有錢有權(quán)又失管的地方就會(huì)有腐敗發(fā)生。近期披露出來的社?；疬`規(guī)違法案件目不暇接，真可謂 “社保亂象”，從中我們看到了“社會(huì)性監(jiān)管”的缺失。所以，在社?；痤I(lǐng)域光有 “反腐敗”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。 還必須規(guī)范社保資金的具體運(yùn)作管理，加強(qiáng)資金運(yùn)作的監(jiān)督，使之納入法治化軌道。

社保大案頻發(fā)的現(xiàn)狀

上海社保基金案近日東窗事發(fā)，涉案金額巨大，相關(guān)人員等紛紛落馬，社?；鸢敢惨虬钢稻薮?，又關(guān)乎百姓的活命錢，一時(shí)間成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。

其實(shí)，國內(nèi)社?；鹨呀?jīng)不是第一次出事了，僅2006年上半年，就曝出多個(gè)社?；鸢?，如：

1、河南省濮陽市勞動(dòng)保障局以減免企業(yè)應(yīng)繳870多萬元養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)為代價(jià)換取6輛轎車使用權(quán)；

2、黑龍江省阿城市社保局將918萬元借給企業(yè)用作流動(dòng)資金和擔(dān)保利息；

3、浙江省溫州市勞動(dòng)保障局計(jì)財(cái)處用社?；?00萬元購買國信優(yōu)先股案；

4、四川省眉山市青神縣政府?dāng)D占挪用社?；疬_(dá)1245萬元；

……

社保基金是公共保障資金的俗稱，主要包括“三金”：養(yǎng)老保險(xiǎn)金、住房公積金和醫(yī)療保險(xiǎn)金。這些基金構(gòu)成社會(huì)保障體系的三大支柱，與離退休職工的晚年生計(jì)息息相關(guān)。

我國社保制度建立以來，國家、集體（企業(yè)）和個(gè)人三方按比例匯繳的養(yǎng)老金、住房公積金、醫(yī)療保險(xiǎn)金累積總額已近2萬億元，由于此類基金的運(yùn)作和監(jiān)管存在黑洞、漏洞，其安全問題面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

其中的養(yǎng)老保險(xiǎn)金在2004年底已達(dá)7000多億元，并正以每年1000億元的速度增加。而這筆巨額基金，正被一個(gè)個(gè)“黑洞”窺視和吞噬。

統(tǒng)計(jì)顯示，在1986年至1997年間，全國有上百億元社會(huì)保險(xiǎn)基金被違規(guī)動(dòng)用。1998年以來，全國清理回收擠占挪用基金160多億元，至2005年底，尚有10億元沒有回收入賬。

從上海市檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)受理的社保系統(tǒng)職務(wù)犯罪案的情況來看，侵吞、挪用社保資金，非法拆借專項(xiàng)基金，截留補(bǔ)助金私設(shè)小金庫，套取現(xiàn)金私分等現(xiàn)象也十分突出。此類案件在社保工作各環(huán)節(jié)，如貧困救助對(duì)象申報(bào)、救濟(jì)款發(fā)放、再就業(yè)公益崗位用工、公益性崗位補(bǔ)貼發(fā)放、小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)申辦中都有發(fā)生。

由于救濟(jì)金、補(bǔ)助款等社保資金通常定期發(fā)放，因此，侵吞社保資金的犯罪可在一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)實(shí)施，少則一年半載，多則六七年都有。

社保大案發(fā)生的主因

我國的社會(huì)保障制度建立至今已有15年，社?；鹫骼U后如果存放不動(dòng)就意味著數(shù)額貶值。1993年國務(wù)院發(fā)布《企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理規(guī)定》，允許各級(jí)社保管理機(jī)構(gòu)對(duì)歷年滾存結(jié)余的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，在保證各項(xiàng)離退休費(fèi)用正常開支6個(gè)月之需、留足必要周轉(zhuǎn)金的情況下，運(yùn)用一部分結(jié)余基金增值。 其途徑有二：一、購買國庫券以及國家銀行發(fā)行的債券；二、委托國家銀行、國家信托投資公司放款。除此之外，各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)均不得經(jīng)辦放款業(yè)務(wù)，不得經(jīng)商、辦企業(yè)和購買各種股票，也不得為各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作經(jīng)濟(jì)擔(dān)保。

然而，在全國上下滾滾投資熱潮中，地方社?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)也耐不住寂寞，更被投機(jī)商人推波助瀾。 對(duì)于國家法規(guī)中允許投資的任意性規(guī)定如獲至寶，而對(duì)其中的禁止性條款要么視而不見，要么暗渡陳倉。

據(jù)了解，有相當(dāng)多的地方社?；疬\(yùn)作都通過了地方勞動(dòng)局下屬的社會(huì)保險(xiǎn)公司，以多種形式投資，投資項(xiàng)目既有委托國家銀行或國家信托投資公司放款，也有社保實(shí)業(yè)公司對(duì)外合作經(jīng)商辦企業(yè)。經(jīng)過層層控股和復(fù)雜的補(bǔ)充協(xié)議，資金大多流向了房地產(chǎn)和股票市場等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。 此后一年，各地社?；鸶傁嗤顿Y的混亂場面愈演愈烈，為此，1994年，當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理的暫行規(guī)定》，明令禁止社?；稹霸诰硟?nèi)外進(jìn)行其他直接投資和各種形式的委托投資”，緊急叫停各種形式的投資。

通過各種穩(wěn)健投資的途徑為社保基金增值保值本是件好事，但結(jié)果卻是大案頻發(fā)，危象叢生，究其原因，在淺層次上屬運(yùn)作和管理上存在缺陷，深層次上則是權(quán)屬不清，監(jiān)督不力。其中與社?；鸬墓芾砑軜?gòu)的錯(cuò)位密切相關(guān)。

目前，社?；鸲加僧?dāng)?shù)氐纳绫；鸸芾碇行墓芾?，管理中心歸口勞動(dòng)和社會(huì)保障部門管理，屬該部門的直屬事業(yè)單位。由于管理基金的機(jī)構(gòu)歸口政府部門，承擔(dān)了諸多行政職能，甚至等同于政府機(jī)構(gòu)，這筆錢就成了“準(zhǔn)”政府資金被使用，加之對(duì)某些管理者缺乏有效監(jiān)督，違法違紀(jì)大案時(shí)有發(fā)生也就不足為怪。

此類不承擔(dān)獨(dú)立民事責(zé)任的社?；鸸芾碇行谋旧碛譃榻⒂行У谋O(jiān)督管理機(jī)制、規(guī)范的會(huì)計(jì)審計(jì)、信息披露制度和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，即使有健全的法律法規(guī)也極易成為美麗的陪襯。

地方政府與各類資金的關(guān)系一直是中央政府極為重視的事情。以前發(fā)生的地方財(cái)政資金被擠占、貪污和挪用現(xiàn)象，由于實(shí)現(xiàn)了國庫收支兩條線的管理已有相當(dāng)大的改觀。在會(huì)計(jì)常識(shí)中，管錢不管賬，管賬不摸錢，這是最基本的一條準(zhǔn)則，而社?；鸸芾碇行谋M管有種種規(guī)定，但實(shí)際上難脫錢賬一手抓之嫌。

有錢有權(quán)又失管的地方就會(huì)有腐敗發(fā)生。近期披露出來的社?；疬`規(guī)違法案件目不暇接，真可謂 “社保亂象”，從中我們看到了“社會(huì)性監(jiān)管”的缺失。所以，在社?；痤I(lǐng)域光有 “反腐敗”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

監(jiān)管大致可分為經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管兩大領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管主要針對(duì) “市場失靈”，社會(huì)性監(jiān)管主要針對(duì)教育、衛(wèi)生、環(huán)境等領(lǐng)域的問題。被稱為“老百姓保命錢”的社保基金，當(dāng)屬社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域。但社?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)集中行政主管與投資運(yùn)營人為一身，缺少的正是監(jiān)督管理。由于社會(huì)性監(jiān)管普遍缺位，它在一腳跨過社會(huì)保障領(lǐng)域，越到市場投資的河對(duì)岸時(shí)，就陷于嚴(yán)重失控了。

與某些領(lǐng)域的多重社會(huì)性監(jiān)管不同，社?；鸬牟僮骰臼?“自說自話”的，由于缺乏有效的社會(huì)性監(jiān)管，“管理的權(quán)力”蛻變成“資金的濫用”，最終導(dǎo)致社會(huì)和諧的極大弱化。

再從具體管理程序來看， 也存在大量導(dǎo)致社保資金流失的管理漏洞。一些社保工作的規(guī)定比較原則，缺乏具體的操作規(guī)程。如對(duì)如何審查受理代交社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、如何派出非正規(guī)就業(yè)用工、編造發(fā)放公益性崗位補(bǔ)貼等沒有詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)危房翻建補(bǔ)助金的發(fā)放情況由誰核實(shí)以及貧困戶申請(qǐng)后不翻建，已經(jīng)下?lián)艿难a(bǔ)助金如何回收規(guī)定不明確，操作不規(guī)范，使不法分子有可乘之機(jī)。

此外，監(jiān)督檢查乏力，工作透明度不高、人員配備不到位等方面的漏洞，也導(dǎo)致了社保資金的輕易流失。

盡管政府在社?；鸸芾碇薪⒘巳舾晒芾硪?guī)則，不過，總的來說，還是處于“自己管自己”的監(jiān)管模式。這是問題的根本所在。

社?；鸨O(jiān)督管理?xiàng)l例有望出臺(tái)

對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督，是保證權(quán)力有效使用的核心，是現(xiàn)代社會(huì)行政管理的基本理念，也是防止地方社?；鸨慌灿?、侵吞的根本之道。

目前全國社?；鸫嬖谌笨?，其管理與運(yùn)作既要增值又要確保安全，然而，收益的期待與風(fēng)險(xiǎn)的回避又具有一定的相斥性。

要兼顧這兩點(diǎn)，首先必須改變現(xiàn)有的管理模式，社保資金現(xiàn)在集社?；鹦姓鞴芎屯顿Y運(yùn)營者于一身， 這不符合管辦分離的監(jiān)督原則；其次，要立法明確規(guī)定社?；鹜顿Y的領(lǐng)域、方向和專門運(yùn)作機(jī)構(gòu)；第三，管理機(jī)構(gòu)要統(tǒng)一。目前的多頭管理存在標(biāo)準(zhǔn)不一、業(yè)務(wù)交叉、資源浪費(fèi)和效率低下等問題，全國要有一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，譬如征收交給稅務(wù)部門，財(cái)政部門負(fù)責(zé)將錢交給銀行，由銀行以社會(huì)化形式付給需要之人，而投資運(yùn)作上可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，委托基金會(huì)、基金托管公司等市場化機(jī)構(gòu)。社保基金的管理要走上全國征稅之路，實(shí)現(xiàn)公平和資金統(tǒng)一管理，將有限的基金放在刀口上使用，并提高資源配置的效率。

為保障社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展，還必須規(guī)范社保資金的具體運(yùn)作管理，加強(qiáng)資金運(yùn)作的監(jiān)督，使之納入法治化軌道。具體措施包括健全賬目、檔案管理制度，建立相關(guān)公示制度、嚴(yán)格復(fù)核制度，并加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障工作人員的教育培訓(xùn)，確保社保資金安全，達(dá)到救助貧弱群體的目的。

當(dāng)然，現(xiàn)行的社?；鸸芾硪_(dá)到發(fā)達(dá)國家的水平還有很長的路要走，中國的人口基數(shù)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，地區(qū)發(fā)展很不平衡，社?；鹬贫绕鸩酵?，又遭遇到經(jīng)濟(jì)剛起飛就進(jìn)入老齡化社會(huì)——未富先老的問題，加大了管理的難度。

可喜的是，規(guī)范社保基金管理的《社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》正在積極起草制定中，社保基金監(jiān)管的法律依據(jù)缺失的狀況可望改變。

另外，針對(duì)當(dāng)前侵吞、挪用社?；鸱缸锿宫F(xiàn)的情況，新通過的 《中華人民共和國刑法修正案（六）》對(duì)懲治此類行為的定罪量刑也作了明確規(guī)定，根據(jù)該修正案第十二條的規(guī)定，“社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)、住房公積金管理機(jī)構(gòu)等公眾資金管理機(jī)構(gòu)，以及保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司、證券投資基金管理公司，違反國家規(guī)定運(yùn)用資金的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處三萬元以上三十萬元以下罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處五萬元以上五十萬元以下罰金。”

國家勞動(dòng)和社會(huì)保障部正會(huì)同財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等部門全力加強(qiáng)社?；鸬谋O(jiān)管，做到“收好、管好、用好每一分錢”。目前對(duì)部分省市違規(guī)使用社?；鸬那闆r進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)的工作已在緊鑼密鼓的部署之中。國家審計(jì)部門今后將把老百姓關(guān)心的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)作為審計(jì)的重點(diǎn)。

可以預(yù)見的是，通過國家完善的政策設(shè)計(jì)和制度建設(shè)，社保亂象今后肯定可得到有效遏制。

編輯：靳偉華