摘要：黨的十六后四中全會明確指出“要完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性”。它表明黨和政府對專家參與公共決策的高度重視。實踐中專家決策參與活動取得了明顯成效，但是受一些主客觀因素的影響導致專家決策參與作用未能得到充分有效地發(fā)揮。本文試圖探尋其中主要影響因素，并提出了消除其消極影響的具體措施，以期實現(xiàn)專家決策參與作用的充分、科學、有效發(fā)揮。

關鍵詞：公共決策；專家參與；科學決策；民主決策

中圖分類號：D731

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2006)08—0073－03

一、引言

當今世界，在經(jīng)濟全球化、民主化和信息化的國際背景下，人們的生產(chǎn)和生活方式、思維方式和價值觀念正在發(fā)生深刻的變化。社會經(jīng)濟的快速增長和科技的高速發(fā)展正影響著人們生活的方方面面。因此，黨和政府公共決策時需要考慮的因素從未像今天這樣紛繁復雜。

加強科學決策建設被提到了黨和政府工作的重要議事日程上。江澤民同志在“十六大”報告中明確指出：“正確決策是各項工作成功的重要前提。要完善深入民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機智，推進決策科學化、民主化。各級決策機關都要建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性。溫家寶同志在十屆人大二次會議所作的《政府工作報告》中也強調(diào)：“要進一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機制，保證決策的科學性和正確性。加快建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和社會聽證制度，決策責任制度。”

科學決策機制中專家的決策參與作用不容忽視。因為實現(xiàn)公共決策的科學性就意味著在決策過程中應當廣泛運用先進的科學思想、理論和技術。而專家和學者正是掌握先進的科學思想、理論和技術的代表，其參與公共決策，可以為行政決策主體提供專業(yè)的科學知識，開展多學科的綜合論證從而提高公共決策的準確性、科學性、有效性。

在我國現(xiàn)階段，由于黨和政府的高度重視，人們欣喜地看到近些年來，中央和許多地方政府在決策活動中紛紛建立了專家決策咨詢制度、重大決策專家論證機制等。大到三峽工程，小到城市街區(qū)改造，越來越多的專家論證、專家咨詢、專家鑒定出現(xiàn)在了公眾的視野中，它代表著我國探索專家參與公共決策活動在實踐方面的發(fā)展與進步。但是我們也應當看到，專家在公共決策參與中由于受一些主客觀因素的影響，其作用并沒有得到充分有效的發(fā)揮。

二、專家決策參與作用發(fā)揮的影響因素

(一)專家的經(jīng)濟人特性

經(jīng)濟人最早是由英國古典經(jīng)濟學家亞當·斯密提出的對市場主體的一種人性假設。經(jīng)濟人的假設打破了中國傳統(tǒng)的，建立在“人性善”這一道德神話基礎之上的政治理論?？陀^地分析，在市場經(jīng)濟條件下的今天，專家學者也同樣具有經(jīng)濟人的特性，其在參與公共決策過程中也不排除某種利己動機或忽視公共利益行為的存在。現(xiàn)實中有些專家學者做出有違客觀事實和科學精神的咨詢、論證等行為，在很大程度上都是出于自身利益的考慮，這也正是專家經(jīng)濟人特性的現(xiàn)實反映。因此必須承認這種經(jīng)濟人特性會在某種程度上影響專家決策參與作用的正常發(fā)揮。需要指出的是，專家的經(jīng)濟人特性并不意味著專家學者永遠無法代表公共利益，并且經(jīng)濟人的假設并不當然地、徹底地否認專家參與公共決策的作用。

(二)專家個體知識結(jié)構(gòu)和研究特性的局限性

專家個體在一定程度上存在知識結(jié)構(gòu)單一、非專業(yè)信息有限、偏好明顯等不足。對同一問題，經(jīng)濟學家關注的是成本、效益和是否達到帕累托最優(yōu)，卻不關注社會公平。管理學家關注效率但不關心物種的多樣性。這表明在決策參與過程中，專家一般只能在本專業(yè)領域內(nèi)起作用并不可避免地習慣于片面強調(diào)自身專業(yè)知識的重要性。筆者發(fā)現(xiàn)，實踐中許多地方政府在邀請參與公共決策的專家學者時通常傾向于經(jīng)濟學家和管理學家的參與。然而，現(xiàn)代的重大公共決策是需要綜合考慮政治、經(jīng)濟、科技、社會、思想以及自然生態(tài)等多方面因素的。正如在制定經(jīng)濟政策的時候只聽取經(jīng)濟學家的咨詢意見而忽視其他方面，那么這項經(jīng)濟政策就難以保證其合理性，其社會效益也一定是不充分的。另外，客觀來說被邀請參與公共決策的專家學者大多數(shù)都來自高?；蚩蒲性核?，他們研究問題的重點常常集中于基礎的理論。因此專家的意見在具有學術性強、理論依據(jù)充分等優(yōu)勢的同時也存在著實際操作性弱、現(xiàn)實環(huán)境和現(xiàn)實狀況考察不足等弊端。

(三)專家對信息的不完備掌握

專家決策參與活動的前提條件是對相關信息的充分掌握。然而，“滿意決策理論”的提出者赫伯特·西蒙在修正最優(yōu)化決策時就曾指出：“決策者并沒有有關其決策狀況的所有信息，他們并不知道所有適當?shù)倪x擇，也無能力進行徹底的分析”。專家在決策參與過程也存在類似問題，專家對相關信息的掌握是不完備的。因為大多數(shù)情況下，專家決策參與過程中的信息是行政機關提供的，一方面公共行政部門自身并不能掌握所有的信息，故其提供給專家的信息資料也是有限的；另一方面有時公共行政部門會出于某種考慮而選擇性地提供部分信息給專家，或?qū)τ嘘P信息進行意向性的修飾之后再將其傳遞給專家。在此種條件下，專家決策參與必然受到限制。在某些時候失真的信息甚至會導致專家作用嚴重偏離科學的軌跡。

(四)專家參與公共決策的獨立性欠缺

專家參與公共決策的組織形式?jīng)Q定了其參與活動的獨立性不高。在我國現(xiàn)階段專家公共決策參與的組織形式集中表現(xiàn)在兩大類上：一是內(nèi)部組織形式。二是虛擬組織形式。內(nèi)部組織形式主要是公共行政部門內(nèi)部常設的專家咨詢機構(gòu)，一般表現(xiàn)為公共行政部門下設的科研性事業(yè)單位。由于其隸屬于公共行政機構(gòu)故其獨立性較低，受條塊分割體制影響嚴重，運行機制欠靈活。一方面，受計劃、人事和財力的過多約束，很難針對一些公眾關心的重大社會問題自行選題進行深入的自主研究。另一方面，由于必須服從某些行政部門的局部利益，使得專家很難真正發(fā)表自己的意見主張，嚴重影響了專家決策參與作用的正常發(fā)揮。虛擬組織形式不是長期固定的實體組織而是一個虛擬的，由不同部門甚至不同地區(qū)、國別的專家學者組成的智囊團。其中智囊團成員均為兼職者，其與行政決策主體的關系模式多為委托——代理關系。即專家接受行政機關或行政首長的委托對有關決策問題進行解答、論證或鑒定。在此過程中作為代理人的專家要本著委托人的指示和需要為委托人提供服務。由于這些智囊團在經(jīng)濟上是不獨立的，因此代理人的行為在很大程度上會受委托人意愿的影響。有時處于自身利益的考慮某些專家學者的研究結(jié)果就只是為了符合公共行政機構(gòu)的意向。不難發(fā)現(xiàn)，獨立性的欠缺必然影響專家決策參與作用的科學性和公正性發(fā)揮。

(五)傳統(tǒng)行政決策文化的負面影響

在我國計劃經(jīng)濟時代，高度集權的行政管理體制孕育出了高度集權的傳統(tǒng)行政決策文化，如個人權威型決策文化、個人經(jīng)驗型決策文化、封閉型決策文化等。這種傳統(tǒng)決策文化在今天對某些政府部門、某些行政官員的決策思想仍有影響。加之其對科學決策的重要性和迫切性認識不足，因此在對待專家決策參與活動時表現(xiàn)出的積極性和配合性不夠，甚至于某些領導僅僅把專家決策參與當成是一種“時尚”和“裝飾”，決策前匆匆忙忙召開個咨詢會或給專家很少的思考論證時間，如此一來專家決策參與成了名副其實的“走過場”。顯而易見，一旦缺乏科學的決策文化氛圍，專家在公共決策參與中就只能扮演“附屬品”和“喉舌”的角色，專家作用就不可能得到有效發(fā)揮。

三、保障專家決策參與作用得到科學、有效發(fā)揮的建議

(一)大力加強科學、民主的行政決策文化建設

專家決策參與作用的真正發(fā)揮有賴于行政決策主體摒棄以專家作用作點綴，忌諱專家學者獨立表達和政策批判的舊習，從根本上重視專家的決策參與。這就要求各級政府和行政部門的領導率先樹立科學決策的理念，并把專家參與決策作為科學決策的重要工作來抓，將之提到重要的議事日程上來做。首先，在決策系統(tǒng)內(nèi)部，貫徹“百花齊放，百家爭鳴”的方針，提倡競爭，鼓勵不同觀點的自由討論、支持不同學術思想的交鋒與交流。在此基礎上才能形成科學的、民主的行政決策文化，營造出專家參與決策的民主氛圍。其次，各級行政領導應當為專家學者決策參與活動提供組織上和政策上的保障，盡可能地為其創(chuàng)造各種參與政府決策活動和與決策主體進行交流溝通的機會。

(二)大力推行專家決策參與的制度化建設

長期以來，由于缺乏專家決策參與的制度化建設，專家決策參與僅僅停留在行政決策者偶然性的選擇層面。也就是說，公共決策是否要經(jīng)過專家參與?哪些決策要經(jīng)過專家決策參與?應當由哪些專家來參與?應當采取什么樣的參與形式?專家的意見建議的效力如何?專家的參與應當在多大程度上影響決策?目前諸如此類的許多問題并沒有統(tǒng)—的政策法規(guī)可以依據(jù)，專家決策參與的隨意性和主觀性特征明顯。因此有必要大力推行專家決策參與的制度化建設。目前許多地方政府已陸續(xù)出臺了諸如《重大行政決策專家咨詢制度》等地方法規(guī)或規(guī)章。它表明我國在專家決策參與的制度化建設上邁出了可喜的步伐。但是筆者也注意到許多此類的地方性的法規(guī)、規(guī)章還只是停留在一些原則性的制度安排上，細節(jié)性的制度規(guī)定略顯不足，現(xiàn)實的可操作性還有待進一步加強。

(三)擴大公共決策的民主參與，建立健全社會聽證制度

在現(xiàn)實生活中，不是所有科學的東西眼前都可行或有益。在認識決策的正面作用的同時也要顧及其可能帶來的負面影響。它要求行政決策主體在強調(diào)專家參與決策的同時擴大決策的民主參與，以便把方方面面的意見和利益都考慮到并在此基礎上做出權衡，把公共決策的負面影響盡可能降低。換言之，在提倡專家決策參與的同時決不能排斥公眾的民主參與。而在公共決策過程中建立一種平等基礎上的專家學者提供專業(yè)知識和技能與公眾反映百姓呼聲和要求的良性互動關系恰恰有助于專家作用的正確發(fā)揮。擴大公共決策的民主參與的有效途徑之一是建立健全社會聽證制度。聽證制度是指行政主體在作出影響行政相對人合法權益的決定之前，由行政主體告知決定理由和聽證權利，行政相對人隨之向行政主體表達意見、提供證據(jù)，以及行政主體聽取其意見、接納其證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。在公共決策中引入聽證制度其目的就是為了保證決策的民主同時也保障決策的科學。因為聽證制度中通常都規(guī)定有專家代表的參與，聽證使專家的決策參與作用被置于公眾的監(jiān)督之下，它有助于專家參與作用公正、有效地發(fā)揮。同時因為實行社會聽證意味著在行政機關作出決定之前給利益相關人提供表達其意見的機會。聽取所有利害關系人的意見陳述對于克服專家自身的局限性，促使專家作用正確發(fā)揮大有益處。

(四)優(yōu)化專家組成結(jié)構(gòu)，倡導專家動態(tài)參與

在參與決策的專家組成上應當體現(xiàn)知識結(jié)構(gòu)的多元化，即不能僅僅局限于經(jīng)濟學家、管理學家的決策參與而應當更多地考慮自然科學家以及社會學家、公共政策專家、心理學家、生態(tài)專家、歷史學家等更多人文學者的參與。專家學者們的不同的學科背景可以促使他們從不同的角度對同一問題進行思考和論證，同時也使不同學科多樣化的研究方法和現(xiàn)代化的研究手段在解決問題的過程中充分顯示各自的優(yōu)勢，這有助于幫助實現(xiàn)科學決策。

實踐中，各地方政府推出的重大決策專家咨詢、論證制度表明專家對公共決策的參與多是決策前的靜態(tài)參與。而實踐告訴我們，任何一項事前論證是科學的、正確的決策在政策執(zhí)行過程中都可能會因為決策問題的復雜性及執(zhí)行環(huán)境的變化而導致決策執(zhí)行對原決策目標的偏離或與預定決策計劃方案不完全一致等問題的出現(xiàn)。這就向決策參與的專家學者提出了全程追蹤決策的動態(tài)參與要求。即專家的決策參與不能停留在決策前，在政策的執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)都應有所體現(xiàn)。專家學者對政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種新問題和新情況應不斷地提出好的意見和建議以幫助行政決策主體修正決策計劃和決策方案，從而最大程度地提高公共決策質(zhì)量；在決策評估時專家學者也應當提出科學的、客觀的意見以便總結(jié)政策經(jīng)驗和教訓。

(五)大力弘揚學術道德，加強學術規(guī)范

我國著名的民俗學泰斗鐘敬文先生曾說過“知識分子應該是社會的良心，是社會的中流砥柱?！钡怯捎趯＜揖哂薪?jīng)濟人特性，一些缺乏嚴格的道德自律，缺乏甘當“社會的良心”的責任意識的專家學者在一定范圍內(nèi)是存在著的。它提醒人們，應當重視專家決策參與過程中的道德規(guī)范，弘揚誠信、公正的學術道德，提倡獨立、嚴謹?shù)膶W術風氣，以促使專家們珍視自己的聲譽，恪守科學操守。在強調(diào)專家決策參與的責任方面是否采用法律制裁的方法，筆者個人持謹慎的態(tài)度。因為當前公共決策科學化機制的建立剛剛起步，許多相關的制度和規(guī)則還很不完善，在此種現(xiàn)實條件下立即啟動對專家決策參與責任的法律追究是弊大于利的。其最大的弊端在于客觀上造成對專家學者話語權的阻礙。專家在表達個人觀點、見解時勢必過多地顧及其可能帶來的法律責任和后果而趨于保守，這不利于“百家爭鳴”的學術氛圍的創(chuàng)建，更不利于專家決策參與作用的有效發(fā)揮。

(六)積極構(gòu)建專家決策參與的激勵機制

在專家決策參與的活動中，單純依靠專家個體的自我道德約束等來實現(xiàn)其作用，此效果不一定能夠持久。管理學的激勵理論告訴人們，通過激勵可以影響個體需要的實現(xiàn)并能提高其行為的積極性。有學者建議設立“公共決策咨詢論證特殊貢獻獎”以激發(fā)專家群體在決策參與活動中被社會認同的自豪感、榮譽感，更好地發(fā)揮其參與作用。或由政府設立“公共決策專家咨詢論證專項基金”專門資助或獎勵那些對公共決策有建樹、有貢獻的專家學者，或為之提供必要的出國或赴外地考察、交流、學習和培訓的機會。在專家決策參與活動中由相關政府部門建立有效的行為激勵機制，對克服專家經(jīng)濟人特性的弊端，鼓勵專家學者作用的充分發(fā)揮不失為有益的嘗試。

(七)利用現(xiàn)代技術搭建專家決策參與信息支持平臺

充分掌握有效信息是專家決策參與作用有效發(fā)揮的內(nèi)在要求。借助現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術，將相關信息通過網(wǎng)絡技術進行集成、整合，可以為專家提供獲得比較全面的基礎資料和研究數(shù)據(jù)的支持，也為專家在決策參與中與行政決策主體進行直接互動式交流提供了可能和便利。因此大力推行電子政務，由政府機構(gòu)應用現(xiàn)代信息和通信技術，向社會(包括專家學者)提供優(yōu)質(zhì)和全方位的、規(guī)范而透明的、符合國際水準的管理和服務對于專家作用的有效發(fā)揮也將起到極大的幫助作用。在打造信息支持平臺的過程中還應注意的一點，即在公共決策過程中針對故意隱瞞相關重大信息的事件，應當建立起直接責任人員和主管人員責任的追究制度，以盡可能減少信息的人為失真對專家決策參與作用的負面影響。

(八)加大外部專家決策參與組織建設，逐步實現(xiàn)政府咨詢產(chǎn)業(yè)化

外部專家決策參與組織即是在社會上建立的具有法人資格的盈利性專家咨詢、論證機構(gòu)，有時也稱為外部智囊機構(gòu)。該組織可以自主接受委托者，(包括行政決策主體)的委托咨詢?nèi)蝿?，以幫助實現(xiàn)科學決策，并依其完成任務的效果收取費用。一般來說，該機構(gòu)與委托人所咨詢的問題無任何利害關系，其自身又具有獨立的經(jīng)濟來源，因此其專家成員的決策參與活動具有較強的獨立性，從而在公共決策參與過程中更容易做到客觀公正。此外，市場經(jīng)濟條件下，該類組織之間存在激烈的競爭，強大的市場競爭力量促使其為了贏得良好信譽和聲譽而更高效、更科學地開展決策參與工作。在競爭機制作用下，人們有理由期待中國的“蘭德”公司的出現(xiàn)。并且從長遠來看，這有利于逐步實現(xiàn)政府咨詢產(chǎn)業(yè)化，從而在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)專家公共決策參與作用的充分、科學、有效發(fā)揮。

責任編輯 楊小民