黃艾禾　付碧蓮

城管反映出的問題，是中國(guó)城市化進(jìn)程中所遇問題的集中體現(xiàn)

馬懷德，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)，中國(guó)行政法專家

中國(guó)新聞周刊：今天我們看到的城管問題，是中國(guó)在城市化中遇到的特有問題？

馬懷德：應(yīng)該說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，城市是好管的。那時(shí)有戶籍制度、單位制度、行政命令這些制度，比如一個(gè)外地人來北京，至少要辦一個(gè)臨時(shí)戶口。那時(shí)，經(jīng)濟(jì)沒有那么活躍，它需要不了那么多外地人，也容納不了這么多外地人，而人們的這種維權(quán)的意識(shí)、民主的觀念以及在經(jīng)濟(jì)上要獲利的沖動(dòng)都不如現(xiàn)在那么強(qiáng)烈。

因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展了，城市的規(guī)模在迅速地膨脹、增加，流動(dòng)人口在增加，城市管理就出現(xiàn)了新問題，這些新問題都是傳統(tǒng)的城市管理方式所解決不了的。用戶籍制度管，這些人都沒有戶口，用單位制度管，這些又都是流動(dòng)人口，沒有歸屬，這些東西都不奏效了。

中國(guó)新聞周刊：現(xiàn)在有人提出，今天我們讓城管管的事，在國(guó)外通常是由警察來管的，我們?yōu)槭裁床蛔尵靵韴?zhí)行呢？

馬懷德：這個(gè)問題，我曾跟一位北京市的副市長(zhǎng)在一個(gè)研討會(huì)上專門討論過。他當(dāng)時(shí)說，這里有兩方面的考慮，第一，有些事是警察該管的，但還有些事是警察沒必要管的，警察是一種具有強(qiáng)制力的、應(yīng)該說最嚴(yán)格、最終的執(zhí)法部門。因?yàn)樗邢拗迫松碜杂傻臋?quán)力，所以說對(duì)小商小販的指導(dǎo)、勸導(dǎo)這些都讓警察去做，警察可能會(huì)不堪重負(fù)，也不符合警察的形象；第二，如果這些事都推給警察的話，街面上到處走的都是警察，給人一個(gè)印象——這是一個(gè)警察國(guó)家。這個(gè)形象不太好。

中國(guó)新聞周刊：為什么在國(guó)外警察就管得了，也沒有給我們一種警察國(guó)家的印象呢？

馬懷德：這就是中國(guó)的城市化和國(guó)外城市化的巨大差異。第一，他們?nèi)丝跊]有我們這么多。而我們現(xiàn)在要吸納、消化幾億農(nóng)民的勞動(dòng)力，面臨的人口基數(shù)差別太大。

在國(guó)外，城市管理、社會(huì)管理也不需要這么多警察。這里就是城市管理的配套的根本思路問題了，你是疏，還是堵。比如，人家就允許在周末或某個(gè)時(shí)段讓無(wú)照商販進(jìn)行市場(chǎng)交易，劃定一定的范圍。我們現(xiàn)在基本上都是堵的方式，只要有無(wú)照商販就全部取締，別在我這個(gè)區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)，至于這片的居民是不是需要這種服務(wù)，這些商販的生存問題，都不在考慮之列。

中國(guó)新聞周刊:你的意思是，這些問題，單靠城管也是解決不了的？

馬懷德：我們現(xiàn)在城管的這些權(quán)力，比如北京城管的285項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)，只是完整的執(zhí)法權(quán)力中的一段，或者說末端的權(quán)力，就是處罰權(quán)。前面的管理權(quán)它是沒有的。比如商業(yè)部門負(fù)責(zé)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的布局，城管只負(fù)責(zé)取締，沒有執(zhí)照就取締。但有時(shí)候這種布局可能就不合理，比如這里原來有商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，在開發(fā)商開發(fā)房地產(chǎn)用地之后，這些網(wǎng)點(diǎn)都拆了、賣了，無(wú)法滿足這些社區(qū)的消費(fèi)需要。這就會(huì)出現(xiàn)游商、無(wú)照攤販，城管又只負(fù)責(zé)取締，這樣就必然會(huì)出現(xiàn)沖突。

中國(guó)新聞周刊：按你的看法，現(xiàn)在城管的權(quán)力，是應(yīng)該擴(kuò)大，還是收縮？

馬懷德：今天城管難就難在這兒。它的權(quán)力很模糊。它管的事非?，嵥?，又有一定的風(fēng)險(xiǎn)，卻沒有專門立法依據(jù)。執(zhí)法底氣不足，社會(huì)評(píng)價(jià)也不高。其他部門都不愿意管的事，都推給城管。而有些事城管已經(jīng)管起來了，有些部門又想拿走，又沒有什么方法阻止。比如，在北京打黑車，最早城管不管，后來市政府統(tǒng)一把打黑車交給城管。過了一段時(shí)間，北京市交通委員會(huì)又在管這事了，就變成了兩家部門都在打擊黑車。而交委會(huì)是有法律依據(jù)的，我給你的職權(quán)是政府臨時(shí)劃給你的，我隨時(shí)可以要回來。

現(xiàn)在城管成了矛盾的焦點(diǎn)，但它反映出來的問題還是城鄉(xiāng)差別問題。它集中體現(xiàn)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的新問題：比如說流動(dòng)人口子女的教育問題、最低生活保障問題、醫(yī)療問題這些問題城管解決不了，他們只是聽從命令上街去執(zhí)行的人，城管的力量是有限的，全北京市也就四五千人，而北京市的警察有四萬(wàn)多人，但城管承擔(dān)的責(zé)任不比警察少太多。

中國(guó)新聞周刊：我們?cè)诔鞘谢倪M(jìn)程中，是該更注意效率，還是公平？

馬懷德：我覺得我們的城市管理的觀念要變，不能為了追求城市管理的潔凈、整齊、文明，就一刀切地把所有你看不慣的東西都趕出城外。這可能達(dá)到了城市整潔、文明、花園城市的要求，但實(shí)際上又失去了很多，失去了老百姓需要的便民的服務(wù)或者不同層次的消費(fèi)的要求，讓一些本來在這兒就業(yè)、維持生計(jì)的人失去了市場(chǎng)。而且，可能一時(shí)解決了問題，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看解決不了這個(gè)問題。所以城市管理者要承認(rèn)現(xiàn)實(shí)、面對(duì)現(xiàn)實(shí)，因?yàn)楝F(xiàn)在面對(duì)的現(xiàn)實(shí)不是十幾年前或二十年前的了。