我國公共部門的經(jīng)濟效益審計離真正意義上的績效審計還相差很遠(yuǎn)，在理論和實踐上存在著較多制約因素。

1、思想認(rèn)識偏差

一是傳統(tǒng)思想束縛。我國的審計制度是在計劃經(jīng)濟時期建立的，因此不可避免一些傳統(tǒng)觀念對績效審計產(chǎn)生影響，其中比較典型的一種觀點是：只有物質(zhì)資料生產(chǎn)領(lǐng)域才會產(chǎn)生經(jīng)濟效益，而像政府等非盈利性組織則沒有效益可言，因而，也就沒有必要進行績效審計；二是觀念存在誤區(qū)。目前，在一些人的觀念中對績效審計客體的認(rèn)識比較狹隘，對績效審計的客體重點是公共財政部門、公共工程項目等認(rèn)識比較模糊；有人也認(rèn)為績效審計主要是對投資項目的資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行評價，而忽略了對公共財政部門的績效審計；還有人認(rèn)為在我國還不具備開展績效審計的條件，在現(xiàn)有的審計任務(wù)非常繁重的情況下再去搞績效審計意義不大；三是理念落后實踐。主要表現(xiàn)在績效審計工作中還沒有真正樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，還存在重財務(wù)審計輕績效審計、重個案查處輕系統(tǒng)分析、重賬務(wù)審核輕權(quán)力制約、重違規(guī)處理輕法制建設(shè)、重內(nèi)部處罰輕審計公告、重傳統(tǒng)審計輕方式創(chuàng)新等弊端。2003年8月，李金華審計長在全國審計理論研討會上指出：與國外審計相比，中國審計工作的差距之一就是效益審計尚未開展，審計內(nèi)容基本沒有超出財政財務(wù)收支真實合法的范疇。

2、審計體制滯后

（1）內(nèi)審色彩濃厚。現(xiàn)行國家審計體制將審計機關(guān)定位于政府的職能部門，隸屬于政府管理。從委托者、被審計者及審計者的關(guān)系看，作為被審計者的國務(wù)院各部門、地方各級政府部門與審計者同屬于委托審計者領(lǐng)導(dǎo)，具有同一隸屬關(guān)系和共同利益，這種政府自己使用公共財產(chǎn)并審查自己的關(guān)系，無法有效地保障審計機關(guān)的獨立性。這也就不可避免地形成了政府“自我監(jiān)督”、“自我手術(shù)”的局面，制約了績效審計“外部監(jiān)督”的職能作用，使審計機關(guān)具有濃厚的“內(nèi)部監(jiān)督”色彩。

（2）獨立成分偏低。我國對審計的獨立性作了明確規(guī)定，但在實際操作中，績效審計工作的獨立性往往打了不少折扣，審計主體的獨立性實際上被弱化，主要表現(xiàn)在：一是審計組織的不獨立。獨立性的中心就是組織的獨立。在實際工作中，個別地方政府領(lǐng)導(dǎo)怕績效審計揭露問題過多影響自己的政績，特別是當(dāng)績效審計查出問題涉及到中央與地方利益沖突時，人為地干預(yù)審計機關(guān)向本級人大常委會如實報告審計工作情況，這種情況在基層比較突出；二是審計經(jīng)費的不獨立。盡管我國《審計法》對審計機關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費作了明確規(guī)定但從現(xiàn)行的實際情況來看，由于各級政府及其財政部門都把審計機關(guān)視同一般行政機關(guān)，許多審計機關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費得不到保證，特別是地、縣兩級審計機關(guān)經(jīng)費緊張問題更加突出，審計所需的設(shè)施不能更新，審計人員的待遇和培訓(xùn)不能保證；三是審計領(lǐng)導(dǎo)體制的不獨立。我國目前的審計領(lǐng)導(dǎo)體制實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，這種領(lǐng)導(dǎo)體制在對同級財政問題的監(jiān)督上，往往不可避免地產(chǎn)生局限性?！?/p>

（3）基本權(quán)力不足?？冃徲嫷莫毩⑿砸髮徲嫏C關(guān)應(yīng)成為執(zhí)法主體和監(jiān)督主體，擁有對違規(guī)行為的直接處理和責(zé)成處理等基本權(quán)力。但大多數(shù)法律、法規(guī)、規(guī)章都沒有明確審計機關(guān)是執(zhí)法主體之一，往往使審計機關(guān)在履行處理處罰職責(zé)時處于窘境?！胺少x予政府審計的處罰權(quán)相對軟化，審計過程中發(fā)現(xiàn)的新情況新問題的法律依據(jù)不足，對被審計單位的威懾作用不強，審計中查處的問題難以處理的現(xiàn)象常常出現(xiàn)?！?/p>

（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計空白。由于國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效審計沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，沒有法律作保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效審計工作不規(guī)范，審計人員也缺乏主動性和責(zé)任感，致使建立起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構(gòu)發(fā)展不健全、缺機構(gòu)、缺編制、不合法，實屬“黑戶”，這些都限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效審計機構(gòu)作用的有效發(fā)揮。另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟缺乏完善、全面的正常監(jiān)督，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支不合規(guī)、決算失真、管理混亂、大量資產(chǎn)流失以及村級財務(wù)失控導(dǎo)致農(nóng)民上訪告狀等問題的時常發(fā)生，已嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的健康發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

3、法律法規(guī)欠缺

社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，要求政府對人民托付的資金進行完整、有效的經(jīng)營和管理，而現(xiàn)有法規(guī)的缺失，相關(guān)約束的滯后，使得這種受托責(zé)任關(guān)系難以保障，人民的財富被肆意侵吞、浪費的現(xiàn)象屢見不鮮，政府績效審計形同虛設(shè)，導(dǎo)致政府機構(gòu)整體效率的低下，造成政府失靈。這固然與政府自身缺乏競爭，使得政府沒有動力去行使職責(zé)有關(guān)，但更主要的是因為相關(guān)的法規(guī)并非完備，缺乏有利的監(jiān)督機制和審計監(jiān)督制度。我國《審計法》中規(guī)定審計機關(guān)對被審計單位的財政財務(wù)收支及經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性進行監(jiān)督評價，這僅僅是指績效審計要達到的目的，而對如何具體開展績效審計的法律和規(guī)范沒有另論，既沒有績效審計方面的指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)，也沒有績效審計方面的準(zhǔn)則性質(zhì)的可操作性指導(dǎo)文件，缺乏具有針對性的法律制度規(guī)范。

4、指標(biāo)體系缺失

（1）無指標(biāo)體系。1999年以后，財政部等有關(guān)部門陸續(xù)制發(fā)了《國有資本績效評價規(guī)則》、《國有資本績效評價操作細(xì)則》、《企業(yè)績效評價標(biāo)準(zhǔn)》、《企業(yè)績效操作細(xì)則》等，為企業(yè)績效評價工作的深入開展、規(guī)范企業(yè)績效評價行為、增強評價結(jié)果的客觀公正提供了有利條件。然而，作為指導(dǎo)審計工作的審計部門，至今還沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來評價政府公共部門績效審計質(zhì)量的優(yōu)劣，至今尚無評價公共部門績效的完整指標(biāo)體系，這不能不說是我國公共部門績效審計的一大缺陷。

（2）標(biāo)準(zhǔn)難以確定?！氨M管進行績效審計能帶來很明顯的好處，人們還是能夠感受到它在如下方面的缺陷：缺乏清晰的標(biāo)準(zhǔn)、績效審計仍然帶有主觀性和個人判斷的色彩。”公共部門績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象經(jīng)濟性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論會有天壤之別，這使得每開展一項績效審計，審計人員都必須在現(xiàn)場審計開始前，就衡量績效的標(biāo)準(zhǔn)問題與被審計單位進行協(xié)商，或者尋求一種公認(rèn)的、不存在異議的評價標(biāo)準(zhǔn)。因此，衡量標(biāo)準(zhǔn)難以確定，給績效審計人員客觀公正地提出評價意見造成了困難。

5、民主監(jiān)督不力

由于我國在民主意識、民主形式、民主手段及制度實際操作方面的不健全，導(dǎo)致民主在許多方面存在缺陷，缺少自下而上和橫向的民主監(jiān)督機制。“一直以來，政府花錢都是經(jīng)過財政預(yù)算，由人大、政協(xié)會議表決通過后就可以實施了，至于這些錢是怎么花的，是不是產(chǎn)生了預(yù)期的效果，因為是政府花錢，所以也就很少人過問。地方預(yù)算款在‘政績工程’、‘路邊工程’的盲目亂建中流失殆盡。出現(xiàn)財政赤字，缺少對政府‘績效監(jiān)督’，沒有人會怪到政府頭上，只會把它看作是又一次人工‘流產(chǎn)’?！绷硪环矫?，長期以來，國家審計機關(guān)總是根據(jù)上級機關(guān)的指示和部署制定績效審計計劃，實施審計方案，并向上級機關(guān)及有關(guān)部門匯報審計結(jié)果，績效審計只當(dāng)作是審計部門內(nèi)部的事情?！敝劣趯徲嫿Y(jié)果以及審計過程，則更加顯得神秘，極少主動公開，以至于審計機關(guān)成立了20多年還有許多群眾不知道審計機關(guān)具體從事什么工作。國家審計監(jiān)督不公開，難免使一些不法行為有可趁之機?？冃徲嫷男纬膳c發(fā)展，不僅依賴經(jīng)濟的推動，更依賴公民社會民主的增強。

6、方法技術(shù)落后

我國在績效審計的技術(shù)方法上還是比較落后，尤其是一些比較好的技術(shù)方法還沒有得到應(yīng)用，有的還不能用，有的還不會用。比如審計抽樣，盡管現(xiàn)在我們也用了一些，但主要是根據(jù)績效審計人員的經(jīng)驗應(yīng)用了一些判斷抽樣，而統(tǒng)計抽樣基本上還沒有運用。另一方面，與國際比較，我國在計算機聯(lián)網(wǎng)、信息利用和運用計算機技術(shù)管理審計項目方面也比較落后，表現(xiàn)為：計算機審計還不普及，全國不少地方并沒有真正開展起來；大量的績效審計作業(yè)還滯留在以手工查賬為基礎(chǔ)的較為原始的審計方法；績效審計電算化日益成熟，而我國政府績效審計電算化才剛剛起步，至今還未開發(fā)出較為成熟的審計軟件；績效審計存在“信息孤島”現(xiàn)象?？冃徲嬓畔⒐蚕沓潭鹊停诟鱾€審計機關(guān)之間還沒有形成一個有效的信息共享鏈，許多集體和個人開發(fā)出來的經(jīng)過實踐證明行之有效的計算機審計小模塊或計算機應(yīng)用小技巧都沒有得到很好的宣傳與共享，造成了現(xiàn)有績效審計資源的嚴(yán)重浪費以及重復(fù)建設(shè)。

7、知識結(jié)構(gòu)單一

突出表現(xiàn)在目前的績效審計人員主要“財會型”人員?，F(xiàn)在大部分的審計機構(gòu)都擁有一定數(shù)量的審計、財務(wù)和會計人才，而其他的工程、經(jīng)濟類、計算機類專業(yè)人員的知識結(jié)構(gòu)，專業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面與開展績效審計的要求存在較大差距，主要表現(xiàn)在：審計實務(wù)知識較多，而理論基礎(chǔ)薄弱；對傳統(tǒng)審計技術(shù)熟悉，而對現(xiàn)代審計技術(shù)比較陌生；現(xiàn)場作業(yè)經(jīng)驗豐富，而綜合分析問題的能力不強，部分人員的政策理解、業(yè)務(wù)能力低。審計人員配置缺乏復(fù)合性，知識結(jié)構(gòu)難以滿足公共部門績效審計的要求。

8、審計信息閉塞

作為政務(wù)公開的重要內(nèi)容，審計報告的公開、公告制度是推進政府行為公正，促進依法行政的重要手段，也是實現(xiàn)績效審計公開、公正、公平的重要措施，同時也是確?？冃徲嬞|(zhì)量的重要途徑。在我國的績效審計實際工作中，審計機關(guān)對審計結(jié)果的通報和公布制度執(zhí)行得還不夠，工作相對滯后。公開透明是公共財政的本質(zhì)要求，政府財政來源于納稅人的交稅，納稅人有權(quán)知道錢花到了什么地方，花得是否合理，到目前為止，我們的財政公布的還不夠，不要說普通百姓，就是人大代表也未必全部了解?！秾徲嫹ā凡]有把向社會公布審計結(jié)果作為審計機關(guān)法定義務(wù)，審計機關(guān)可以公布也可以不公布審計結(jié)果、公布什么公布多少審計結(jié)果中有所選擇。此外，出于對審計結(jié)果是否全面、客觀、公正的擔(dān)心以及對因公布績效審計結(jié)果給自身帶來影響的不可控，審計機關(guān)都具有明顯的選擇傾向。另一方面，《審計法》關(guān)于“審計機關(guān)通報或者公布審計結(jié)果，應(yīng)當(dāng)依法保守國家秘密和被審計單位的商業(yè)秘密，遵守國務(wù)院有關(guān)規(guī)定”的理解，雖然有許多審計結(jié)果并不屬于應(yīng)當(dāng)保密的范圍，但由于規(guī)定不具體明確，也導(dǎo)致了審計機關(guān)在公布審計結(jié)果方面的傾向性選擇。

（作者單位：惠州經(jīng)濟職業(yè)技術(shù)學(xué)院）