貧困是困擾人類社會發(fā)展的全球性難題，絕大部分的貧困人口分布在發(fā)展中國家。我國作為世界上最大的低收入發(fā)展中國家，擁有龐大的貧困人口。消除貧困是我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展所面臨的嚴重挑戰(zhàn)之一。1994年啟動的“八七扶貧攻堅計劃”，標志著我國的扶貧工作已進入實質(zhì)性階段。經(jīng)過20多年的努力，我國的扶貧工作取得了巨大的成就。中國農(nóng)村極端貧困人口已從1978年的2.5億減少到2003年底的2900萬，貧困發(fā)生率從30.7%下降到3.1%，農(nóng)村貧困人口的溫飽問題已經(jīng)基本解決。目前中國農(nóng)村有8.517萬貧困人口，占農(nóng)村總?cè)丝诘?.1%，其中收入637-882元的低收入人口總數(shù)為5617萬。但是，余下的尚未脫貧的人主要集中在我國的西部農(nóng)村地區(qū)，而他們的脫貧工作任重道遠。

一、生態(tài)移民是西部地區(qū)擺脫貧困、制止生態(tài)環(huán)境惡化的有效途徑

我國西部地區(qū)面臨嚴重的貧困問題和生態(tài)環(huán)境問題。這里經(jīng)濟水平低下，人口壓力大，生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，居住在此地區(qū)大部分人的貧困屬于生態(tài)貧困，即人們的基本生活需要因缺乏必要的客觀物質(zhì)條件而處于的貧困狀態(tài)。要促使生態(tài)貧困者脫貧，主要的途徑是使他們從生態(tài)惡化的自然環(huán)境中脫離出來，即進行生態(tài)移民。

生態(tài)移民是指為了保護貧困生態(tài)環(huán)境，將生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)超載人口（生態(tài)難民）遷到生態(tài)承載能力高的農(nóng)（牧）業(yè)區(qū)或城鎮(zhèn)郊區(qū)從事農(nóng)、牧、農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)，但不應(yīng)該破壞潛入地的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)移民的對象是“生態(tài)難民”，即由于生態(tài)環(huán)境變化而導致的土地或草原退化、自然災(zāi)害頻繁、各種生存條件惡劣，無法在原住地正常生活，不得不遷移到其他地方生活的農(nóng)牧民，生態(tài)難民基本上是貧困者，所以，也可以稱其為“生態(tài)貧民”。這種貧困者的獨特性在于，他們不僅溫飽問題難以解決，還缺乏基本的生存環(huán)境條件。

二、生態(tài)移民中存在的問題

在我國西部生態(tài)環(huán)境脆弱的農(nóng)村牧區(qū)，生存和生態(tài)是一對難以化解的矛盾，生態(tài)惡化和貧窮落后如一對孿生兄弟困擾著西部許多地區(qū)的農(nóng)牧民。經(jīng)濟發(fā)展的長期落后，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對緩慢以及人口增長較快，使得居住于西部生態(tài)惡劣地區(qū)的居民，出于解決溫飽問題的目的，不得不大肆開發(fā)環(huán)境，造成當?shù)氐纳姝h(huán)境不斷惡化。生態(tài)移民工程的實施，使部分人脫貧了，也使許多人看到了西部生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的曙光。但不可否認的是，在生態(tài)移民的實施過程中也出現(xiàn)了諸多問題。

（一）缺乏科學規(guī)劃

移民工程是一項系統(tǒng)工程，不是簡單的人口搬遷過程。但是在移民過程中缺乏科學規(guī)劃。表現(xiàn)為：第一，在移民過程中，往往把便于“五通”（通路、通水、通電、通電話、通有線電視）的地方確定為移民點，至于地下水的儲量以及是否符合未來的城鎮(zhèn)化布局則欠考慮。如內(nèi)蒙古首批生態(tài)移民扶貧開發(fā)試點項目--巴彥淖爾市磴口縣淘井、溝心廟移民開發(fā)區(qū)，位居烏蘭布和沙漠東南緣的荒漠地帶，2002年前搬遷安置移民1000余戶。但是目前這里早已被連綿的活化沙丘包圍，村內(nèi)的道路上、院落旁，堆積著厚厚一層隨風而來的沙子。而村里不少房子都門窗緊鎖，空無一人。其實，烏蘭布和沙漠東南緣這片荒漠地的生態(tài)系統(tǒng)原本已經(jīng)相對穩(wěn)定，但是在移民過程中沒有考慮水資源的承載力，大批移民搬遷進去以后，大量抽取有限的地下水墾荒種地，放牧牛羊破壞稀疏的植被，致使固定沙丘重新活化淪為流沙地。而遷來的移民大部分又回遷走了。第二，有的地方政府對生態(tài)移民的認識不足，認為只要完成上級領(lǐng)導下達的任務(wù)即可，于是搞“過場式”的生態(tài)移民，把移民從生態(tài)環(huán)境非常惡劣的甲地遷往條件稍好但依然惡劣的乙地，結(jié)果非但沒有達到脫貧致富奔小康的目的，反而使遷入地的生態(tài)環(huán)境也迅速惡化了。

（二）移民安置補償費用低

資金投入是生態(tài)移民能否成功的重要保障，移民搬遷、遷入?yún)^(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地資源開發(fā)等都需要大量的前期投入。同時，為了動員和幫助移民搬遷，往往還要付給移民一定的安置補償費。但是這些費用普遍偏低。如內(nèi)蒙古涼城縣在移民搬遷過程中，除給每戶人家配備兩間房子和部分耕地以外，每個人的安置補償費只有5000元。這點錢在移民安家落戶后已所剩無幾，無力再拿出充裕的資金來發(fā)展生產(chǎn)，不能及時擺脫貧困。

此外，生態(tài)移民的過程往往也是退耕還林（草）的過程，在此過程中，生態(tài)環(huán)境得到了改善，取得了巨大的社會效益。但與此同時，農(nóng)牧民的個人收益遭受了損失，個人的邊際收益小于社會的邊際收益，但是得到的相應(yīng)的補償較少。

（三）移民搬遷后增收困難

穩(wěn)定和逐步提高移民的收入是生態(tài)移民工程最終成功與否的關(guān)鍵。雖然移民搬遷以后生存環(huán)境有了極大的改善，但是如果不能迅速提高他們的收入，就會加重他們離開故土的痛苦和對未來生活的困惑。移民遷入?yún)^(qū)一般人口相對集中，可分配的土地資源相對較少，尤其是我國從2005年開始免征農(nóng)業(yè)稅，而且每種一畝地國家都要付給一定的補助，如內(nèi)蒙古涼城縣每畝地國家補貼15元。如此一來，農(nóng)民把原來不愿種的地又都重新種上了，在移民村勢必會出現(xiàn)土地緊張，這樣就會有一部分閑置勞動力，將其轉(zhuǎn)移到鄰近城鎮(zhèn)也不失為較好的措施。但是這部分人缺乏必要的生存技能，無法在城鎮(zhèn)中生活下去。如何增加移民的收入成為一個難題。部分移民就偷偷的回原住地繼續(xù)種地或放牧，更有甚者，終日游手好閑，成為社會的不安定分子。

（四）對遷出區(qū)的環(huán)境缺乏有效治理

生態(tài)移民工程的目的一是解決處于生態(tài)貧困區(qū)的農(nóng)牧民的脫貧問題，二是阻止生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化，改善生態(tài)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。但是現(xiàn)在一些地方政府卻把生態(tài)移民看作是單純的人口搬遷過程，忽視了對遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理。如從內(nèi)蒙古烏海市實施禁牧移民工程來看，全市共有203.96萬畝草場，退化面積占96%。為了有效的防治沙化和水土流失，從2002年12月起全市實施禁牧移民。然而，在牧民搬遷后空出的草場上又出現(xiàn)了新的破壞，到處是正在施工的小煉焦廠，小陶瓷廠和小硅鐵廠。只有將移民與治理相結(jié)合，對移民后的土地及時進行治理，才能恢復(fù)生態(tài)，才能達到搬遷一方群眾，致富一方群眾，恢復(fù)一方生態(tài)的目的。

(五)對移民缺乏人文關(guān)懷

移民在搬遷過程中，是作為“少數(shù)人”進入到一個特定的環(huán)境中，而這個特定的遷入?yún)^(qū)有自己穩(wěn)定的文化。移民只能慢慢適應(yīng)這里的既定文化，很難在短時間內(nèi)將自己的文化融入。據(jù)《北京青年報》2004年8月15日報道，我國最后的狩獵民族--鄂溫克人下山后，一天就返回了大山。在進行移民過程中，除生產(chǎn)狀況、衣食住行等物質(zhì)條件外，還應(yīng)該充分考慮民族、文化、宗教、社會、傳統(tǒng)、心理等多方面的因素。尤其西部地區(qū)是我國少數(shù)民族聚居的地區(qū)，在移民過程中更應(yīng)該充分考慮文化等多方面的影響。此次鄂溫克人下山后又重返山林就充分說明了這一點。因此對移民要進行多方面的關(guān)懷，幫助移民度過在初期的經(jīng)濟、文化、社會心理等諸多方面面臨的貧窮和一系列的不適應(yīng)問題。

(六)移民過程中法制不健全

生態(tài)移民過程中，法律是有效的保障。生態(tài)移民工程關(guān)系到廣大移民的切身利益，只有在移民過程中有法可依，才能保證移民利益不受損失，工程順利進行。但是在移民過程中，法律制度還不健全。如移民安置補償費的確定，沒有法律依據(jù)，沒有統(tǒng)一標準，全國各地確定的安置補償費普遍偏低。

三、有效實施生態(tài)移民的政策建議

（一）科學規(guī)劃，統(tǒng)籌管理

移民工程是一項功在當代、利及千秋的偉大工程，也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，科學合理的規(guī)劃是移民工程順利進行的前提條件。首先，生態(tài)移民要統(tǒng)籌規(guī)劃。移民點的確定，不僅要考慮通路、通水、通電、通電話、通有線電視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且要考慮當?shù)丨h(huán)境容量特別是水資源承載力的大小。如果移民遷入?yún)^(qū)的水利灌溉設(shè)施容載量小，很可能會造成移民遷入?yún)^(qū)新的生態(tài)破壞。其次，移民村要科學定位，不僅便于搬遷，而且符合未來城市化布局。最后，在移民村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，不僅要保證移民村水、電、暖、道路橋梁等經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高質(zhì)量，還要花大力氣在文化、教育、科學技術(shù)等部門的建設(shè)上。

（二）調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加快脫貧步伐

在市場經(jīng)濟條件下，糧食增產(chǎn)并不意味著農(nóng)民增收。單一的農(nóng)業(yè)種植業(yè)或糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)無法從根本上提高農(nóng)民的收入。因而，應(yīng)該追求移民收入的多元化渠道，積極調(diào)整農(nóng)牧區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，發(fā)展本地的特色農(nóng)業(yè)，通過特色農(nóng)業(yè)帶動第三產(chǎn)業(yè)等的發(fā)展，吸收農(nóng)村中的剩余勞動力，達到快速致富的目的。如內(nèi)蒙古商都縣在實施移民工程中，注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，依托當?shù)氐氖卟朔N植業(yè)優(yōu)勢，為移民另辟生路：每人4500元補貼，每戶29平方米住房，一間標準化畜棚和0.6畝蔬菜大棚。并發(fā)動全縣干部進行一對一包扶，幫助移民盡快脫貧致富。他們種植從北京引進的具有反季節(jié)的硬質(zhì)番茄等。產(chǎn)品還遠銷廣州、北京等地。2001年移民第一年落戶，人均收入就達2220元，三分之一的移民自己又蓋了新房子。

（三）加強教育，提高移民自身的素質(zhì)

移民大都來自貧困地區(qū)，在這些地區(qū)普遍存在著貧困制約教育的發(fā)展，教育落后又阻礙脫貧的惡性循環(huán)，其直接后果是人口素質(zhì)低下。治貧必先治愚，扶貧必先扶教。因此教育是移民村工作中的重點。對于成年人，他們最迫切的是掌握必要的生存技能，因此要有針對性地對移民進行技術(shù)和知識培訓，讓他們比較系統(tǒng)地掌握生產(chǎn)和生活技能。對于未成年人，一定要保證他們?nèi)肯硎芰x務(wù)教育，以確保移民新生代的科學文化素質(zhì)的提高。

（四）加強計劃生育，控制移民數(shù)量

通過教育提高了移民的素質(zhì)，但同時也不能忽視對移民數(shù)量的控制。我國西部地區(qū)長期以來生態(tài)環(huán)境惡劣，經(jīng)濟發(fā)展水平低下，有很大一部分原因是因為西部人口多，而且增速非?？臁Ｒ虼?，要繼續(xù)大力宣傳計劃生育政策，使移民樹立正確的婚育觀，擺脫過去“越窮越生，越生越窮”的惡性循環(huán)，使廣大移民群眾能夠少生、優(yōu)生、致富、奔小康。

（五）把生態(tài)移民和城鎮(zhèn)化進程緊密結(jié)合起來

城鎮(zhèn)化是一國或地區(qū)，實現(xiàn)人口聚集、財富聚集、技術(shù)聚集、服務(wù)聚集的過程，其突出強調(diào)的是農(nóng)業(yè)人口功能的轉(zhuǎn)變。把生態(tài)移民和城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，通過城鎮(zhèn)化的建設(shè)，創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位，促使移民從農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口，迅速脫貧致富；同時，移民遷移到城鎮(zhèn)定居，也可以加速城鎮(zhèn)化的進程。

（六）建立移民社會保障制度

移民是一個非常脆弱的群體，搬遷后他們的生活、生產(chǎn)將面臨巨大的風險和困難。因此要讓移民安居樂業(yè)，必須從制度上為移民提供安全保障，即建立移民社會保障制度，讓移民搬遷后沒有后顧之憂。除了在制度層面對移民生活進行保障外，還要在文化、宗教、社會、傳統(tǒng)、心理等多方面對移民進行人文關(guān)懷。

（七）將生態(tài)移民納入法制化軌道

把生態(tài)移民的規(guī)劃、建設(shè)、補償和驗收統(tǒng)統(tǒng)都納入到法制化的軌道中，這樣才能保證生態(tài)移民工程的順利進行。如在移民補償費的確定中，全國制定統(tǒng)一的標準，各地再根據(jù)本地的經(jīng)濟發(fā)展水平進行適當?shù)恼{(diào)整即可。

總之生態(tài)移民工程是一項有利于移民脫貧致富、有利于生態(tài)環(huán)境保護、促進西部地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)工程，正確認識生態(tài)移民工程的意義并科學的規(guī)劃實施，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學公共管理學院）