的有效的政府服務(wù)質(zhì)量管理體系。

提高行政效率，實現(xiàn)政府高效化是行政體制普遍追求的目標，而提高服務(wù)質(zhì)量是保證這一目標實現(xiàn)的基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟全球化和國際競爭的挑戰(zhàn)，政府服務(wù)質(zhì)量對一個國家的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

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[責任編輯：秦玉珍]