韓鳳芹

項(xiàng)目法人招標(biāo)又稱(chēng)項(xiàng)目業(yè)主招標(biāo)，主要是由政府通過(guò)面向社會(huì)招標(biāo)的方式確定公共工程項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目法人。南京等地在一些傳統(tǒng)的政府投資領(lǐng)域進(jìn)行項(xiàng)目法人招標(biāo)制度的實(shí)踐表明，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理引入現(xiàn)代企業(yè)制度，有利于在解決財(cái)政投資效率低的同時(shí)規(guī)避財(cái)政投資的諸多風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前投資體制改革的大背景下，各地政府投資領(lǐng)域的制度創(chuàng)新形式具有多樣性，但是在這一領(lǐng)域引入市場(chǎng)化改革過(guò)程中，政府的作用并不是可有可無(wú)，而是定位層次更高，對(duì)管理水平的要求也更高。其定位應(yīng)明確為：一方面創(chuàng)造更加有利于制度創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境；另一方面，政府應(yīng)加快從投資者向監(jiān)管者職能的轉(zhuǎn)換，解決好監(jiān)管不力等問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，本文提出了一些相關(guān)的政策建議。

一、項(xiàng)目法人招標(biāo)及其實(shí)踐（以南京過(guò)江隧道項(xiàng)目法人招標(biāo)為例）

（一）南京過(guò)江隧道項(xiàng)目法人招標(biāo)

長(zhǎng)江由西南向東北流貫?zāi)暇┦兄胁?，將南京市分為江南和江北兩部分，由于歷史和交通的原因，江北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于江南，這直接制約了南京市的發(fā)展空間和城市形象的提升。從南京的過(guò)江交通設(shè)施現(xiàn)狀看，南京作為國(guó)家級(jí)公路主樞紐城市，有多條國(guó)道和省道經(jīng)過(guò)南京或以南京為起點(diǎn)，而這些通道都必須通過(guò)跨江通道進(jìn)行溝通。1968年建成通車(chē)的南京長(zhǎng)江大橋早已無(wú)法承擔(dān)增長(zhǎng)迅猛的城市機(jī)動(dòng)車(chē)過(guò)江需求。2001年建成長(zhǎng)江二橋后，又修建了長(zhǎng)江三橋。由于新建大橋處于城市外圍，兩座新建的過(guò)江橋梁對(duì)城市過(guò)江交通的分流作用并不明顯。為縮小南京市江南江北地區(qū)間的發(fā)展差距，市政府決定在市區(qū)內(nèi)建設(shè)過(guò)江隧道，并打破多年來(lái)以政府為主體進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資模式，授權(quán)市發(fā)改委進(jìn)行項(xiàng)目法人招標(biāo)的制度創(chuàng)新，即以完全市場(chǎng)化的方式對(duì)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行法人公開(kāi)招標(biāo)。

過(guò)江隧道工程通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作成功引入項(xiàng)目法人，吸引了有實(shí)力的多元化經(jīng)濟(jì)實(shí)體參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)和建設(shè)，為跨地區(qū)、跨行業(yè)的投資創(chuàng)造了條件，發(fā)揮項(xiàng)目法人投融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理的積極性和經(jīng)驗(yàn)。

（二）積極意義

1．解決了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資問(wèn)題

過(guò)江隧道項(xiàng)目投資總額30億元，依靠政府直接投資是絕對(duì)不可能的，而通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，30億元的投資總額直接由中標(biāo)企業(yè)來(lái)承擔(dān)。市財(cái)政共計(jì)通過(guò)300萬(wàn)元的撥款帶動(dòng)了30億元的項(xiàng)目資金，最大限度地發(fā)揮了其帶動(dòng)作用。制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)是通過(guò)運(yùn)用公共產(chǎn)權(quán)收入（特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收入）來(lái)進(jìn)行政府投資領(lǐng)域的建設(shè)。在當(dāng)前地方政府所能支配的稅收收入相對(duì)較少、其它籌集資金的渠道也較為有限的背景下，這種以未來(lái)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為條件，通過(guò)項(xiàng)目法人的招標(biāo)形式確定項(xiàng)目的投資建設(shè)主體的方式，是地方政府多渠道籌集資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高級(jí)形式。

2．提高了投資效率，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)換

通過(guò)市場(chǎng)化確定項(xiàng)目法人的方式打破了以往由政府投資、主管部門(mén)經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)虧損、財(cái)政補(bǔ)貼的舊體制模式。通過(guò)招標(biāo)的形式，讓多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而可以“擇優(yōu)選擇富有融資經(jīng)驗(yàn)和能力的法人，確保本項(xiàng)目資金的籌措充分、及時(shí)、經(jīng)濟(jì)；選擇富有經(jīng)驗(yàn)的建設(shè)管理團(tuán)隊(duì)，保證項(xiàng)目按期、高質(zhì)量地完工和交付使用；選擇切實(shí)可行的運(yùn)營(yíng)實(shí)施方案使項(xiàng)目建成后在最經(jīng)濟(jì)的效率下運(yùn)營(yíng)”。

中標(biāo)企業(yè)不僅是項(xiàng)目的投資主體，而且是項(xiàng)目的管理者和經(jīng)營(yíng)者。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目法人出于自身利潤(rùn)最大化的目標(biāo)，必定會(huì)采取有效辦法降低自身的成本。與此同時(shí)，由于未來(lái)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)由其擁有，項(xiàng)目建成后30年的維護(hù)費(fèi)用也由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)，項(xiàng)目的質(zhì)量也自然成為項(xiàng)目法人關(guān)注的重點(diǎn)。這種責(zé)、權(quán)、利的高度統(tǒng)一將完全改變以往政府投資中由于委托代理人的存在而產(chǎn)生的壟斷經(jīng)營(yíng)、缺乏競(jìng)爭(zhēng)、項(xiàng)目建設(shè)投資嚴(yán)重超支及經(jīng)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用居高不下等問(wèn)題。

項(xiàng)目法人制度不僅提高了項(xiàng)目的投資效率，而且實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)換。實(shí)行項(xiàng)目法人招標(biāo)制后，政府從基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的直接投資者和建設(shè)管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y與建設(shè)的“裁判員”和“游戲規(guī)則”的制定者。

3．規(guī)避了財(cái)政投資的風(fēng)險(xiǎn)

（1）規(guī)避了項(xiàng)目建設(shè)期的風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)采用財(cái)政撥付制，從項(xiàng)目投資決策階段開(kāi)始，就由政府進(jìn)行投入，如果遇到方案重大修改或是地方政府領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)等問(wèn)題時(shí)，前期投入也全部由政府“買(mǎi)單”。南京過(guò)江隧道項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)將由市場(chǎng)主體——企業(yè)來(lái)承擔(dān)。

（2）規(guī)避了基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國(guó)外專(zhuān)業(yè)公司的管理經(jīng)驗(yàn)，在市政公用事業(yè)這一行業(yè)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的管理，使投資回報(bào)率保持在6—9%之間，是完全可以做到的。政府將基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)來(lái)管理，專(zhuān)業(yè)的管理水平和較強(qiáng)的市場(chǎng)適應(yīng)能力，可以有效規(guī)避政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）防范籌資的風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論是以往通過(guò)銀行貸款還是通過(guò)發(fā)行類(lèi)似收益?zhèn)刃问竭M(jìn)行籌資，政府都有還款的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。通過(guò)銀行貸款方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，存在著收益周期的錯(cuò)位問(wèn)題，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期性導(dǎo)致了收益的長(zhǎng)期性，它的還款期限長(zhǎng)達(dá)10—20年，而商業(yè)銀行的貸款期限一般不超過(guò)10年。這種集中的項(xiàng)目還款對(duì)政府來(lái)說(shuō)是壓力，對(duì)銀行來(lái)說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)也非常高。

南京市在項(xiàng)目的招標(biāo)文件中明確規(guī)定了特許權(quán)經(jīng)營(yíng)范圍，明確了由項(xiàng)目公司承擔(dān)投資項(xiàng)目的資金、技術(shù)方案、市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益等方面的風(fēng)險(xiǎn)和法律責(zé)任。并同時(shí)規(guī)定在建設(shè)過(guò)程中，要嚴(yán)格執(zhí)行法人責(zé)任制、資本金制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制，符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，確保工程質(zhì)量，承擔(dān)法律責(zé)任。通過(guò)項(xiàng)目法人招標(biāo)，不是把過(guò)江隧道項(xiàng)目變成一個(gè)“特殊項(xiàng)目”，而是把項(xiàng)目引到規(guī)范化、法制化軌道上來(lái)。

二、加快我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域制度創(chuàng)新的政策建議

（一）建立健全相關(guān)的投資法律體系

應(yīng)加緊制定出臺(tái)《政府投資法》、《民間投資法》等法律、法規(guī)，以及與其相配套的規(guī)章和其他規(guī)范性文件，依法保護(hù)投資者的合法權(quán)益，維護(hù)投資主體的公平、有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。《行政許可法》中規(guī)定，只有全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和決定、地方人大及其常委會(huì)的地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可。要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行政審批權(quán)的控制，就不僅僅是減少了多少審批，而應(yīng)以法律、制度等形式對(duì)政府權(quán)利進(jìn)行約束，這樣既能保證政府的行為不越位，也能有效保護(hù)投資者積極進(jìn)行制度創(chuàng)新的積極性。

（二）逐步理順公共產(chǎn)品的價(jià)格

經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品的價(jià)格關(guān)系到投資者的積極性、消費(fèi)者的承受能力和社會(huì)的整體利益，它是引入民間投資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槊耖g投資基礎(chǔ)設(shè)施正是因?yàn)樗哂虚L(zhǎng)期的收益性，收益性高低的決定因素之一就是公共產(chǎn)品的價(jià)格。多年以來(lái)，我國(guó)公共產(chǎn)品的價(jià)格多是由政府制定，它較多地考慮的是公眾的利益，在政府投資領(lǐng)域的制度創(chuàng)新過(guò)程中，不僅要考慮公共產(chǎn)品的消費(fèi)者的利益，也應(yīng)照顧到公共產(chǎn)品的提供者的利益，二者之間存在的缺口應(yīng)由政府來(lái)彌補(bǔ)，如通過(guò)注入資本金、貸款貼息和稅收優(yōu)惠等措施。

（三）積極發(fā)揮中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用

各級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持力度，堅(jiān)持社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化原則，不斷完善社會(huì)服務(wù)體系。一方面鼓勵(lì)各種投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)采取合伙制、股份制等多種形式改組改造，確保各類(lèi)投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)必須與政府部門(mén)脫鉤。同時(shí)，健全和完善投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的行業(yè)協(xié)會(huì)，確立法律規(guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自律的行業(yè)管理體制。整頓中介服務(wù)市場(chǎng)秩序，規(guī)范中介服務(wù)行為，為非公有制經(jīng)濟(jì)營(yíng)造良好的服務(wù)環(huán)境。

（四）加強(qiáng)政府部門(mén)的監(jiān)管

雖然對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)放松管制、導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)是十分必要的，但放松管制并非是取消管制。政府應(yīng)積極進(jìn)行從投資者向監(jiān)管者的身份轉(zhuǎn)換，加強(qiáng)對(duì)公共投資領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格、可持續(xù)的普遍服務(wù)等方面進(jìn)行監(jiān)管。從市場(chǎng)準(zhǔn)入的角度看，對(duì)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照《招投標(biāo)法》對(duì)服務(wù)類(lèi)和市政工程建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)分別招標(biāo)，為確保合格的特許經(jīng)營(yíng)者從事特許項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營(yíng)，保證市政基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)合同全面履行，政府職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)投標(biāo)人的資格、商業(yè)信譽(yù)、資質(zhì)、業(yè)績(jī)、技術(shù)、融資渠道以及設(shè)備等進(jìn)行審核，保證合格的被特許人參與投資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，投標(biāo)人中標(biāo)的，依法簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同。而在公共產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管上，一定要明確基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革并不是以向消費(fèi)者提高價(jià)格或降低公共產(chǎn)品的服務(wù)為代價(jià)，政府的監(jiān)督責(zé)任應(yīng)能確保向消費(fèi)者收取服務(wù)費(fèi)的價(jià)格是合理的，以及保證向公共產(chǎn)品領(lǐng)域的消費(fèi)者提供普遍的可持續(xù)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（作者單位：財(cái)政部財(cái)科所）