[摘要]運(yùn)用行政監(jiān)察制度加強(qiáng)廉政建設(shè)，治理腐敗是我國當(dāng)前廉政建設(shè)和反腐敗必須研究的課題。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期培育起來的現(xiàn)有行政監(jiān)察制度很難適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新形勢(shì)。因此，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察，從嚴(yán)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)，不僅是加強(qiáng)反腐敗和廉政建設(shè)的需要，也是人民的迫切厚望。而行政監(jiān)察與執(zhí)法監(jiān)察相結(jié)合是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要從監(jiān)督體制、內(nèi)容、形式等方面進(jìn)行不同完善，在充分發(fā)揮行政監(jiān)察職能作用的同時(shí)體現(xiàn)法律的威嚴(yán)性。

[關(guān)鍵詞]行政監(jiān)察 監(jiān)督力度 執(zhí)法執(zhí)紀(jì)

黨的十六大把“完善民主監(jiān)督制度”列入了“政治法制建設(shè)的重大課題之一。江澤民在黨的十六大政治報(bào)告中明確指出：“要深化改革，完善監(jiān)督法制，建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制?！毖杆偈刮覈男姓O(jiān)察行為法制化，是我們當(dāng)前進(jìn)行反腐敗斗爭和廉政建設(shè)面臨的主要任務(wù)。這對(duì)于進(jìn)一步提高行政監(jiān)督的科學(xué)性和有效性，加強(qiáng)反腐敗和廉政建設(shè)的力度都具有非常重要的意義。

一

運(yùn)用行政監(jiān)察制度加強(qiáng)廉政建設(shè)、治理腐敗是我國當(dāng)前必須研究的課題。當(dāng)今的腐敗現(xiàn)象普遍存在于世界不同的政治和經(jīng)濟(jì)體制的國家之中，社會(huì)主義國家也不例外。列寧、斯大林早就承認(rèn)在社會(huì)主義國家會(huì)產(chǎn)生腐敗，實(shí)際上存在腐敗。我們黨的十三大政治報(bào)告中把發(fā)生在黨和政府內(nèi)部的不正之風(fēng)即腐敗現(xiàn)象歸納為十一種具體表現(xiàn)。鄧小平早就把反腐敗和廉政建設(shè)提高到關(guān)系到黨和國家生死存亡的高度，他說，反對(duì)黨和政府內(nèi)部的不正之風(fēng)和懲治腐敗現(xiàn)象“應(yīng)該了解一點(diǎn)，看得更深一點(diǎn)”。如果對(duì)此不加以重視，切實(shí)解決，“那么，我們的國家確實(shí)要發(fā)生會(huì)不會(huì)‘改變面貌’的問題。這不是危言聳聽”。前蘇聯(lián)和東歐政變，就證明了鄧小平論斷的正確性。當(dāng)時(shí)這些社會(huì)主義國家由于對(duì)黨和政府中的腐敗問題未及時(shí)加以認(rèn)真解決，在政局發(fā)生劇烈動(dòng)蕩的時(shí)候，這些問題都被反對(duì)派當(dāng)作向共產(chǎn)黨和社會(huì)主義政權(quán)進(jìn)攻的炮彈，使這些社會(huì)主義國家毀于一旦。我國在黨的十三大以來不斷加大廉政建設(shè)和反腐敗的力度，查處了不少大案要案，取得階段性的成果。但客觀地講，廉政建設(shè)還很不如人意，腐敗現(xiàn)象仍呈上升狀態(tài)，不得不引起我們的高度警惕和嚴(yán)重注意。

這些年來，我國在廉政建設(shè)和反腐敗上，由于監(jiān)督的力度未跟上，使腐敗分子有了藏身的之地，也具備了產(chǎn)生新的腐敗分子的環(huán)境。我們認(rèn)為，要使反腐倡廉取得顯著成效，還必須營造一個(gè)強(qiáng)有力的行政監(jiān)督環(huán)境。這個(gè)環(huán)境是建立在依法治國基礎(chǔ)上的。因?yàn)椋灰谟须A級(jí)存在的社會(huì)里，就有私有財(cái)產(chǎn)存在，就有私心。美國人潘恩就說過：“每個(gè)公務(wù)員都有私心，都有可能犯罪。如果沒有監(jiān)督，對(duì)國王也不能信任的……”回顧這幾年挖出來的腐敗分子，其中不乏根紅苗正銳意進(jìn)取的新秀，也有“受教育多年”的識(shí)途老馬，還有曾名噪一時(shí)的勞模。事實(shí)證明，只有鐵的制度和強(qiáng)有力的監(jiān)督，才是遏制腐敗的有效措施。據(jù)資料介紹，聯(lián)合國每年要開支百億美元，但３０年來未出現(xiàn)過重大貪污犯。這不是說聯(lián)合國官員都是些思想道德素質(zhì)很高的人，而是制度太細(xì)、太嚴(yán)，處罰太重，讓人沒有搞貪污的條件和機(jī)會(huì)。

二

我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期培育起來的現(xiàn)有的行政監(jiān)察制度很難適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新形勢(shì)。我國黨和政府從執(zhí)政時(shí)起就把培育監(jiān)督體系作為政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容。這個(gè)體系由內(nèi)部監(jiān)督體系和外部監(jiān)督體系兩部分構(gòu)成。內(nèi)部監(jiān)督體系含一般監(jiān)督、職能監(jiān)督、主管監(jiān)督、專門監(jiān)督和特殊監(jiān)督。外部監(jiān)督體系包含大眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，依法治國制度需要不斷完善。世界經(jīng)濟(jì)一體化的來臨，這一體系已滯后于時(shí)代，明顯地暴露出缺陷與不足。首先是從中央到地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)重復(fù)，行政監(jiān)督范圍不很明確，或管，或都不管，或在管中各執(zhí)己見，造成監(jiān)督與執(zhí)法行為沖突，監(jiān)督處理不當(dāng)；或監(jiān)督的整合力差，在實(shí)施監(jiān)督行為中，輕視了事前、事中、事后的全方位監(jiān)督，只偏重于懲處性監(jiān)督。所有這一切都是由于監(jiān)督立法未跟上，政出多門，是與非、合法與不合法、罪與非罪的界定標(biāo)準(zhǔn)不一，彈性較大，使監(jiān)督執(zhí)法行為不嚴(yán)。其次，行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，往往易于受制于有直接人事權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)部門，使行政監(jiān)督主體無完全的獨(dú)立性，受“權(quán)大于法”的制約，行政監(jiān)督執(zhí)法難以保證獨(dú)立公正。再則，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度不夠，人民群眾團(tuán)體、廣大民眾的監(jiān)督在某些地方有其名無實(shí)，輿論監(jiān)督未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。其四，行政監(jiān)督人員的整體素質(zhì)不高，工作能力、業(yè)務(wù)知識(shí)、政治思想素質(zhì)、辦案經(jīng)驗(yàn)等方面都存在不足，使行政監(jiān)督行為的權(quán)威性受到很大影響。

江澤民在黨的十六大政治報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“把黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。”“加強(qiáng)對(duì)黨和國家方針政策貫徹的監(jiān)督，保證政令暢通。加強(qiáng)對(duì)各級(jí)干部、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，防止濫用權(quán)力，知法犯法，貪贓枉法?！币呀倳涍@一指示落到實(shí)處，就必須認(rèn)真總結(jié)我們建國五十年來行政監(jiān)督體制方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。我們認(rèn)為主要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是應(yīng)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是高級(jí)干部的權(quán)力監(jiān)督；主要問題是行政監(jiān)督不力，執(zhí)法不嚴(yán)。

三

加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察，從嚴(yán)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)，不僅是加強(qiáng)反腐敗和廉政建設(shè)的需要，也是人民的迫切愿望。執(zhí)法是國家意志的表現(xiàn)，是以國家名義實(shí)施的并由國家強(qiáng)制力為后盾的，具有特殊性、權(quán)威性，從而具有特殊的社會(huì)作用。行政監(jiān)察要突出成效需要其他制度與法律制度配合，主要應(yīng)依靠法律制度、從嚴(yán)執(zhí)法。在上世紀(jì)８０年代初，鄧小平就從個(gè)人與制度的關(guān)系這一理論高度總結(jié)了歷史教訓(xùn)：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)的思想、作風(fēng)有關(guān)，但組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好使好人無法做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！彼M(jìn)一步提出：“不是說個(gè)人沒用，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！庇兄贫冗€必須有嚴(yán)格執(zhí)法，能使國家的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度上升到法的高度，更具規(guī)范性、權(quán)威性、可預(yù)見性。

行政監(jiān)察與執(zhí)法監(jiān)察相結(jié)合，是一個(gè)系統(tǒng)工程，需從多方面構(gòu)建：

１．應(yīng)從監(jiān)督體制上進(jìn)行科學(xué)規(guī)范?？砂蚜ㄔO(shè)的任務(wù)以法律形式賦予紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)，反腐敗的重任由各級(jí)反貪局來承擔(dān)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。職能監(jiān)督、主管監(jiān)督、人民政協(xié)監(jiān)督、群眾團(tuán)體監(jiān)督、人民大眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督提出的問題，歸口給相應(yīng)的專門監(jiān)督部門處理。為了保證監(jiān)督部門獨(dú)立行使監(jiān)督職權(quán)，地方監(jiān)督部門只接受上級(jí)監(jiān)督部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)；中央一級(jí)的紀(jì)檢監(jiān)察部門直接受中央國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)；中央反貪部門和地方各級(jí)反貪部門分別接受全國人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。這樣，就有利于克服權(quán)大于法的現(xiàn)象，加強(qiáng)監(jiān)督的力度。

２．在監(jiān)督內(nèi)容上職責(zé)要分明。廉政建設(shè)要求黨和國家的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和各級(jí)政府所屬公務(wù)人員必須依法行政，保持政令暢通，無官僚主義作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾，堅(jiān)持批評(píng)和自我批評(píng)，清政廉潔，克己奉公，不鋪張浪費(fèi)，實(shí)事求是，理論聯(lián)系實(shí)際，不浮夸虛報(bào)，不欺上瞞下。反腐監(jiān)督的主要內(nèi)容是監(jiān)督各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部及國家公務(wù)人員、執(zhí)法人員不貪污腐化，不索賄受賄，不以權(quán)謀私，不買官賣官，不知法犯法，不徇私枉法，不貪贓枉法，不以權(quán)壓法，不以言代法。所以，各級(jí)黨組織和行政監(jiān)督部門必須認(rèn)真貫徹黨中央、中紀(jì)委關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定，明確職責(zé)，尤其要落實(shí)好“責(zé)任追究”規(guī)定，誰主管誰負(fù)責(zé)，哪一個(gè)領(lǐng)域出了問題，應(yīng)嚴(yán)格追究責(zé)任人。

３．監(jiān)督形式要多樣化。一是要把直接監(jiān)督與間接監(jiān)督結(jié)合起來。直接監(jiān)督就是由監(jiān)督部門進(jìn)行定期或不定期的檢查監(jiān)督；間接監(jiān)督就是要定期不定期檢查監(jiān)督部門的工作，看其執(zhí)法監(jiān)督是否到位，是否嚴(yán)格公正，對(duì)群眾團(tuán)體和人民群眾的來信來訪等事件是否認(rèn)真落實(shí)。二是要把公開監(jiān)督與秘密監(jiān)督結(jié)合起來。所謂公開監(jiān)督，就是用直接監(jiān)督的手段進(jìn)行監(jiān)督。秘密監(jiān)督就是由上級(jí)派出稽查員，采取微服查訪的方式進(jìn)行監(jiān)督。三是要堅(jiān)持重點(diǎn)監(jiān)督與一般監(jiān)督相結(jié)合。一個(gè)政權(quán)組織是非常龐大、復(fù)雜的。執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)突出重點(diǎn)，既要規(guī)范對(duì)各級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)行政行為的監(jiān)督，以及對(duì)重權(quán)部門、實(shí)權(quán)人物進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，又不能忽視對(duì)一般公務(wù)人員的公務(wù)活動(dòng)進(jìn)行一般性監(jiān)督。四是要堅(jiān)持專門監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合。即既要充分發(fā)揮監(jiān)督執(zhí)法部門的作用，又要充分發(fā)揮人民政協(xié)、群眾團(tuán)體、人民群眾的舉報(bào)或輿論監(jiān)督的作用，使腐敗行為無藏身之地。

４．應(yīng)從嚴(yán)規(guī)范對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員私有財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督。我國從今年開始已經(jīng)實(shí)行了公民存款、投資憑身份證辦理相關(guān)手續(xù)的制度，從一定程度上對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員私有資產(chǎn)起到了監(jiān)督作用，但這種監(jiān)督還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的要求，還必須建立全方位的監(jiān)督制度。如各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)人員在上任前要向監(jiān)督機(jī)關(guān)申報(bào)原私有財(cái)產(chǎn)，由監(jiān)督機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記。領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員每年還應(yīng)定期申報(bào)私有財(cái)產(chǎn)的增減數(shù)目及原因。離任時(shí)要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)核查登記并存入個(gè)人檔案。領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員若對(duì)自己的某些私有財(cái)產(chǎn)的來歷說不清楚，這部分財(cái)產(chǎn)應(yīng)無條件地沒收充公。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)支出大于收入的，監(jiān)督部門應(yīng)立即予以查處。監(jiān)督部門應(yīng)堅(jiān)決沒收各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員的非法收入。

５．領(lǐng)導(dǎo)干部和行政監(jiān)察人員實(shí)行異地工作制度。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和行政監(jiān)察人員實(shí)行定期異地交換，有利于割斷人情關(guān)系，有利于嚴(yán)格執(zhí)法。一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部和行政監(jiān)督工作者在一個(gè)地方或一個(gè)部門一般只能工作三至五年，特殊情況也不能超過五年，這樣才能防止權(quán)力網(wǎng)、人情網(wǎng)、關(guān)系網(wǎng)的形成，杜絕公務(wù)和監(jiān)督中的徇私現(xiàn)象。

對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)人員實(shí)行行政監(jiān)察，是反腐敗和廉政建設(shè)的有效手段，也是依法治國的一個(gè)重要組成部分。把行政監(jiān)察與執(zhí)法監(jiān)察結(jié)合起來，從嚴(yán)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)，在充分發(fā)揮行政監(jiān)察職能作用的同時(shí)，對(duì)違法違紀(jì)人員從嚴(yán)查處，即使少數(shù)干部和公務(wù)人員有徇私的動(dòng)機(jī)，也會(huì)懾于法律的威嚴(yán)，循規(guī)蹈矩。

責(zé)任編輯鐘海連

[作者簡介]涂艷，江西省公路橋梁工程局紀(jì)委監(jiān)察室干部。

胡艷梅，江西省公路橋梁工程局政工科干部。