社會(huì)保障制度是現(xiàn)代國(guó)家最重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度之一，是國(guó)家干預(yù)收入分配和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要工具與手段，進(jìn)一步完善我國(guó)的社會(huì)保障制度是構(gòu)筑社會(huì)主義和諧社會(huì)的有力保證。養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的重要組成部分，它是國(guó)家依據(jù)一定的法律、法規(guī)在勞動(dòng)者年老時(shí)，保障其基本生活需要的制度。完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、縮小收入差距和國(guó)有企業(yè)改革具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而，我國(guó)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在著很多的問題，其中最突出的一個(gè)問題就是養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，包括4000多萬(wàn)已退休人員在內(nèi)，我國(guó)上年末參?？?cè)藬?shù)只有1.6億多人，僅占城鎮(zhèn)人口的30%左右，不及勞動(dòng)人口的15%，覆蓋率不到世界水平的一半。

我們?cè)谘芯筐B(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的問題時(shí)，總是將問題的矛頭指向過高的繳費(fèi)率和轉(zhuǎn)制成本等體制性原因，對(duì)于政策執(zhí)行方面的問題卻很少探究。筆者認(rèn)為，政策執(zhí)行上的不力同樣也是低覆蓋面的一個(gè)重要原因。如果養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠順利實(shí)施，覆蓋所有城鎮(zhèn)職工，以1998年為例，在不考慮稅收規(guī)避的情況下，即使按照占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值很低的企業(yè)工資總額來(lái)征收24%的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，總保險(xiǎn)收入也應(yīng)當(dāng)有2231億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際征收到的1459億元。倘若養(yǎng)老保險(xiǎn)的各項(xiàng)政策在執(zhí)行伊始就能嚴(yán)格貫徹實(shí)施，那么養(yǎng)老基金也許不會(huì)出現(xiàn)如此巨大的資金缺口，企業(yè)繳費(fèi)率也許不會(huì)如此節(jié)節(jié)攀高。顯然，解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋率低的問題不應(yīng)忽視政策執(zhí)行方面的原因。

我國(guó)《勞動(dòng)法》第七十二條明確規(guī)定：“用人單位和勞動(dòng)者必須依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”，并在第十一章規(guī)定各級(jí)地方政府（縣級(jí)以上）有監(jiān)督用人單位的責(zé)任?？梢?，地方政府作為社會(huì)保障政策的執(zhí)行和監(jiān)督者，應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)保障覆蓋面低的現(xiàn)狀承擔(dān)一定的責(zé)任。那么，是什么讓國(guó)家明文規(guī)定的政策法規(guī)在執(zhí)行中如此“疲軟”呢？要回答這一問題必須對(duì)當(dāng)前階段地方政府行為進(jìn)行深入的分析，本文認(rèn)為，這應(yīng)該從分析中央與地方之間客觀存在的委托——代理關(guān)系入手。

在我國(guó)，上級(jí)政府（中央政府）對(duì)地方政府首腦擁有絕對(duì)的任命權(quán)。這種體制在一定程度上提高了大國(guó)的治理效率，但是同時(shí)也導(dǎo)致了地方政府更加傾向于得到上級(jí)政府的認(rèn)可，而不是提高轄區(qū)內(nèi)納稅人和公共產(chǎn)品受益人的滿意程度。就社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率問題而言，地方政府的行為呈現(xiàn)出兩大具體表現(xiàn)，制

約了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率的提高。

一、地方政府的“政績(jī)顯示”傾向直接導(dǎo)致了其對(duì)社保工作的忽視

在簡(jiǎn)單的委托——代理模型下，代理人只從事一項(xiàng)工作，其努力選擇也是一維的。在這種情況下，即使委托人不能直接觀察到代理人的工作努力程度，也可以通過對(duì)其工作業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)間接判斷其努力水平。但是，當(dāng)同一代理人從事不同的工作時(shí)，委托人對(duì)不同工作的監(jiān)督能力是不同的，有些工作可能比另一些工作更難監(jiān)督，當(dāng)對(duì)不同工作監(jiān)督的難易程度不同時(shí)，對(duì)易于監(jiān)督的工作的過度關(guān)注會(huì)誘使代理人將過多的精力花費(fèi)在這一方面而忽視其它方面。我國(guó)上級(jí)政府（中央政府）與地方政府之間存著直接的委托——代理關(guān)系，地方政府作為上級(jí)政府的代理人，面對(duì)的是一個(gè)多任務(wù)的委托合同，例如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)治安、下崗職工再就業(yè)和稅收增加等等。然而，由于上下級(jí)政府間信息傳遞鏈條過長(zhǎng)，使得上級(jí)政府對(duì)地方政府的政績(jī)考核客觀上存在很大的困難。采取實(shí)地調(diào)研的考核方式必然會(huì)消耗大量的人力、物力、財(cái)力，而且不具有太強(qiáng)的可操作性；相比而下，采用數(shù)字和指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)要比前者的成本小得多，并且操作性強(qiáng)。因此，作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，上級(jí)政府經(jīng)常會(huì)把GDP和稅收增長(zhǎng)率等顯性指標(biāo)作為考核和獎(jiǎng)懲地方官員的主要依據(jù)；而站在代理人（地方政府）的角度來(lái)看，在同級(jí)人大監(jiān)督“缺位”的條件下，經(jīng)過成本——收益計(jì)算的最佳對(duì)策是拿出主要精力用于上級(jí)政府可觀察和易于觀察的“政績(jī)顯示”。因此，地方政府將會(huì)更加重視轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，投入較多的資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而對(duì)于社會(huì)保障工作則采取消極的態(tài)度，人力、物力、財(cái)力方面的投入明顯不足。這一行為直接導(dǎo)致了社會(huì)保障各項(xiàng)政策的執(zhí)行不力。

二、地方政府的“政績(jī)顯示”傾向使之對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取消極態(tài)度

地方政府轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)無(wú)疑是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。他們既是稅收的主要繳納者，也是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的參與者，是地方政府實(shí)現(xiàn)政績(jī)目標(biāo)的主要依附力量。在我國(guó)地方政府的準(zhǔn)聯(lián)邦制競(jìng)爭(zhēng)中，如何保留轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和吸引新的企業(yè)進(jìn)入轄區(qū)是地方政府實(shí)現(xiàn)GDP和稅收增長(zhǎng)所面臨的一個(gè)首要問題。蒂布特模型告訴我們，在各轄區(qū)競(jìng)爭(zhēng)和居民自由流動(dòng)的條件下，居民可以選擇最能夠滿足其偏好的社區(qū)居住，地方公共產(chǎn)品的供給決定了移民的流向。將模型中追求不同公共物品的公民換作追求資金回報(bào)率的投資者（企業(yè)），在資金可以跨區(qū)域流動(dòng)的情況下，投資者也會(huì)“用腳投票”選擇最能夠滿足其偏好的地區(qū)開設(shè)企業(yè)。與居民多元化的偏好不同的是，投資者的偏好是一維的，即降低成本，獲取更大利潤(rùn)。地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的供給會(huì)對(duì)投資者的遷徙意向產(chǎn)生影響，但是從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，起決定作用的是地方政府的優(yōu)惠措施。地方政府除了采取稅收優(yōu)惠等方式直接降低企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本外，消極執(zhí)行對(duì)企業(yè)不利的政策，也成為地方政府的一種變相優(yōu)惠手段。從社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建和完善的角度講，為員工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用是企業(yè)的法律責(zé)任，然而完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，自然會(huì)增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，況且如前文所述社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率又是如此之高。因此，許多企業(yè)特別是已經(jīng)成為吸納勞動(dòng)力主體的新興中小型企業(yè)有強(qiáng)烈的逃避繳費(fèi)的動(dòng)機(jī)。地方政府是社會(huì)保障政策的執(zhí)行者和監(jiān)督者，嚴(yán)格執(zhí)行社會(huì)保障的各項(xiàng)政策、加大對(duì)企業(yè)的監(jiān)管力度，顯然對(duì)企業(yè)是不利的，在戶籍制度有所放松和非公有資本基本可以跨地區(qū)流動(dòng)的條件下，新型的中小型企業(yè)很可能會(huì)“用腳投票”，選擇其他地區(qū)開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；同時(shí)，也會(huì)使打算進(jìn)入轄區(qū)的企業(yè)望而生畏，裹足不前?？梢?，地方政府執(zhí)行社保政策具有很高的機(jī)會(huì)成本。于是，地方政府為實(shí)現(xiàn)GDP最大化的目標(biāo)，普遍對(duì)社會(huì)保障政策采取消極的態(tài)度，默許企業(yè)的違規(guī)行為，從而在客觀上造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面偏低的現(xiàn)狀。

三、政策性建議

綜上所述，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋率低與地方政府的行為有著密切的聯(lián)系，因此，擴(kuò)大城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面要從增強(qiáng)地方政府執(zhí)行政策的力度上做文章。

首先，應(yīng)改革考核地方政府政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)。地方政府“失職”的主要原因在于地方政府與上級(jí)政府（中央政府）信息鏈條過長(zhǎng)，縮短信息鏈條需要完善地方人大（納稅人和公共產(chǎn)品受益人）對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督職能。這項(xiàng)制度的核心在于必須賦予人大決定地方政府首腦的權(quán)力，否則人大的監(jiān)督職能依然會(huì)流于形式。鑒于我國(guó)特殊的大國(guó)治理的具體國(guó)情，短時(shí)期內(nèi)完善地方人大的這項(xiàng)職能并不具有太強(qiáng)的可操作性，并且還會(huì)誘發(fā)新的政治問題。因此，解決地方政府的“失職”問題，還是應(yīng)當(dāng)從改革考核地方政府的政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)入手。

繼十六屆三中全會(huì)提出“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀之后，黨的十六屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出了“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的目標(biāo)，這意味著我國(guó)已將社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提到重要的議事日程。社會(huì)保障制度是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一個(gè)重要組成部分，它的完善與否直接關(guān)系到社會(huì)的公平與穩(wěn)定。鑒于目前社會(huì)保障的重要地位，可以考慮制定硬性的考核指標(biāo)，例如實(shí)行社會(huì)保障制度的“一票否決制”，即地方政府達(dá)不到一定的標(biāo)準(zhǔn)，即使GDP和稅收增長(zhǎng)達(dá)標(biāo)，也不能通過整體考核。通過改革考核地方政府政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)，迫使地方政府的人力、物力、財(cái)力向社會(huì)保障工作傾斜，完善地方政府作為政策執(zhí)行者和監(jiān)督者的行為，確保社會(huì)保障各項(xiàng)措施的落實(shí)。

第二，應(yīng)加快社會(huì)保障的法制化進(jìn)程。我國(guó)的社會(huì)保障法律體系還很不健全，雖然《勞動(dòng)法》相關(guān)章節(jié)中有些籠統(tǒng)規(guī)定，國(guó)務(wù)院頒布了相關(guān)條例，勞動(dòng)與社會(huì)保障部也陸續(xù)發(fā)布了一些規(guī)章，然而這些政策法規(guī)文件往往只著眼于某一環(huán)節(jié)，且效力層次不一，遠(yuǎn)沒有形成統(tǒng)一的法律體系，社會(huì)保障工作在許多方面只能靠政策規(guī)定和行政手段推行，執(zhí)行效果不免大打折扣。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的社會(huì)保障法律，消除社會(huì)保障制度在地方政府間的分割狀態(tài)，為地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)造和諧、統(tǒng)一的外部環(huán)境；以法律的形式明確社會(huì)保障政策實(shí)施的法律主體，確保各項(xiàng)政策的貫徹落實(shí)；制定嚴(yán)格的制裁措施，加大對(duì)違法企業(yè)主的懲處力度，提高違法行為的機(jī)會(huì)成本，切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

（作者單位：山東財(cái)政學(xué)院）