一、我國(guó)三大區(qū)域公共物品供給狀況分析

無論是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還是人民生活水平的提高，都離不開良好的公共物品。本文將全國(guó)內(nèi)陸（不含香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū)）劃分為東部、中部、西部三大區(qū)域。東部地區(qū)包括北京、天津、遼寧、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個(gè)??；中部地區(qū)有8個(gè)，分別是吉林、黑龍江、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個(gè)省。在此區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)三大區(qū)域公共物品的供給狀況進(jìn)行分析比較，得出以下兩個(gè)結(jié)論：

（一）我國(guó)區(qū)域間公共物品供給數(shù)量差距非常大

從表1可見，我國(guó)三大區(qū)域公共物品供給是呈階梯型的。在10個(gè)指標(biāo)中，都是東部地區(qū)的供給量最多，中部其次，西部最少。以公共綠地為例，2002年全國(guó)公共綠地為172004公頃。東部為104691公頃，占全國(guó)的60.8%；中部為52078公頃，占全國(guó)的30.2%；而西部只有15235公頃，僅占全國(guó)的9%。截至2002年底，東部地區(qū)人口為48231萬(wàn)人，中部地區(qū)為42596萬(wàn)人，西部地區(qū)為36691萬(wàn)人。那么東部人均擁有綠地面積為2.17公頃，中部為1.22公頃，而西部地區(qū)僅為0.42公頃。綜上所述，無論是從絕對(duì)數(shù)還是相對(duì)數(shù)來看，我們都可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：我國(guó)三大區(qū)域公共物品供給極度不均衡，東部地區(qū)的公共物品供給量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)。

（二）我國(guó)區(qū)域間公共物品的質(zhì)量差距也很大

精確測(cè)定公共物品的質(zhì)量是非常困難的，所以本文選擇了兩個(gè)指標(biāo)，以期從側(cè)面來反映區(qū)域間公共物品的質(zhì)量差距。

第一，各地區(qū)所擁有的外商直接投資。據(jù)對(duì)最有影響的歐美173家電子公司的調(diào)查，選擇境外投資地點(diǎn)的4個(gè)最重要的條件依次是：勞動(dòng)力素質(zhì)（77%），電信設(shè)施（76%），接近主要市場(chǎng)（70%），運(yùn)輸設(shè)施(68%)。由此可見公共物品的供給狀況已經(jīng)成為公司投資的最重要的因素。投資人都會(huì)選擇基礎(chǔ)設(shè)施完備、勞動(dòng)力素質(zhì)高的地區(qū)來投資，而投資所在地區(qū)的勞動(dòng)力成本和稅收優(yōu)惠政策則已經(jīng)退居次要地位了。1996-1999年間，東部地區(qū)的外商直接投資一直占全國(guó)的85%左右，中部地區(qū)大約為10%，西部約為5%。國(guó)際資本大量涌入東部地區(qū)，說明我國(guó)東部地區(qū)公共物品供給數(shù)量足、質(zhì)量好，在那里投資可以獲得較高的經(jīng)濟(jì)效益。

第二，勞動(dòng)力流動(dòng)情況。改革開放以來，人口遷移的主要方向是從內(nèi)地向東南沿海地區(qū)遷移，形成了巨大的民工潮。其中，最主要的勞動(dòng)力流入地是廣東，占了全國(guó)跨省流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工總數(shù)的一半。其次主要是浙江、上海、北京、福建、江蘇五省。勞動(dòng)力主要的流出地有四川、安徽、湖南、河南、江西、廣西等地，占跨省流動(dòng)勞動(dòng)力的77%左右。 除了巨大的民工潮，高學(xué)歷人才外流也在逐年增加。而且是學(xué)歷越高，外流越嚴(yán)重。近10年，甘肅省跨省區(qū)調(diào)出專業(yè)技術(shù)人員約1.3萬(wàn)人，其中相當(dāng)一部分人是高級(jí)管理人才和科研教學(xué)骨干。人們選擇向東部地區(qū)流動(dòng)，其原因并不僅僅是東部地區(qū)的工資待遇比西部地區(qū)高，還因?yàn)闁|部地區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療條件。這些公共物品帶給人民的利益雖然難以量化，但是這種利益是客觀存在的。

二、政府能力差異：區(qū)域公共物品供給不平衡的主要原因

區(qū)域間公共物品供給呈現(xiàn)如此大的差距其原因很復(fù)雜，如地理位置、自然條件、歷史遺留、國(guó)家政策傾斜等，但是地方政府能力是區(qū)域間公共物品供給差異形成的重要原因。因?yàn)槌巳珖?guó)性的公共物品，大部分的公共物品都是由地方政府提供的，所以地方政府要想履行其公共物品的供給職能，就必須具備與政府職能相對(duì)應(yīng)的政府能力，具體說來主要包括：

（一）地方政府的財(cái)政能力

地方政府的財(cái)政能力包括地方政府的財(cái)政收入能力和財(cái)政支出能力兩個(gè)方面。財(cái)政能力是地方政府實(shí)現(xiàn)其基本職能的基礎(chǔ)性能力。財(cái)政能力過低，常常會(huì)導(dǎo)致政府功能的喪失和政府行為的扭曲。因此財(cái)政能力是地方政府能力中最重要的能力。

1．地方政府財(cái)政收入能力

政府要承擔(dān)公共物品的供給責(zé)任，就必須有足夠的資金來保證其職能的履行。地方政府的財(cái)政收入狀況直接影響到地方政府提供公共物品的熱情。當(dāng)?shù)胤秸?cái)政收入較多時(shí)，它就有足夠的財(cái)力來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，改善公民的生存環(huán)境，提供良好的教育、醫(yī)療條件。而當(dāng)?shù)胤秸呢?cái)政收入較少時(shí)，在它自身的運(yùn)轉(zhuǎn)都難以維持的情況下，又怎么會(huì)有多余的資金用于公共物品的供給上。

注：由于某些省、市、自治區(qū)資料缺失，所以各比例之和不是100%

數(shù)據(jù)來源：余明勤．區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益分析[M]．北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004，124頁(yè)

從上表可見，1952年，東部地區(qū)的財(cái)政收入為50.67%，中部為29.67%，西部為19.66%，東部與西部財(cái)政收入比重相差31.01%。到1979年，東部地區(qū)的財(cái)政收入上升了13.1%，而中西部地區(qū)的財(cái)政收入?yún)s是在下降，中部地區(qū)下降了6.14%，西部地區(qū)下降了6.73%，東西部差距為50.97%，差距在繼續(xù)擴(kuò)大。1989年，雖然東部地區(qū)的財(cái)政收入下降了將近十個(gè)百分點(diǎn)，但是東部地區(qū)的財(cái)政收入仍然占全國(guó)財(cái)政收入的一半還多，東部和中西部的差距仍然很大，為33.43%。但是中西部財(cái)政收入?yún)s呈縮小的狀態(tài)。到2000年，東部地區(qū)財(cái)政收入再度上升，而中西部的財(cái)政收入則下降了。東西部差距為43.9%。由此我們可以看出，三大區(qū)域地方財(cái)政收入差距一直以來都很大，不管是改革前還是改革后，這種狀況都沒有得到改變。中西部地區(qū)的財(cái)政收入如此之少，他們提供公共物品的熱情當(dāng)然會(huì)下降。

2．地方政府的財(cái)政支出能力

經(jīng)濟(jì)體制改革后，地方政府投資主體地位加強(qiáng)了，地方政府的投資行為有一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的行為取向，將更多的精力用于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增加地方財(cái)政收入上，而對(duì)“社會(huì)福利、文化、市容”和“發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境”等目標(biāo)則相對(duì)來說關(guān)注不夠。政府更多的還是履行其經(jīng)濟(jì)職能，而不是社會(huì)職能。而中西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較落后，所以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展更成為政府關(guān)注的主要目標(biāo)，而將財(cái)政支出大都用于那些可以很快見到效益的項(xiàng)目上，在公共物品的投入方面則比較少。但是很快，公共物品的嚴(yán)重匱乏就成為了制約中西部發(fā)展的瓶頸。而中西部的經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)，其財(cái)政收入就越少，就越?jīng)]有能力提供公共物品。這樣就陷入了惡性循環(huán)。

（二）地方政府的競(jìng)爭(zhēng)能力

改革開放前，我國(guó)政府間的競(jìng)爭(zhēng)主要是縱向競(jìng)爭(zhēng)，即下級(jí)政府爭(zhēng)奪上級(jí)政府的支持，獲得更多的資源。政府間的橫向競(jìng)爭(zhēng)并不明顯。改革開放后，中央對(duì)地方進(jìn)一步放權(quán)，地方政府逐漸成了相對(duì)獨(dú)立的利益主體，為了維護(hù)自身利益，發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)，地方政府間的橫向競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈。如果某個(gè)地方政府沒有能力提供足夠的和優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)，政府效率低下，那么根據(jù)“以足投票理論”，資源就會(huì)離開或者不進(jìn)入該區(qū)域，而流向有利于不同類型資源有機(jī)結(jié)合并且能創(chuàng)造更大價(jià)值的地區(qū)。

我國(guó)西部地區(qū)雖然自然風(fēng)光優(yōu)美、自然資源豐富，但是自然條件卻較差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、市場(chǎng)化程度低。這些客觀條件影響了這里的投資環(huán)境，限制了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的產(chǎn)出和效益，無法吸引大量現(xiàn)代化生產(chǎn)要素的投入。那里的投資回報(bào)不如東部，投資風(fēng)險(xiǎn)卻比東部高得多。所以如今外國(guó)投資和國(guó)內(nèi)投資大都集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，勞動(dòng)力也大量向東部轉(zhuǎn)移。這使得中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更為艱難。中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越艱難，其提供公共物品和服務(wù)的能力就越低，在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中就會(huì)處于劣勢(shì)地位。

（三）地方政府的合作能力

雖然區(qū)域利益是客觀存在的，但是全國(guó)作為一個(gè)整體，集體的利益還是不容忽視的。如果不顧集體利益而一味強(qiáng)調(diào)區(qū)域利益，那么地方保護(hù)主義就會(huì)越來越嚴(yán)重，各種要素的自由流動(dòng)就會(huì)受到限制，區(qū)域間的差距也會(huì)越來越大。而且由于某些公共物品具有很強(qiáng)的外部性，區(qū)域間如果不加強(qiáng)合作，協(xié)調(diào)發(fā)展，就會(huì)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)資源。

目前東部發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)域內(nèi)的合作狀況非常好，形成了“長(zhǎng)三角”、“珠三角”等區(qū)域，而且近幾年區(qū)域內(nèi)一體化的步伐明顯加快?！?002年，無錫、上海兩地公交公司率先推出一卡兩刷；2003年，浙江、江蘇、上海兩省一市高層領(lǐng)導(dǎo)頻頻互訪，達(dá)成一體化共識(shí)；2003年蘇嘉杭高速公路浙江、江蘇交界收費(fèi)站打破行政界線，實(shí)現(xiàn)合二為一。” 這為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)。但是中西部地區(qū)這樣的合作區(qū)域就很少，區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間的合作明顯不足。

三、結(jié)論

綜上所述，雖然供給地方性公共物品是地方政府的職責(zé)，但是由于地方政府能力存在差距，所以區(qū)域間公共物品的供給也就存在著很大的差距。公共物品的供給能力與財(cái)政收入能力息息相關(guān)。所以提升中西部地方政府財(cái)政能力是改善公共物品供給狀況最關(guān)鍵的因素。首先，廣大中西部地區(qū)要積極發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，開發(fā)各種財(cái)源，增加財(cái)政收入。其次，中央政府應(yīng)該加大轉(zhuǎn)移支付的力度，逐步調(diào)整既得利益，建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力水平相對(duì)均衡。最后，地方政府要調(diào)整其財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的投入，逐步向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。此外各地區(qū)應(yīng)本著“競(jìng)爭(zhēng)中求生存，合作中求發(fā)展”的原則，在積極提升自身競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間合作，“及時(shí)處理跨地區(qū)問題，推動(dòng)建立大市場(chǎng)，形成城市群分工體系，構(gòu)造集成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）