近年來，審計署和省級審計部門力掀審計風(fēng)暴，一時好評如潮，令人振奮，而基層審計相比之下卻悄無聲息，黯然失色；審計署嚴(yán)格審計紀(jì)律，軍令如山，而基層審計卻不可避免地發(fā)生著一些有損審計形象的事件。這一冷一熱，一緊一松，究其緣由，頗費思量。

一、辨析

問題雖然出現(xiàn)在基層，但根子卻在于由審計體制滯后引發(fā)的諸多制約基層審計工作的因素，因此將所有的板子打在基層審計的身上是有失公允的。

1、環(huán)境之憂：“審計署是中央軍，特派辦是野戰(zhàn)軍，基層審計是地方軍，相當(dāng)于游擊隊，孤家寡人，小米加步槍?！币环矫鎭碜曰鶎硬块T的逆淘汰，審計部門的監(jiān)督職責(zé)，難免會得罪人，得罪被審計單位，審計部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，難免成為“個性化官員”，甚至是“官場另類”，加之一些被審計單位并不是從社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展的角度來正確理解、支持、對待審計，忽略了審計工作防范勝于查處，監(jiān)督寓于服務(wù)的職能，因此，一遇上行風(fēng)評議、民主測評，基層審計就成為眾矢之的，提拔靠邊，評議靠后，面臨著無形的外在壓力；另一方面來自審計署的潛規(guī)則，雖然出臺了《審計署關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對地方審計工作指導(dǎo)的意見》，但僅在建立重要情況通報制度、建立署領(lǐng)導(dǎo)分片聯(lián)系點和調(diào)研制度、加強(qiáng)審計法制建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)、加強(qiáng)計劃指導(dǎo)促進(jìn)整合審計力量、加強(qiáng)和改進(jìn)審計業(yè)務(wù)授權(quán)管理、加強(qiáng)審計業(yè)務(wù)對口指導(dǎo)等六個方面作了一些初步的安排，而且主要是針對省級審計機(jī)關(guān)，落實到最基層的審計部門，仍然是望梅止渴，口惠而實不至。可以說，審計署對基層審計建設(shè)沒有具體明確的目標(biāo)和方向，只提出人、法、技建設(shè)的要求，卻沒有人、財、物方面的支持，在這種潛規(guī)則的作用下，加之大多數(shù)地方財力緊張，基層審計機(jī)關(guān)還是唱著《游擊隊隊歌》“沒有槍沒有炮，我們自己造”，“一針一線”都要通過審計繳款來解決。

2、體制之痛：“基層審計成了地方政府的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，成了干部安排的洼地?！薄吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：地方各級審計機(jī)關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，對本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。通觀憲法，可以說沒有任何一個執(zhí)法部門象審計部門那樣在憲法中有著明確的管理體制上的規(guī)定；縱觀審計機(jī)關(guān)成立20多年的發(fā)展道路、可以說沒有任何一個執(zhí)法部門象審計部門那樣更需要獨立性。而現(xiàn)行的審計行政領(lǐng)導(dǎo)型的體制，審計業(yè)務(wù)以上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，領(lǐng)導(dǎo)干部的任用及行政經(jīng)費來源則是地方政府和地方財政負(fù)責(zé)安排。各地審計部門在經(jīng)費與人事上受制于地方，審計必然會遭遇地方保護(hù)主義的阻力。這就導(dǎo)致越是基層的單位，行政部門對審計部門的控制力越強(qiáng)，審計的監(jiān)督作用相應(yīng)地也就越弱。于是基層審計在很大程度上成為政府的“內(nèi)審機(jī)構(gòu)”，許多基層審計部門“官多兵少”，局長、黨組書記、黨組副書記、副局長、紀(jì)檢組長、工會主席等職務(wù)一應(yīng)俱全，成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)城安置的洼地。這些人缺乏審計等相關(guān)業(yè)務(wù)知識，且多數(shù)年齡偏大，基本接近縣級政府規(guī)定的履職年齡，這又導(dǎo)致基層審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)頻繁變動，很難樹立謀劃全局，謀劃長遠(yuǎn)的思想意識。顯然，基層審計面臨著體制尷尬。

3、技術(shù)之患：“屢犯屢查與屢查屢犯的怪圈，生存危機(jī)與本領(lǐng)恐慌的交織。”一方面，從工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、公安、法院、檢察院等一些執(zhí)法部門的監(jiān)督實效來講，由于強(qiáng)制措施的到位，他們的監(jiān)管更具有力度，審計部門沒有任何強(qiáng)制措施，只能通過法院強(qiáng)制執(zhí)行，因此出具的很多審計報告和審計決定，有的是討價還價式的協(xié)商下的結(jié)果，有的是上級領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)下的結(jié)果?；鶎訉徲嫙o情審計，有情操作，剛性不足，柔性有余，導(dǎo)致了被審計單位和審計部門之間陷入了屢犯屢查和屢查屢犯的怪圈。另一方面，審計部門的人力資源結(jié)構(gòu)單一，財會人員居多，而計算機(jī)、法律、工程造價等方面的人才奇缺，加之培訓(xùn)力度不夠，審計人員知識更新速度慢，滿足于用老知識、老辦法、老經(jīng)驗開展審計工作。受人員編制的約束，難以補(bǔ)充新人才、吸收新“血液”；受干部體制約束，難以形成“優(yōu)者上，平者讓，庸者下，劣者出”的用人機(jī)制；受經(jīng)費的約束，難以形成“獎勤罰懶，獎優(yōu)罰劣”的考核激勵機(jī)制。這些因素綜合作用的結(jié)果是基層審計工作創(chuàng)新不足，起色不大，面臨生存危機(jī)，陷于本領(lǐng)恐慌。

4、生存之困：“求發(fā)展不易，要生存也難，在審計風(fēng)暴的無限風(fēng)光下，難掩基層審計的困境?！鄙娴闹貕?，只能引發(fā)“靠審計吃審計”的后果。當(dāng)審計不是為了經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序而審計，而是為了生存而審計時，就嚴(yán)重?fù)p害了審計權(quán)威，削弱了審計監(jiān)督力度，也就談不上審計監(jiān)督效果了，更與科學(xué)發(fā)展審計事業(yè)相距甚遠(yuǎn)。當(dāng)基層審計帶著罰款任務(wù)、創(chuàng)收指標(biāo)去審計，從而成為創(chuàng)收型機(jī)關(guān)時，這種生存式審計，就嚴(yán)重偏離了審計防范勝于查處，監(jiān)督寓于服務(wù)的職責(zé)，把審計置于為生存疲于奔命的形象危機(jī)邊緣，審計威信掃地，痛心疾首。

二、作為

有一項統(tǒng)計表明，多年來，國家審計署特派辦所查出的違紀(jì)金額都高于地方審計機(jī)關(guān)所查出的違紀(jì)金額，最低也是27倍以上，最高則達(dá)113倍。這直接表明審計工作缺少上下聯(lián)動，出現(xiàn)了斷層?？梢哉f，沒有基層審計的呼應(yīng)，再狂的審計風(fēng)暴也會曇花一現(xiàn)；沒有基層審計的參與，科學(xué)發(fā)展審計事業(yè)就會面臨行而不遠(yuǎn)的境況。因此，夯實基層審計的基石，推動地方審計的崛起，必須堅持不懈地把建設(shè)基層、服務(wù)基層、發(fā)展基層、壯大基層作為一項重要工作來抓。

1、浴火重生中體制再造?；鶎訉徲嫼稳ズ螐模枰獎?chuàng)新思路突破重圍，近期工作目標(biāo)是啟動縣區(qū)級審計機(jī)構(gòu)改為地級市審計部門的分局或派出機(jī)構(gòu)的管理體制改革，重點推進(jìn)審計行政機(jī)構(gòu)管理改革、人員編制管理改革、干部管理改革、財務(wù)經(jīng)費管理改革四位一體的綜合配套改革，這是基層審計鳳凰涅磐的當(dāng)務(wù)之急。這種改革震動不太，容易做到，好處是有利于整合基層審計資源，發(fā)揮基層審計的整體效能。遠(yuǎn)期工作目標(biāo)是通過對《憲法》中有關(guān)審計體制方面的條款進(jìn)行國際接軌審計行業(yè)慣例、符合中國審計發(fā)展規(guī)律的修改，實行省、市、縣級審計機(jī)構(gòu)垂直到審計署管理為目標(biāo)的管理體制改革，推動全國審計一盤棋，這是基層審計工作浴火重生的重中之重。這種改革難度較大，需對“憲法”作修改，但好處多多，改革的結(jié)果必然是基層審計部門的獨立性和權(quán)威性會更強(qiáng)，審計質(zhì)量和審計效率會更高，審計環(huán)境會更優(yōu)，審計監(jiān)督的力度會更大，審計資源會更多，基層審計經(jīng)費會更有保障，審計機(jī)關(guān)就可以在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和反腐敗領(lǐng)域有更多的作為。

2、“三氣三風(fēng)”中作風(fēng)重整?？陀^地說，當(dāng)前基層審計人員存在著“耍傲氣、擺闊氣、撒嬌氣”的惡劣習(xí)氣，耍傲氣時以監(jiān)督者自居盛氣凌人，擺闊氣時心安理得享受高標(biāo)準(zhǔn)接待，撒嬌氣時工作起來拈輕怕重；基層審計工作夾雜著“吃喝風(fēng)、玩樂風(fēng)、飄浮風(fēng)”的現(xiàn)象，吃喝時無視審計紀(jì)律，玩樂時無視審計禁令，飄浮時無視審計尊嚴(yán)。這些不良的“三氣三風(fēng)”一旦蔓延開來，將有損基層審計的生存肌體。因此，以健康的“三氣三風(fēng)”激勵基層審計尤為重要：一是揚(yáng)審計底氣，樹審計問責(zé)風(fēng)。審計質(zhì)量是審計工作的生命線，審計人員的底氣就是維護(hù)財經(jīng)法紀(jì)的尊嚴(yán)，當(dāng)好經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的衛(wèi)士和領(lǐng)導(dǎo)決策的謀士，審計觸角要針對違反財經(jīng)法紀(jì)的現(xiàn)象進(jìn)行披露處理，并予以問責(zé)，體現(xiàn)出責(zé)任政府的新風(fēng)貌；二是揚(yáng)審計銳氣，樹審計問效風(fēng)。審計人員要善于發(fā)現(xiàn)問題，勇于揭露問題，敢于處理問題，堅持原則，客觀公正，不畏私情，不負(fù)眾望，同時要將任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和年度財務(wù)收支審計結(jié)合起來，人大評議審計和常規(guī)審計結(jié)合起來，審計與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察反貪、公安經(jīng)偵等部門協(xié)作起來，有效整合審計資源，提高審計工作效率；三是揚(yáng)審計正氣，樹審計問廉風(fēng)。通過建立健全審計工作責(zé)任目標(biāo)督查制、大力推行送審制、審計承諾制、審計組廉潔從審反饋函等規(guī)章制度，做到干凈審計，樹立審計威信。

3、制度建設(shè)中效能再現(xiàn)。制度重于一切，高于一切，提高審計效能，制度建設(shè)必須先行，否則，基層審計工作將長期停留在低水平、低質(zhì)量、低效率的局面上。因此，圍繞強(qiáng)化審計效能建設(shè)，必須大力推行踐行三類制度：一是審前制度：主要有審計機(jī)關(guān)首問負(fù)責(zé)制、政治理論和審計業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)制度、審計人力資源培訓(xùn)制度；二是審中制度：主要有審計承諾制、審計公示制、審計項目進(jìn)展實時報告制度、審計項目三級復(fù)核制度；三是審后制度：主要有審計執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度、審計回訪制、審計公告制度、審計意見整改落實督查制度、審計組績效目標(biāo)考核制度、審計組廉潔從審反饋制。以推動基層審計效能建設(shè)達(dá)到“優(yōu)化組合、強(qiáng)化管理、細(xì)化責(zé)任、量化考核、硬化監(jiān)督”的效果。

4、科學(xué)發(fā)展中基層復(fù)興?！盎A(chǔ)不牢，地動山搖”?；鶎訉徲嬘羞^輝煌，現(xiàn)在歸于平淡，過于平凡，甘于平庸，實則受體制和制度的雙重約束?；鶎訉徲嫷膹?fù)興，需要用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)“人、法、技”建設(shè)：一是以人為本，抓好基層審計隊伍思想政治學(xué)習(xí)、專業(yè)知識培訓(xùn)、人事制度改革、道德法制教育、行風(fēng)廉政建設(shè)，打造“學(xué)習(xí)型的理論素養(yǎng)，開放型的戰(zhàn)略思維，全局型的決策水平，務(wù)實型的操作能力，服務(wù)型的公仆情懷”的審計干部；二是以法為先，通過立法求新，改革審計領(lǐng)導(dǎo)體制；有法可依，規(guī)范審計處理處罰依據(jù)；執(zhí)法必嚴(yán)，完善審計強(qiáng)制措施；違法必究，建立審計問責(zé)制度；守法有責(zé)，推行審計公告制度來強(qiáng)化基層審計法制建設(shè)；三是以技為重，做到思路活審，推動基層審計從財務(wù)收支審計為主向財務(wù)收支審計和效益審計并重轉(zhuǎn)變；重點治審，關(guān)注重點部門、重點資金、重點項目等審計重點；科學(xué)從審，逐步實現(xiàn)由賬目基礎(chǔ)審計為主向賬目基礎(chǔ)審計、管理基礎(chǔ)審計和風(fēng)險基礎(chǔ)審計三者并重發(fā)展；技術(shù)立審，著力加強(qiáng)科學(xué)審計管理，建立審計質(zhì)量控制體系，在實踐中探索總結(jié)和推廣先進(jìn)的審計技術(shù)方法；科技強(qiáng)審，加快金審工程建設(shè)步伐，充分運(yùn)用計算機(jī)、數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代技術(shù)實施審計監(jiān)督。

（作者單位：新余市審計局、渝水區(qū)審計局）