譚雄偉
不久前卸任的教育部副部長張保慶接受記者采訪時(shí),深有感慨地說,“中國目前最大的問題是政令不通,中南海制定的東西有時(shí)都出不了中南海。像解決困難學(xué)生助學(xué)貸款的事情,下邊根本就不聽嘛,連這樣的政策都不執(zhí)行,還說別的嗎”。(《中國青年報(bào)》11月14日)
“中南海制定的東西出不了中南?!?,形象地說明了政令不通的現(xiàn)象。近年來,這類事件時(shí)有發(fā)生。比如,在宏觀調(diào)控過程中,無論中央政府如何“三令五申”,總有一些地方或者頂著不落實(shí)或者敷衍應(yīng)付。再如,在國務(wù)院制定了關(guān)于加強(qiáng)煤礦安全工作的兩個(gè)文件不久,山西省呂梁市又發(fā)生已責(zé)令停產(chǎn)整頓的煤礦,違法生產(chǎn)導(dǎo)致特大事故。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長李毅中痛心地說,“這說明有令不行、有禁不止的狀況,已到了不能容忍的地步”(新華社9月9日)。民間的一句順口溜對這類現(xiàn)象作了生動、形象的詮釋——“中央政策大晴天,下到地區(qū)起點(diǎn)云,傳到縣里變成雨,落到鎮(zhèn)里淹死人”。
為何中央的決定難以得到有效執(zhí)行?有人認(rèn)為是由于下級對政策命令本身理解不夠,產(chǎn)生執(zhí)行困難;有人說是因?yàn)檎畬蛹夁^多,中央政府的命令和決策到達(dá)地方基層時(shí)已經(jīng)失去了應(yīng)有的效力;也有人認(rèn)為,原因在于地方政府與中央的利益不一致,地方有實(shí)現(xiàn)獨(dú)立利益最大化的沖動。應(yīng)該承認(rèn),這些原因都存在,但是最根本的原因在于我國的法治建設(shè)落后。
從法律角度講,中央政策或者決定不僅是中央政策和決定,更是具有法律效力的行為。因此,中央權(quán)威的最大特征,就在于它是一個(gè)國家中最高的法律權(quán)威。所以,不管是8個(gè)省區(qū)市執(zhí)行國家助學(xué)貸款政策不力,還是國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)煤礦安全工作兩個(gè)“國字號”禁令有令不行、有禁不止,都折射了當(dāng)今法治權(quán)威面臨的危機(jī)。拒不執(zhí)行中央政府決定命令,不僅是挑戰(zhàn)中央權(quán)威的表現(xiàn),更是拒不執(zhí)行法律、無視法治權(quán)威的行為。雖然我們制定了大量的法律法規(guī),但是這些法律法規(guī)尚未形成自動運(yùn)行的機(jī)制。下級機(jī)關(guān)和部門無視法治權(quán)威規(guī)避法律,拒不執(zhí)行法律和上級政策決定的現(xiàn)象仍然普遍存在。一些地方主政者思想里,仍然是“一朝權(quán)在手,便把令來行”,仍然是“權(quán)大于法”的那一套。
在法治國家,無論是國家的法律法規(guī),還是上級政府的決定命令,其本質(zhì)都反映了法治的精神和力量。如果容忍上級政府的各種命令和政策決定在執(zhí)行過程中被扭曲,被消解,那么,受到挑戰(zhàn)的就不僅是中央的權(quán)威,更是法治的權(quán)威。因此,僅僅以“三令五申”的表達(dá)方式來宣傳中央政府的政策主張是不夠的,僅僅針對個(gè)案實(shí)施強(qiáng)有力的“定點(diǎn)懲治”也非首選之策。要杜絕“中南海制定的東西出不了中南?!钡默F(xiàn)象,最根本的是加強(qiáng)法治建設(shè),樹立中央權(quán)威首先要樹立法治的權(quán)威,以法治維護(hù)中央權(quán)威是最佳路徑。