我國(guó)農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，但國(guó)家對(duì)土地的用途實(shí)行嚴(yán)格的管制。根據(jù)用途的不同，農(nóng)村土地可以劃分為農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地。農(nóng)業(yè)用地的使用人享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，按照我國(guó)目前有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以一定的方式流轉(zhuǎn)。但農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)卻受到極為嚴(yán)格的限制，除村民住宅用地（宅基地）、農(nóng)村各種公共公益設(shè)施用地以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦的企業(yè)用地或以土地使用權(quán)投資入股興辦企業(yè)外，其他建設(shè)項(xiàng)目需要使用農(nóng)村土地的，必須先由國(guó)家征收改變土地的所有權(quán)性質(zhì)為國(guó)有，再由國(guó)家進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)的出讓。這種制度設(shè)計(jì)不但人為地造成了農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地之間的不平等待遇，更嚴(yán)重地侵害了農(nóng)民的利益，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文擬對(duì)農(nóng)村土地征收制度的缺陷進(jìn)行剖析，并對(duì)農(nóng)村土地征收制度的完善提出一些設(shè)想。

一、農(nóng)村建設(shè)用地法律規(guī)定的現(xiàn)狀

農(nóng)村建設(shè)用地的范圍包括村民住宅用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益設(shè)施用地（如道路、公園、廣場(chǎng)、活動(dòng)室、敬老院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村辦學(xué)校、村自治組織辦公房用地等）、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦的企業(yè)用地以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向其他企業(yè)投資入股的集體土地使用權(quán)。農(nóng)村公共設(shè)施和公益設(shè)施用地作為公共產(chǎn)品以及農(nóng)村社區(qū)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，不允許個(gè)人占有和使用，而由全體村民共同享有所有權(quán)，共同占有和使用，除非改變土地用途，否則是不存在流轉(zhuǎn)的問題的。村民的住宅連同宅基地的使用權(quán)按目前有關(guān)法律和政策的規(guī)定，只能在本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員間轉(zhuǎn)讓，而不能轉(zhuǎn)讓給本村集體經(jīng)濟(jì)組織之外的他人，同時(shí)受人均宅基地使用面積和人均居住面積的限制，這主要是出于公平和節(jié)約、保護(hù)農(nóng)村土地尤其是耕地的考慮。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦的企業(yè)用地和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向其他企業(yè)投資入股的土地使用權(quán)，只有在企業(yè)解散或破產(chǎn)的情況下才能依法流轉(zhuǎn)。而農(nóng)村其他建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的唯一途徑是先由國(guó)家征收，再由國(guó)家進(jìn)行土地使用權(quán)的出讓，而國(guó)家征收農(nóng)村土地，也就改變了土地的所有權(quán)性質(zhì)，即由農(nóng)村集體土地變?yōu)閲?guó)有土地。因此，按我國(guó)目前法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是受到極為嚴(yán)格的限制的，農(nóng)村建設(shè)用地不能直接進(jìn)入土地使用權(quán)市場(chǎng)交易和流通。

二、農(nóng)村土地征收制度的缺陷

對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制，形成了農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地在使用權(quán)流轉(zhuǎn)上的不同待遇。而由國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收，再出讓國(guó)有土地使用權(quán)的做法，實(shí)際上使國(guó)家成為農(nóng)村建設(shè)用地的唯一買方主體和國(guó)有土地使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)上的唯一賣方主體，壟斷了整個(gè)建設(shè)用地使用權(quán)交易市場(chǎng)。國(guó)家對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)交易市場(chǎng)的壟斷，自然有其有利的一面，可以有效地控制建設(shè)用地的供給，有效地調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)、穩(wěn)定地價(jià)，但也存在著嚴(yán)重的弊端。國(guó)家作為農(nóng)村建設(shè)用地的唯一買方主體，不可避免地在對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收時(shí)會(huì)壓低補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，而又以高價(jià)再出讓國(guó)有土地使用權(quán)，從中獲取高額的差價(jià)。國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入，已成為各地地方政府重要的財(cái)政收入來源。另一方面，各地政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，積極地對(duì)外招商引資，向投資商提供廉價(jià)的國(guó)有土地使用權(quán)，甚至無償或以象征性的價(jià)格提供國(guó)有土地使用權(quán)，已成為地方政府對(duì)外招商引資中的主要優(yōu)惠措施。反過來，地方政府又以低廉的價(jià)格征收農(nóng)村集體土地，嚴(yán)重地侵害了農(nóng)民的利益，這已成為眾所周知的不爭(zhēng)事實(shí)。而國(guó)有土地的存量是有限的，其唯一的增量來源即是農(nóng)村土地的征收。

按我國(guó)目前法律的規(guī)定，征收農(nóng)村土地的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)三筆費(fèi)用。土地補(bǔ)償費(fèi)為被征收土地前三年平均產(chǎn)值的6到10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的4到6倍，青苗補(bǔ)償費(fèi)按實(shí)際損失估價(jià)補(bǔ)償?？梢哉f，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是很低的。土地的價(jià)值不能以其作為農(nóng)業(yè)用地的年平均產(chǎn)值作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)，在我國(guó)農(nóng)業(yè)用地的年平均產(chǎn)值本身就是很低的。國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地征收后再出讓，通?？偸沁M(jìn)行商業(yè)開發(fā)（當(dāng)然也有一部分用于公益目的），即農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地，所以只有對(duì)被征收農(nóng)村土地按其商業(yè)開發(fā)的價(jià)值進(jìn)行衡量并對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償才是合理的。

并且，我國(guó)法律對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)規(guī)定的是一個(gè)補(bǔ)償幅度，具體補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)由地方政府在對(duì)農(nóng)村集體土地征收時(shí)決定。雖然實(shí)踐中地方政府在對(duì)征地補(bǔ)償?shù)拇_定上，要考慮被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民代表大會(huì)的意見，被征地農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的，法律還提供了一定的救濟(jì)途徑，但地方政府往往會(huì)利用自己的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，壓低征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。甚至有的地方政府還拖欠對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)，有的在完成征地的手續(xù)和支付征地補(bǔ)償費(fèi)之前就先行將土地使用權(quán)出讓，而要求獲得土地使用權(quán)的建設(shè)單位直接對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，以致造成地方政府和建設(shè)單位在對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償問題上的相互推諉和扯皮現(xiàn)象，農(nóng)民的合法權(quán)益更得不到保障。實(shí)踐中建設(shè)單位強(qiáng)占農(nóng)民的土地，以致引發(fā)被征地農(nóng)民與地方政府及建設(shè)單位之間的矛盾甚至沖突的情況也時(shí)有發(fā)生。

還有，對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收時(shí)，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的支付對(duì)象是被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的全體農(nóng)民共同享有，而對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人支付的僅是青苗補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)承包經(jīng)營(yíng)期遠(yuǎn)未屆滿的農(nóng)地承包人來說，僅補(bǔ)償其青苗補(bǔ)償費(fèi)是極不公平的，青苗補(bǔ)償費(fèi)的支付，僅考慮了農(nóng)地承包人的現(xiàn)實(shí)損失，而未考慮以后承包期內(nèi)的可得利益的損失，這部分損失農(nóng)地承包人也往往無法從作為發(fā)包人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織那里得到補(bǔ)償，發(fā)包人通常會(huì)以土地被征收、承包合同只能終止為由，拒絕承擔(dān)任何補(bǔ)償責(zé)任。對(duì)大多數(shù)農(nóng)民來說，土地是其重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)是其主要的生活來源，喪失了土地，喪失了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，只得到很低的青苗補(bǔ)償費(fèi)的支付，也就意味著失去了穩(wěn)定的生活保障。

由此可見，我國(guó)目前的農(nóng)村土地征收制度，不利于被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和全體農(nóng)民以及農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益的保障，已成為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的制度性障礙。同時(shí)，在這樣的土地資源配置方式下，由于國(guó)家壟斷了整個(gè)建設(shè)用地使用權(quán)交易市場(chǎng)，根本沒有市場(chǎng)機(jī)制的存在和活動(dòng)空間，土地資源的配置難謂有效。這些問題并不是靠提高對(duì)農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所能夠解決和奏效的，關(guān)鍵在于打破地方政府對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)的壟斷，形成多元化的建設(shè)用地使用權(quán)供給和需求主體，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展要求的、統(tǒng)一完善的建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，使農(nóng)村集體土地能直接進(jìn)入建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)交易和流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地資源配置。

三、農(nóng)村土地征收制度的改革與完善

筆者認(rèn)為，應(yīng)改革我國(guó)的農(nóng)村土地征收制度，嚴(yán)格控制農(nóng)村土地征收制度的適用范圍，重新界定征地的客體。國(guó)家征收的農(nóng)村土地只能用于公益目的，而不能用于商業(yè)性開發(fā)，即只有出于公益目的需要使用農(nóng)村集體土地的，國(guó)家對(duì)該土地才能進(jìn)行征收。所有用于商業(yè)用途需要的土地，都應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與建設(shè)用地使用人直接協(xié)商后以一定的價(jià)格出讓建設(shè)用地使用權(quán)，同時(shí)應(yīng)允許農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓，從而使農(nóng)村集體土地獲得與國(guó)有土地同樣的待遇。

國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的征收中，不應(yīng)有任何的盈利，國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地征收并改變其性質(zhì)為國(guó)有土地后，只能無償劃拔給建設(shè)單位用于公益目的的使用。是否為“公益目的”，不能僅以土地的用途來認(rèn)定，而應(yīng)考慮使用土地的目的，即用于公共使用的目的或以直接或間接促進(jìn)全社會(huì)成員的福利為目的，且建設(shè)用地使用權(quán)人并未考慮從該土地的使用中盈利，也無法從中盈利，才能認(rèn)定為“公益目的”。梁慧星在其主編的《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》中，對(duì)公益作出了列舉式的解釋：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國(guó)家法律規(guī)定的其他公共利益?！鞭r(nóng)村集體土地征收制度的目的，應(yīng)僅在于解決公共產(chǎn)品的供給問題。

并且，國(guó)家出于公益目的在對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收時(shí)，應(yīng)對(duì)被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和原土地使用權(quán)人進(jìn)行充分的、合理的補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)大體上等同于對(duì)該土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)而出讓土地使用權(quán)時(shí)可以獲得的價(jià)款，即對(duì)被征收土地應(yīng)按其商業(yè)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估并補(bǔ)償。過去我們一直認(rèn)為，個(gè)人利益應(yīng)服從集體利益，集體利益應(yīng)服從國(guó)家利益和社會(huì)利益。其實(shí)，在民主和法治社會(huì)，所有的利益主體應(yīng)具有平等的法律地位，所有的合法權(quán)益都應(yīng)受到法律的平等保護(hù)，沒有理由為使多數(shù)人獲得或?qū)崿F(xiàn)其利益而以犧牲少數(shù)人的利益為代價(jià)。對(duì)農(nóng)村集體土地征收并改變其性質(zhì)為國(guó)有土地用于公益目的后，擴(kuò)大了實(shí)際和可能使用該土地并受益的人的范圍，從而產(chǎn)生了社會(huì)效益，應(yīng)從社會(huì)效益上衡量征地的效果，而不能從經(jīng)濟(jì)利益上進(jìn)行衡量。對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行充分的、合理的補(bǔ)償，雖然國(guó)家財(cái)政付出了較大的經(jīng)濟(jì)上的代價(jià)，但畢竟能產(chǎn)生很好的社會(huì)效益。并且只有這樣，對(duì)被征地農(nóng)民才是公平的。

土地是一種稀缺資源，土地又是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，為有效利用土地資源，同時(shí)為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，保證糧食的產(chǎn)出和供給，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家對(duì)土地用途進(jìn)行有效的管理和控制是必要的。對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制以及國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的征收制度，在另一方面卻影響了土地資源的有效配置并侵害了農(nóng)民的利益。筆者認(rèn)為，控制農(nóng)村土地征收制度的適用范圍，實(shí)行農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，與國(guó)家對(duì)土地用途的管制并不矛盾。國(guó)家應(yīng)轉(zhuǎn)變對(duì)建設(shè)用地管理的方式和手段，國(guó)家可通過制訂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)用地的有效管理和控制。

（作者單位：紹興市國(guó)土資源局、紹興文理學(xué)院）