瑞士風(fēng)景秀麗，有世界公園之稱，同時(shí)，它也以典型的委員會(huì)制聞名于世。它的人口，僅七百余萬(wàn)，但卻有德法意三種語(yǔ)言系統(tǒng)的民族。它的四境多山，僅三分之一的土地為可耕地。自然資源極其缺乏，除了豐富的水力，幾乎沒有任何其他值得重視的工業(yè)資源。這樣缺少天助的國(guó)家，而竟政治清明，民生康樂，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。難怪它的制度為政治學(xué)者所重視，被譽(yù)為民主政治中三大類型之一，與內(nèi)閣制、總統(tǒng)制鼎足而立。
　　
　　一、 憲政基礎(chǔ)
　　
　?。ㄒ唬?邦聯(lián)制度
　　瑞士人原多是無組織的農(nóng)民和獵戶，憑其愛好和平和自由的精神，驅(qū)逐了奧國(guó)大公的軍隊(duì)。于是，鄰近的州也紛紛加盟，加盟的州又以武力兼并屬地，瑞士的疆域乃逐漸開拓。瑞士于1291年8月初建立了“永久同盟”，這就是瑞士邦聯(lián)的雛形。1499年瑞士擺脫德意志帝國(guó)，取得事實(shí)上的獨(dú)立。1648年的衛(wèi)斯特伐利亞會(huì)議后，它的獨(dú)立權(quán)才獲得國(guó)際的承認(rèn)，此后它一直采用邦聯(lián)的組織形式，直到法國(guó)革命后才有重要的變更。
　　在邦聯(lián)時(shí)代，加盟的各州有絕對(duì)的自主權(quán)，由此建立了瑞士重視地方自治的傳統(tǒng)，各州的政體互不相同，森林區(qū)的州采用農(nóng)民民主政體，以全州的人民大會(huì)主持政務(wù)，其余如盤恩州為貴族民主政體。邦聯(lián)管理少數(shù)共同事務(wù)，如外交及州際糾紛的仲裁與調(diào)解等，那是由不定期的邦聯(lián)會(huì)議來討論與決定的。邦聯(lián)會(huì)議中，每州代表各兩人，州的屬地一人，遇有需要時(shí)由領(lǐng)袖州來召集。領(lǐng)袖州通常為柔立科州，但有一段時(shí)期采取輪值制。在會(huì)議中領(lǐng)袖州并沒有特殊地位，與其后德意志邦聯(lián)由普魯士獨(dú)裁的制度不同。
　　法國(guó)大革命時(shí)期，瑞士被法軍侵略，原先的政治傳統(tǒng)大受破壞，尤其是貴族的勢(shì)力及寡頭的政體一去不復(fù)返了。法國(guó)人喜歡統(tǒng)一的制度，它為瑞士重劃了州的疆界，每州采用相同的代議制，并大大地增加了中央政府的權(quán)力。法國(guó)人為其開拓西南部的疆域，合并了若干法語(yǔ)及意大利語(yǔ)的鄰近區(qū)域。這種在外人壓力下所進(jìn)行的改革，雖為瑞士人所不喜歡，但對(duì)他們卻又發(fā)生了深刻的影響。拿破侖失敗以后，瑞士重新獲得自由，但多數(shù)人并不希望恢復(fù)舊日的邦聯(lián)制，而主張模仿美國(guó)的聯(lián)邦制[1]。
　　
　　（二） 聯(lián)邦制度
　　聯(lián)邦主義曾為南部意大利語(yǔ)區(qū)的天主教州所反對(duì)，它們組成新的邦聯(lián)，意圖反抗。1848年，這種分離運(yùn)動(dòng)被聯(lián)邦派鎮(zhèn)壓，瑞士于是進(jìn)行立憲工作。這部憲法，經(jīng)1874年的重要修正以及其他多次修正，奠定了世人所稱譽(yù)的委員會(huì)制度的基礎(chǔ)。
　　1848年瑞士憲法所采用的聯(lián)邦制，與以往的邦聯(lián)制的精神大為不同，聯(lián)邦有聯(lián)邦政府，而且有憲法賦予的聯(lián)邦權(quán)，除原先邦聯(lián)時(shí)代享有的外交及州際糾紛的仲裁與調(diào)解等權(quán)力外，又增加了制幣、度量衡、交通和高等教育以及聯(lián)邦財(cái)政等立法權(quán)。1874年的憲法修正案，聯(lián)邦又增加了軍事、市場(chǎng)管理等權(quán)力，似較美國(guó)聯(lián)邦的權(quán)力更大。瑞士也采取排除法，即憲法沒有授予聯(lián)邦的權(quán)力，皆為各州所有。
　　聯(lián)邦法院有解釋憲法的權(quán)力，各州的法律及命令，經(jīng)聯(lián)邦法院宣判為違憲或抵觸聯(lián)邦法律者，皆為無效。但聯(lián)邦法院沒有美國(guó)式的司法審查權(quán)，這就是說，聯(lián)邦法院不能宣判聯(lián)邦國(guó)會(huì)通過的法律無效。所以，聯(lián)邦權(quán)很容易在聯(lián)邦立法中得到擴(kuò)大，而州的權(quán)力絕無侵犯聯(lián)邦權(quán)力的可能，由此看來，州的地位似乎缺少可靠的保障。
　　
　?。ㄈ?自由與民主
　　瑞士在其歷史中培養(yǎng)了深厚的自由傳統(tǒng)。它于19世紀(jì)制定憲法之際，就把這種精神形諸筆墨，列為保障自由與權(quán)利的許多條款。它全國(guó)皆兵，但又禁止建立常備軍；它要求國(guó)民教育的普及，禁止教會(huì)侵入學(xué)校，執(zhí)行教會(huì)法。這都是19世紀(jì)憲法中少有的保障宗教自由與維護(hù)和平的具體條文[2]。
　　在經(jīng)濟(jì)方面，它尊重經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不受政府干預(yù)的原則。它規(guī)定契約自由與企業(yè)的自由。第二次世界大戰(zhàn)后，經(jīng)濟(jì)方面的自由權(quán)利已有很大的改變。戰(zhàn)爭(zhēng)和社會(huì)主義，使瑞士也加強(qiáng)了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。瑞士地方的民主政治也有很多值得稱道的地方。另外，瑞士人運(yùn)用熟練的復(fù)決和創(chuàng)制這兩種直接民權(quán)也是與眾不同的，應(yīng)當(dāng)指出的是，此種制度所以在瑞士取得成功，與瑞士人強(qiáng)烈的公民觀念有關(guān)。他們把公共事務(wù)看得與個(gè)人利益一樣重要，大部分人都能竭盡全力地去了解和關(guān)注國(guó)家的重大事情。
　　
　?。ㄋ模?政黨政治
　　瑞士與其他歐洲大陸國(guó)家相同，有許多小的政黨縱橫于政治之中。19世紀(jì)中葉，主張建立聯(lián)邦的自由黨和激進(jìn)黨的實(shí)力最為雄厚，這兩黨的聯(lián)合，使GKUhuja4tgpir/nUz1JK2w==聯(lián)邦成立之初，獲得了穩(wěn)健的發(fā)展。與之相對(duì)的天主教保守黨，主張維護(hù)州權(quán)而有分離甚至獨(dú)立的傾向。然而，1848年獨(dú)立運(yùn)動(dòng)失敗后，它一直處于在野黨的地位。瑞士的執(zhí)行委員會(huì)一向采用混合方式，從來沒有一黨所組成的政府，但它既沒有因多黨而發(fā)生內(nèi)部的混亂，也沒有因國(guó)會(huì)的壓迫而總下臺(tái)。所以，瑞士雖有多黨，卻沒有發(fā)生多黨的弊端。
　　瑞士的各政黨，也各有不相同的政治主張，而其領(lǐng)袖也有奪取政權(quán)的野心，但是各黨中最大的激進(jìn)黨在國(guó)會(huì)中不過占50席左右，天主教保守黨及社會(huì)民主黨不過40余席，都無單獨(dú)組成政府的可能。瑞士國(guó)會(huì)在選任執(zhí)行委員的時(shí)候，重視候選人的經(jīng)歷和過去的政績(jī)，黨籍居于其次。自由黨勢(shì)力很早已經(jīng)衰落，可是早期的自由黨籍執(zhí)行委員，因其成績(jī)卓著，依舊連任。這種情形在其他國(guó)家是非常少見的，這與瑞士人在投票行為中注重實(shí)際很有關(guān)系。所以，瑞士的政黨及其領(lǐng)袖也有務(wù)實(shí)精神，不斤斤計(jì)較于主義的立場(chǎng)。他們多數(shù)有與其他黨合作的經(jīng)驗(yàn)，知道容忍與妥協(xié)是發(fā)展國(guó)家的惟一途徑。
　　
　　二、 委員會(huì)制度
　　
　?。ㄒ唬?聯(lián)邦國(guó)會(huì)
　　聯(lián)邦國(guó)會(huì)分為聯(lián)邦院（Council of States）及民族院（Council of the Nation）兩院。聯(lián)邦院代表各州，民族院代表人民。兩院同時(shí)開會(huì)，則稱為聯(lián)邦國(guó)會(huì)（Federal Assembly）。
　　聯(lián)邦院議員的產(chǎn)生方式、任期以及工資，都由各州自己規(guī)定和支付，所以聯(lián)邦院議員有的是由人民普選，有的由州議會(huì)間接選舉，而其任期也自一年到四年不等。各州想保全其獨(dú)立及其自治的地位，都把聯(lián)邦院議員看作發(fā)言人，所以，各州常想加強(qiáng)聯(lián)邦議員與本州的關(guān)系，這是上述不同產(chǎn)生的原因[3]。
　　民族院以州為選舉區(qū)，按人口的比例分配其應(yīng)得名額。瑞士人的政黨觀念很淡，他們?cè)跀?shù)黨的名單中物色他們的代表。民族院議員任期四年，連選連任，而且次數(shù)沒有限制。瑞士政治安定，有經(jīng)驗(yàn)的政治家常為選民所歡迎，所以連選連任的機(jī)會(huì)很多。每屆民族院中，十年以上的老議員常占四分之一，而連任一次的可能在半數(shù)以上。所以民族院常為富有經(jīng)驗(yàn)的人領(lǐng)導(dǎo)，工作效率很高。
　　
　　（二） 合議制的執(zhí)行委員會(huì)
　　瑞士的行政工作，由執(zhí)行委員會(huì)依據(jù)國(guó)會(huì)的指示進(jìn)行。執(zhí)行委員會(huì)設(shè)委員七人，分管政務(wù)、軍事、司法和警察、財(cái)政和關(guān)稅、內(nèi)政、經(jīng)濟(jì)以及郵電交通等七部。執(zhí)行委員由國(guó)會(huì)選舉，所需條件與議員相同。執(zhí)行委員不得兼任議員，所以當(dāng)選執(zhí)行委員的議員，必須放棄議席。委員任期四年，可以連選連任，沒有次數(shù)限制，所以有很多人連續(xù)當(dāng)選直到退休為止。聯(lián)邦國(guó)會(huì)選舉執(zhí)行委員時(shí)，須嚴(yán)格注意區(qū)域的分配，規(guī)定不能有兩位委員都來自同一州，還規(guī)定德語(yǔ)的柔立克及柏恩各占一人，法語(yǔ)的萬(wàn)特州占一人，意大利語(yǔ)地區(qū)至少有一人。這種規(guī)定，不會(huì)使一州或一個(gè)民族獨(dú)占聯(lián)邦的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。至于執(zhí)行委員會(huì)的黨籍，憲法中并沒有規(guī)定平均分配的原則。聯(lián)邦國(guó)會(huì)呈多黨現(xiàn)象，所以執(zhí)行委員也是混合性質(zhì)。
　　執(zhí)行委員互選一人為總統(tǒng)，另一人為副總統(tǒng)，任期都為一年，不能連任。以往規(guī)定總統(tǒng)必須兼政務(wù)部部長(zhǎng)，每年都要重新分配執(zhí)行委員的部務(wù)，現(xiàn)在總統(tǒng)已不限于兼政務(wù)部部長(zhǎng)，所以每個(gè)委員都可擔(dān)任任何一部部長(zhǎng)。瑞士的執(zhí)行委員會(huì)采用合議制，任何一個(gè)向國(guó)會(huì)提出的法律案，都要經(jīng)過執(zhí)行委員會(huì)的同意。提出法律案，有時(shí)執(zhí)行委員會(huì)處于主動(dòng)地位，自動(dòng)向國(guó)會(huì)提出建議；有時(shí)處于被動(dòng)地位，國(guó)會(huì)要求它擬制草案。執(zhí)行委員會(huì)以四人為法定人數(shù)，每一決策，須得到執(zhí)行委員會(huì)的多數(shù)通過[4]。執(zhí)行委員會(huì)之下設(shè)總理（Chancellor）一人，也由聯(lián)邦國(guó)會(huì)選任。但該總理與一般國(guó)家的總理不同，是一個(gè)虛職。
　　
　?。ㄈ?聯(lián)邦國(guó)會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)的實(shí)際關(guān)系
　　瑞士制度之所以稱為委員會(huì)制，是因?yàn)樗幸粋€(gè)合議的執(zhí)行委員會(huì)。執(zhí)行委員會(huì)之所以說隸屬于聯(lián)邦國(guó)會(huì)是因?yàn)椋旱谝唬瑘?zhí)行委員會(huì)無英國(guó)式的內(nèi)閣解散權(quán)，國(guó)會(huì)堅(jiān)持其主張時(shí)，執(zhí)行委員會(huì)有放棄自己主張的義務(wù)；第二，執(zhí)行委員會(huì)根本沒有獨(dú)立的決策權(quán)，執(zhí)行委員會(huì)即使有所主張，也不過是向國(guó)會(huì)提出建議的權(quán)力，如同美國(guó)內(nèi)閣成員對(duì)總統(tǒng)的提議權(quán)；第三，民族院有時(shí)也會(huì)向執(zhí)行委員會(huì)詢問，答復(fù)不能使該院滿意時(shí)，國(guó)會(huì)有權(quán)命令執(zhí)行委員會(huì)改變其執(zhí)行途徑；第四，執(zhí)行委員列席議會(huì)，報(bào)告并參與討論，但沒有表決權(quán)[5]。
　　實(shí)際上，執(zhí)行委員都是經(jīng)驗(yàn)豐富的政治家。他們的威望，他們的經(jīng)驗(yàn)，他們的政績(jī)，無一不引起國(guó)會(huì)的尊重。他們對(duì)國(guó)會(huì)固然只有建議權(quán)，但國(guó)會(huì)言聽計(jì)從，建議權(quán)等于提議權(quán)；他們列席國(guó)會(huì)，發(fā)言而無表決權(quán)，但發(fā)言權(quán)受到重視時(shí)，發(fā)言的作用等于或有過于表決權(quán)。執(zhí)行委員深受國(guó)會(huì)信任，這是不多見的。第二次世界大戰(zhàn)時(shí)，國(guó)會(huì)授予執(zhí)行委員會(huì)緊急權(quán)力，而此種緊急權(quán)力的行使，竟不受國(guó)會(huì)的任何控制，只需每年向國(guó)會(huì)提出報(bào)告。這如同公司中董事會(huì)與總經(jīng)理的關(guān)系，這在世界各國(guó)的政治生活中是極少見的。
　　
　　注釋：
　　
　　[1]吳志成：《當(dāng)代各國(guó)政治體制：德國(guó)與瑞士》，蘭州大學(xué)出版社1998年版，第86頁(yè)。
　　[2]趙寶云：《西方五國(guó)憲法通論》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1994年版，第23頁(yè)。
　　[3]許崇德主編：《憲法學(xué)（外國(guó)部分）》，高等教育出版社1996年版，第56頁(yè)。
　　[4]上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所編譯：《各國(guó)憲政制度和民商法要覽》，法律出版社1986年版，第100頁(yè)。
　　[5]湖北財(cái)經(jīng)學(xué)院法律系國(guó)家法教研室編：《資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家法》，1981年版，第78頁(yè)。
　　（作者系上海交通大學(xué)法學(xué)院博士生）