鄭　褚　李　笛

個(gè)人上網(wǎng)需要向公安部門備案，并不是重慶公安局的新發(fā)明，實(shí)際在中國早已有此規(guī)定，只不過，現(xiàn)在不是由個(gè)人去備案，而是由網(wǎng)絡(luò)接入商代為進(jìn)行

《重慶商報(bào)》記者金蓉沒有想到，她和兩個(gè)實(shí)習(xí)生寫的一篇短短的報(bào)道會(huì)在全國引起那么大的爭論。7月6日，金蓉在重慶市政府公眾信息網(wǎng)上看到剛剛出臺(tái)的《重慶市公安局關(guān)于加強(qiáng)國際聯(lián)網(wǎng)備案管理的通告》，作為負(fù)責(zé)政府新聞的記者，她立即采寫了一條名為《在家上網(wǎng)須向公安機(jī)關(guān)備案》的新聞。文中提到，為了加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪的打擊，重慶市公安局要求進(jìn)入國際互聯(lián)網(wǎng)的單位和個(gè)人必須進(jìn)行備案，而不進(jìn)行備案者，將面臨罰款甚至半年的停機(jī)整頓。

新聞發(fā)出幾天之后，重慶市公安局的工作人員找到報(bào)社。他們對(duì)她說，她的報(bào)道有待商榷。金蓉這才發(fā)現(xiàn)，她在報(bào)道中明明寫的是“個(gè)人用戶的備案由中國電信、聯(lián)通、網(wǎng)通等互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)提供單位代為辦理，但個(gè)人用戶應(yīng)當(dāng)在接入服務(wù)提供單位如實(shí)填寫《個(gè)人用戶備案表》”，但在很多網(wǎng)站和其他報(bào)紙的報(bào)道中，“由接入服務(wù)提供單位代為備案”被忽略掉了，最終以訛傳訛，變成了個(gè)人上網(wǎng)就得去公安局登記備案。

更大的爭論在網(wǎng)上引發(fā)。除了各大新聞網(wǎng)站轉(zhuǎn)載的報(bào)道和評(píng)論，更多網(wǎng)民在BBS和個(gè)人BLOG中表示對(duì)“個(gè)人上網(wǎng)要去公安機(jī)關(guān)備案”的不滿，對(duì)“個(gè)人用戶要在公安機(jī)關(guān)備案”一邊倒地表示反對(duì)。有人說這是以維護(hù)安全為由侵犯公民通信自由，甚至有人懷疑，這是公安機(jī)關(guān)出于想要收取備案費(fèi)的利益驅(qū)使。

“上網(wǎng)備案”早有淵源

重慶市公安局法制處一位相關(guān)人員告訴記者，《重慶市公安局關(guān)于加強(qiáng)國際聯(lián)網(wǎng)備案管理的通告》并不是一項(xiàng)法規(guī)，它只是一個(gè)“規(guī)范性文件”。這種文件一般是以相關(guān)法律法規(guī)或者上一級(jí)單位的相關(guān)規(guī)章為依據(jù)，對(duì)已經(jīng)在執(zhí)行的政府行為進(jìn)行規(guī)范和解釋。而該局公共信息網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)察處負(fù)責(zé)人直言，這場爭論從一開始就錯(cuò)了，因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)接入服務(wù)單位必須替?zhèn)€人上網(wǎng)用戶在公安局備案的規(guī)定久已有之，在全國一直都在執(zhí)行，并不是重慶市公安局的發(fā)明。

重慶市信息產(chǎn)業(yè)局信息化推進(jìn)處處長居琰告訴記者，很多網(wǎng)民認(rèn)為接入互聯(lián)網(wǎng)僅僅是自己和接入服務(wù)商之間的商業(yè)關(guān)系，這是完全錯(cuò)誤的，早在1994年2月18日國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》就已經(jīng)這樣規(guī)定：網(wǎng)絡(luò)接入商要代個(gè)人用戶去公安機(jī)關(guān)備案。

記者在該《安全保護(hù)條例》中看到，第十一條規(guī)定：進(jìn)行國際聯(lián)網(wǎng)的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)，由計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的使用單位報(bào)省級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)備案，第二十條規(guī)定，違反計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)國際聯(lián)網(wǎng)備案制度的，公安機(jī)關(guān)處以警告或者停機(jī)整頓。

從條例中也可以看出，這個(gè)“計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)”，應(yīng)該不僅僅指國際互聯(lián)網(wǎng)，也包括局域網(wǎng)，個(gè)人串聯(lián)等“內(nèi)網(wǎng)”，至于它們是否也在公安部的主管范圍之內(nèi)，記者就此咨詢了重慶市公安局，但沒有得到答復(fù)。

1996年，北京市公安局也發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)國際聯(lián)網(wǎng)備案管理的通告》，其中規(guī)定“申請(qǐng)與國際聯(lián)網(wǎng)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的使用單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)絡(luò)正式聯(lián)通后三十日內(nèi)到備案機(jī)關(guān)辦理備案手續(xù)?！碑?dāng)時(shí)的備案機(jī)關(guān)就是公安局，也就是說，按規(guī)定，當(dāng)時(shí)的北京市民個(gè)人上網(wǎng)，要到公安局辦理一個(gè)“上網(wǎng)許可證”。

1997年，隨著上網(wǎng)用戶的增多，公安部發(fā)布了《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》，這是第一個(gè)關(guān)于國際聯(lián)網(wǎng)的全國性專門法規(guī)，其中第十二條規(guī)定：“互聯(lián)單位、接入單位、使用計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)的法人和其他組織（包括跨省、自治區(qū)、直轄市聯(lián)網(wǎng)的單位和所屬的分支機(jī)構(gòu)），應(yīng)當(dāng)自網(wǎng)絡(luò)正式聯(lián)通之日起三十日內(nèi)，到所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府公安機(jī)關(guān)指定的受理機(jī)關(guān)辦理備案手續(xù)。前款所列單位應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)將接入本網(wǎng)絡(luò)的接入單位和用戶情況報(bào)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)備案……”個(gè)人上網(wǎng)用戶由接入單位備案，再由接入單位報(bào)送公安機(jī)關(guān)的辦法，就是從此時(shí)開始的。

但此后，仍然有地方實(shí)行個(gè)人用戶在公安局直接備案制度，浙江寧波市鎮(zhèn)海區(qū)一位網(wǎng)民曾在BLOG上貼出他1999年7月22日辦理的兩本“浙江省計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)國際聯(lián)網(wǎng)備案證”照片。當(dāng)時(shí)的備案許可已經(jīng)從省級(jí)以上公安機(jī)關(guān)下放到市公安局，他說，為了備案，他特地請(qǐng)假從鎮(zhèn)海到市公安局，辦理了一個(gè)163的賬號(hào)，一個(gè)169的賬號(hào)。

近年，寬帶網(wǎng)推廣普及，網(wǎng)通、電信、聯(lián)通等互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)商全部代理了個(gè)人用戶備案，個(gè)人用戶在接入服務(wù)商處備案，再由他們把備案信息報(bào)送公安機(jī)關(guān)。2005年1月28日信息產(chǎn)業(yè)部審議通過的《互聯(lián)網(wǎng)IP地址備案管理辦法》提出，互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)商需報(bào)備的IP信息包括：向其用戶分配的IP地址信息，用戶基本信息（包括用戶名稱、單位類別、單位所屬行業(yè)、單位詳細(xì)地址、聯(lián)系人姓名、聯(lián)系人電話、聯(lián)系人電子郵件）、所分配的IP地址總量、各IP地址段起止地址碼、網(wǎng)關(guān)IP地址、網(wǎng)關(guān)所在地址、IP地址使用方式。內(nèi)容十分詳細(xì)。

所以，當(dāng)記者詢問到信息產(chǎn)業(yè)部政策法規(guī)司時(shí)，工作人員回答說，他們印象中一直沒有“個(gè)人上網(wǎng)要向公安部門備案”的規(guī)定。事實(shí)上，文件規(guī)定的是，所有上網(wǎng)的個(gè)人用戶一直是由他們的接入商代他們向公安機(jī)關(guān)備案。

關(guān)于備案的若干爭論

2004年5月24日中午，重慶市江北區(qū)人雷某在公司上網(wǎng)時(shí)，登陸重慶人才網(wǎng)(www.cqjob.com)，并在該網(wǎng)站注冊(cè)了一個(gè)用戶名為:laoda.的ID，發(fā)布了一個(gè)公司名為“中國妓女集團(tuán)有限公司”的信息。雷某說，他是出于好奇，并沒有意識(shí)到事情的嚴(yán)重性，5月30日重慶市公安局網(wǎng)監(jiān)總隊(duì)的民警找到了他，當(dāng)時(shí)他知道事情嚴(yán)重了，非常害怕，在民警的宣傳和教育下， 5月31日，雷某發(fā)表公開道歉信并寫下了保證書。民警表示，由于網(wǎng)站審核管理疏忽，已經(jīng)對(duì)相關(guān)網(wǎng)站下發(fā)了限期整改通知。

居琰告訴記者，根據(jù)備案信息，公安機(jī)關(guān)不僅可以根據(jù)IP直接查找到由互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)商分配固定IP的個(gè)人用戶，而且通過對(duì)于公司，學(xué)校等集體備案，內(nèi)部動(dòng)態(tài)分配IP的互聯(lián)網(wǎng)集體接入者，也可以通過查閱交換機(jī)的IP分配日志，找到使用者的電話號(hào)碼。因?yàn)閺募夹g(shù)上說，不管是通過電話線還是光纖，接入口都有編號(hào)。而使用者的電腦機(jī)器本身也有一個(gè)號(hào)。IP地址加上個(gè)人備案信息，可使公安部門分辨出在網(wǎng)上的任何一個(gè)人，所以說備案信息是公安部門維護(hù)信息系統(tǒng)安全的必要手段。

盡管一貫如此并且行之有效，但似乎還是不能回答網(wǎng)民對(duì)上網(wǎng)備案制所有的質(zhì)疑。有網(wǎng)民認(rèn)為，既然公安機(jī)關(guān)不能為了防止金融犯罪行為就要求銀行將每一個(gè)公民的銀行賬號(hào)向公安部門公開，那么，公民的個(gè)人上網(wǎng)備案信息也應(yīng)該受到同樣的保護(hù)。在當(dāng)備案用戶成為網(wǎng)絡(luò)犯罪嫌疑人之后，公安機(jī)關(guān)再因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，向互聯(lián)網(wǎng)接入單位要求提供個(gè)人備案信息，也并不會(huì)影響破案的效果。而普通網(wǎng)民的個(gè)人備案信息大可以保存在服務(wù)商那里。

而對(duì)于接入商，特別是外資的接入商，這種與其所在國并不接軌的管理方式，也曾引起爭議。

在中國，互聯(lián)網(wǎng)上，除了國務(wù)院信息辦和信息產(chǎn)業(yè)部，一直都有多個(gè)部門在進(jìn)行安全管理及其他方面的管理。其中，公安部主管全國計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)工作，國家安全局和國家保密局分別對(duì)涉及國家安全和國家機(jī)密的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管，清查反動(dòng)、顛覆信息和機(jī)密泄露，而國家機(jī)要局則對(duì)使用密碼的領(lǐng)域進(jìn)行管理。對(duì)網(wǎng)吧等網(wǎng)絡(luò)營業(yè)場所，主要監(jiān)管部門是文化部和工商總局，而電子商務(wù)，由商務(wù)部來管，網(wǎng)上版權(quán)問題，歸國家版權(quán)局。

這樣粗算下來，前后不下十余個(gè)部門參與互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管，用一位互聯(lián)網(wǎng)的資深人士的評(píng)價(jià)，這種管理思路，是將現(xiàn)實(shí)中的傳統(tǒng)的管理模式平行搬到虛擬的網(wǎng)絡(luò)世界，“一一對(duì)應(yīng)，分兵把守”，但是對(duì)網(wǎng)絡(luò)來說，這本來是一個(gè)要求相互高度協(xié)作的地方，用如此的傳統(tǒng)套路來管，他認(rèn)為，這只能造成目前各部門各自為政，互相推諉，管理混亂。