內(nèi)容提要：本文全面回顧和評(píng)析了中國(guó)反貧困戰(zhàn)略的形成過(guò)程，總結(jié)了中國(guó)反貧困戰(zhàn)略的特點(diǎn)，對(duì)開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略進(jìn)行了重點(diǎn)評(píng)述，指出了其在實(shí)施操作中存在的問(wèn)題。指出現(xiàn)行的開(kāi)發(fā)式反貧困戰(zhàn)略在主體選擇、瞄準(zhǔn)機(jī)制、制度建設(shè)、投資取向等幾個(gè)方面都存在著一定的缺陷，因此，在新的歷史條件下必須做出調(diào)整。文章結(jié)合新時(shí)期賦予反貧困戰(zhàn)略的新內(nèi)涵，緊密聯(lián)系中國(guó)反貧困的實(shí)際，提出了對(duì)現(xiàn)行開(kāi)發(fā)式反貧困戰(zhàn)略調(diào)整的八項(xiàng)舉措。

關(guān)鍵詞：反貧困；戰(zhàn)略；開(kāi)發(fā)式扶貧

一、中國(guó)反貧困戰(zhàn)略的形成

如果追溯歷史，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在新中國(guó)成立后，中國(guó)政府即開(kāi)始了扶貧的歷程，但當(dāng)時(shí)并沒(méi)有公開(kāi)承認(rèn)存在貧困問(wèn)題，再加上國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物質(zhì)生產(chǎn)水平較低無(wú)法實(shí)施大規(guī)模的扶貧行動(dòng)。當(dāng)時(shí)，政府主要采取了兩個(gè)方面的措施來(lái)緩解貧困：一是對(duì)貧困人口實(shí)行救濟(jì)、扶助、賑災(zāi)等福利保障；二是中央政府對(duì)邊遠(yuǎn)落后地區(qū)，主要是邊疆省區(qū)和革命老區(qū)輸入資金和物資，進(jìn)行扶助。這種做法實(shí)質(zhì)上還是一種單純救濟(jì)式的扶持，而且沒(méi)有嚴(yán)格的制度化和規(guī)范化。這種在高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的扶貧戰(zhàn)略，一方面保障了普遍貧困狀態(tài)下大多數(shù)人的臨界生存需要，另一方面過(guò)于平均化的分配方式嚴(yán)重影響效率，阻礙了生產(chǎn)力的快速發(fā)展，使普遍貧困得以延續(xù)。在改革開(kāi)放前，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)落后和制度性原因，全國(guó)人民普遍貧窮，中國(guó)貧困人口的狀況不是那么突出。但隨著農(nóng)村。城市改革和對(duì)外開(kāi)放的進(jìn)行，各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，一部分貧困人口的問(wèn)題凸顯出來(lái)，引起了黨和政府的極度重視。80年代初期，甘肅的定西、河西和寧夏的西海固(俗稱“三西”)地區(qū)遭受一場(chǎng)歷史上罕見(jiàn)的大干旱，為幫助“三西”地區(qū)解決群眾的溫飽問(wèn)題，國(guó)務(wù)院于1983年成立“三西”開(kāi)發(fā)辦公室，負(fù)責(zé)其扶貧工作，并決定在10年內(nèi)每年撥出2億元?？睿瑢?duì)“三西”地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)開(kāi)發(fā)。從此，拉開(kāi)了中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的序幕。

真正意義上實(shí)施的具有針對(duì)性的扶貧戰(zhàn)略，始于20世紀(jì)80年代中期，成型于90年代中后期。這一戰(zhàn)略集中體現(xiàn)在80年代中期、90年代中后期和2l世紀(jì)初的具有代表性的四個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)中：第一是1984年9月，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變落后面貌的通知》，該文件明確指出“七·五”期間貧困地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，即解決大多數(shù)貧困地區(qū)人民的溫飽問(wèn)題，使貧困地區(qū)初步形成依靠自己力量發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的能力，中國(guó)扶貧戰(zhàn)略的輪廓初步形成，要求各級(jí)黨委和政府高度重視，采取積極態(tài)度和切實(shí)可行的措施，幫助貧困地區(qū)人民擺脫貧困。并對(duì)進(jìn)一步放寬政策、減輕負(fù)擔(dān)、給予優(yōu)惠、增加投資等方面作出了具體規(guī)定。到1985年，全國(guó)貧困人口從1978年的2．5億減少到1．25億，平均每年減少1786萬(wàn)人，農(nóng)村人口貧困發(fā)生率減為14．8％。第二是1987年11月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)工作的通知》。根據(jù)通知精神，各地針對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，發(fā)動(dòng)群眾，大搞種養(yǎng)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物，增加農(nóng)產(chǎn)收人；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件：加強(qiáng)對(duì)外開(kāi)放和對(duì)內(nèi)聯(lián)合；建立扶貧綜合開(kāi)發(fā)區(qū)等，收到很大成效。各地總結(jié)了以前扶貧工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)扶貧方式實(shí)行了轉(zhuǎn)變：改變過(guò)去單純救濟(jì)的辦法，由生活救濟(jì)型向生產(chǎn)開(kāi)發(fā)型轉(zhuǎn)變，提高貧困地區(qū)的內(nèi)部活力，增加“造血”功能；改變過(guò)去資金分散、平均使用的辦法，由資金分散型向集約型轉(zhuǎn)變，實(shí)行資金與項(xiàng)目掛鉤，項(xiàng)目與市場(chǎng)和資源相適應(yīng)；改變過(guò)去資金無(wú)償使用的辦法，變無(wú)償為有償，變一次性投資為不斷周轉(zhuǎn)，提高資金使用效益；改變單純輸入資金、物資的方式，變單項(xiàng)輸入為綜合輸入，同時(shí)輸入配套的人才、技術(shù)、信息等；改變過(guò)去封閉的扶貧方式，由封閉向開(kāi)放轉(zhuǎn)變。這些做法發(fā)揮了巨大的作用。中國(guó)扶貧工作完成了從單純救濟(jì)向經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的根本轉(zhuǎn)變，開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)全面的、有計(jì)劃、有組織、有成效的新的開(kāi)發(fā)階段。第三是國(guó)務(wù)院于1994年3月正式公布實(shí)施的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，該計(jì)劃明確要求集中財(cái)力、物力、人力，用7年時(shí)間基本解決8000萬(wàn)貧困人口溫飽問(wèn)題，并提出具體微觀目標(biāo)，一是到本世紀(jì)末使大多數(shù)貧困戶人均收入按1990年不變價(jià)格計(jì)算達(dá)到500元以上，并形成穩(wěn)定解決溫飽減少返貧的基礎(chǔ)條件。二是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基本解決人畜飲水困難，使大多數(shù)貧困鄉(xiāng)和有農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、商品基地的地方通路、通電。三是改變文化、教育、衛(wèi)生的落后狀況，普及初等教育，基本掃除青壯年文盲，開(kāi)展成人職業(yè)技術(shù)教育，防治和減少地方病，把人口自然增長(zhǎng)率控制在國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi)。該計(jì)劃還提出了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的基本方針：“鼓勵(lì)貧困地區(qū)廣大干部、群眾發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗的精神，在國(guó)家扶持下，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，依靠科技進(jìn)步，開(kāi)發(fā)利用當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，解決溫飽進(jìn)而脫貧致富”。第四是中共中央、國(guó)務(wù)院于1996年10月頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的決定》，該文件進(jìn)一步完善了扶貧戰(zhàn)略，提出通過(guò)信貸資金扶持微觀扶貧產(chǎn)業(yè)的思路，即從1997年開(kāi)始，“在現(xiàn)有扶貧信貸資金基礎(chǔ)上，每年再增加30億元扶貧貸款，重點(diǎn)支持效益好、能還貸，能帶動(dòng)千家萬(wàn)戶脫貧致富的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林果業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目”。

二、中國(guó)反貧困戰(zhàn)略的特點(diǎn)

從我國(guó)扶貧戰(zhàn)略的形成及其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和指導(dǎo)方針上，我們可以看出中國(guó)政府實(shí)行的是以促進(jìn)貧困人口集中區(qū)域自我發(fā)展能力的提高和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)減緩和消除貧困目標(biāo)的戰(zhàn)略。其特征主要表現(xiàn)為：第一，在扶貧方式上，改變單純生活救濟(jì)的辦法，致力于在貧困地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改造生產(chǎn)條件，幫助貧困地區(qū)形成新的生產(chǎn)能力。即由“輸血”式扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向“造血”式扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略；第二，在扶貧主體上，強(qiáng)調(diào)調(diào)動(dòng)貧困地區(qū)廣大干部群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、增長(zhǎng)自我發(fā)展能力；第三，在扶貧客體上，將貧困人口集中區(qū)域(即國(guó)定貧困縣和省定貧困縣)作為扶貧的基本操作單位和工作對(duì)象：第四，在扶貧資源的管理體制上，改變單純由財(cái)政渠道撥款救濟(jì)，扶貧資金無(wú)償使用的方式，轉(zhuǎn)向以財(cái)政支持和銀行貸款、無(wú)償與有償相結(jié)合的扶貧資金投放方式；第五，在扶貧資源的分配和使用上，改變平均分散使用資金的方式，并強(qiáng)調(diào)把各種渠道發(fā)放的資金集中起來(lái)，統(tǒng)籌安排，合理使用，以集中人力、物力、財(cái)力，一片一片地改變貧困地區(qū)的面貌；第六，在扶貧途徑上，把扶貧作為一個(gè)系統(tǒng)工程，改變單純的經(jīng)濟(jì)扶貧，進(jìn)行科技、教育、物質(zhì)生產(chǎn)等綜合性投入，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了在缺乏基本生存條件的地區(qū)，實(shí)行人口遷移和進(jìn)行勞務(wù)輸出。這種以促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的扶貧模式在80年代中前期確實(shí)收到很好的效果，而在90年代以來(lái)，收效則日見(jiàn)其微。原因很多，但與扶貧戰(zhàn)略內(nèi)在的局限性有很大關(guān)系。

三、中國(guó)反貧困戰(zhàn)略的缺陷

1985年至今的20多年里，中國(guó)實(shí)施的扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略使貧困人口以高于帆的速度遞減，然而這一減貧速度卻比1978--1985年間在國(guó)家沒(méi)有實(shí)施大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃背景下以9.4%的貧困人口下降速度低出三個(gè)百分點(diǎn)。造成這一差異的原因，大部分學(xué)者專家的解釋主要集中在三個(gè)方面：一是80年代初的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革使大量因政策因素而導(dǎo)致貧困的人口迅速脫貧；二是80年代中期的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民的人均純收入在80年代末和90年代初長(zhǎng)期徘徊不前，甚至下降；三是目前剩余貧困人口主要集中在資源條件差、生態(tài)環(huán)境脆弱的廣大中西部地區(qū)，脫貧難度較大。筆者認(rèn)為，上述因素固然是造成這一差異的重要依據(jù)，但事實(shí)上造成這一差異的深層次原因在于現(xiàn)行扶貧戰(zhàn)略的偏差和扶貧實(shí)踐中的人為偏差。

第一，反貧困戰(zhàn)略以政府為主，過(guò)高估計(jì)了政府對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果分配中的作用，貧困人口和基層組織參與積極性不高。在20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始實(shí)施扶貧戰(zhàn)略時(shí)，中國(guó)缺乏強(qiáng)大的非政府組織資源，政府系統(tǒng)可能是當(dāng)時(shí)最有效的資源配置和管理機(jī)構(gòu)，中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和政策基本上是根據(jù)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度安排的。從80年代初以來(lái)的扶貧工作“多數(shù)是政府行為而不是社會(huì)行為?！?朱玲：《制度安排在扶貧計(jì)劃實(shí)施中的作用》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1996年第4期)各種投資、扶貧撥款等也均由政府劃撥，沒(méi)有發(fā)揮市場(chǎng)的作用。雖然我們也一直在倡導(dǎo)社會(huì)扶貧，但在現(xiàn)實(shí)中起主要作用的仍然是中央政府及各級(jí)地方政府?，F(xiàn)行的扶貧制度仍具有典型的計(jì)劃特色，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育與發(fā)展過(guò)程中沒(méi)有建立起扶貧的激勵(lì)機(jī)制。政府雖然也強(qiáng)調(diào)扶貧與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，但因比較利益的客觀存在，扶貧一直是以政治任務(wù)下達(dá)的。這樣，一方面，扶貧資源主要依賴政府的投入，沒(méi)有建立起市場(chǎng)和社會(huì)籌集與動(dòng)員資源的必要制度，使脫貧的基礎(chǔ)十分脆弱，一旦政府退出或減少對(duì)扶貧的支持，原來(lái)依靠政府資源投入實(shí)現(xiàn)的脫貧效果有可能部分消失；另一方面，各項(xiàng)扶貧計(jì)劃的實(shí)施主要依賴于地方政府，容易產(chǎn)生與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)的各種弊病，窮人和貧困地區(qū)的基層組織以及非政府組織對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的主動(dòng)參與較少，決策和實(shí)施的盲目性較大。三是過(guò)分強(qiáng)調(diào)了中央政府和地方政府目標(biāo)的一致性，沒(méi)有充分考慮到二者之間的目標(biāo)偏差。特別是地方政府追求的主要目標(biāo)和中央政府確定的扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)生抵觸或沖突時(shí)，中央政府希望主要依靠政府系統(tǒng)來(lái)保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的利益主要流向貧困人口的設(shè)想可能落空。

第二，扶貧投資瞄準(zhǔn)機(jī)制出現(xiàn)偏差。理想扶貧戰(zhàn)略要求能夠覆蓋所有的符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的窮人，不會(huì)有窮人被遺漏(吳國(guó)寶，1996年)。然而，開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略主要以區(qū)域開(kāi)發(fā)、流域治理為基本手段，以貧困地區(qū)為扶持對(duì)象，它一方面把非貧困地區(qū)的窮人排除在外，另一方面，它不可避免地也使貧困地區(qū)的非窮人從中得到了實(shí)惠，從而降低了扶貧資金的使用效率。中國(guó)政府自1986年開(kāi)始實(shí)施的農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略，是以促進(jìn)貧困人口集中區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定減緩與消除貧困目標(biāo)的戰(zhàn)略，即地區(qū)優(yōu)先的扶貧戰(zhàn)略。這種地區(qū)優(yōu)先的扶貧戰(zhàn)略使得扶貧投資瞄準(zhǔn)機(jī)制出現(xiàn)偏差：第一，實(shí)施地區(qū)優(yōu)先的扶貧政策，國(guó)家將其用于扶貧的資源重點(diǎn)甚至全部轉(zhuǎn)移給國(guó)家確定的貧困地區(qū)，容易引起對(duì)非貧困地區(qū)貧困人口的忽視，因?yàn)橛?0％的農(nóng)村貧困人口分散在國(guó)家確定的非貧困縣。第二，現(xiàn)行地區(qū)優(yōu)先扶貧政策，是以縣作為基本管理單位實(shí)施的，但是其所調(diào)查的樣本貧困縣內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入也存在一定的差異，貧困縣的農(nóng)民并不都是貧困人口。事實(shí)上，在國(guó)家確定的貧困縣當(dāng)中，平均只有27．8％的農(nóng)村人口生活在貧困線之下(張新偉：《扶貧政策低效性與市場(chǎng)化反貧困思路探尋》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，1999年第2期)在這種情況下，如果沒(méi)有嚴(yán)格的監(jiān)督和制約，國(guó)家提供的扶貧資源就有可能流入貧困縣內(nèi)的非貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和非貧困戶，從而使瞄準(zhǔn)機(jī)制的精確度進(jìn)一步降低；第三，中國(guó)農(nóng)村貧困人口比較集中的地區(qū)，有一部分地處自然條件非常惡劣的地區(qū)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，在這些生產(chǎn)和生存條件極差的地區(qū)投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，效率很低，同時(shí)也限制了貧困地區(qū)農(nóng)民的選擇空間。因此，地區(qū)瞄準(zhǔn)的扶貧政策本身隱伏著扶貧投資被轉(zhuǎn)移到非貧困地區(qū)和非貧困戶的制度根源。因?yàn)椋貐^(qū)瞄準(zhǔn)的扶貧政策在一定程度上采用的是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“涓滴”戰(zhàn)略，其基本思路是通過(guò)發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的利益或成果自動(dòng)流向貧苦戶和貧困人口。這就使得地方政府有非常充足的理由，將扶貧資金投向非貧困小區(qū)和非貧困戶。有研究表明“1986--1990年期間將近80％的扶貧貸款流向企業(yè)，余者投向農(nóng)戶，用于發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和多種經(jīng)營(yíng)?！?淋乘東，1998)扶貧資金只有較小一部分直接用于貧困戶。

第三，過(guò)分注重脫貧的數(shù)量和速度，對(duì)扶貧質(zhì)量關(guān)注不夠。中國(guó)在確定扶貧目標(biāo)及相應(yīng)的行動(dòng)措施時(shí)，主要關(guān)注的是如何在較短時(shí)間內(nèi)減少盡可能多的貧困人口，對(duì)扶貧質(zhì)量關(guān)心不夠。一是扶貧的重點(diǎn)始終放在增加貧困農(nóng)戶的短期收人方面，而對(duì)提高他們穩(wěn)定的創(chuàng)收能力重視不足，如科技推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入和支持力度相對(duì)較弱；二是扶貧重點(diǎn)放在較易實(shí)現(xiàn)的短期收入上，對(duì)具有更持久影響的人類貧困層面如教育、衛(wèi)生等并未給予足夠的重視。

第四，主要扶貧行動(dòng)大多建立在臨時(shí)性的政策基礎(chǔ)上，制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，扶貧效果缺乏持續(xù)性。中國(guó)政府沒(méi)有建立起窮人進(jìn)人信貸市場(chǎng)的制度，農(nóng)村窮人仍無(wú)法獲得所需的信貸資金。勞務(wù)收入一直是貧困地區(qū)農(nóng)民增收的重要途徑，但為貧困地區(qū)農(nóng)民進(jìn)入勞務(wù)市場(chǎng)提供信息、培訓(xùn)等服務(wù)的組織制度并沒(méi)有建立起來(lái)，從而缺乏建立社會(huì)扶貧的資源動(dòng)員、傳遞和分配的制度。

第五，開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略主要重視貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短邊要素的輸入，相對(duì)忽視人力資本的開(kāi)發(fā)和塑造，較少關(guān)注與貧困群體切身利益相關(guān)的一組政治權(quán)利的滿足?，F(xiàn)行的區(qū)域開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)的是以當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源開(kāi)發(fā)為依托，以增加基礎(chǔ)設(shè)施，改善生產(chǎn)條件為手段，以產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)為中心，并由外部輸入短缺的生產(chǎn)要素(資金、物質(zhì))，通過(guò)發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)來(lái)擺脫貧困。從本質(zhì)上說(shuō)，它仍是一種以物質(zhì)資源(主要是自然資源)開(kāi)發(fā)為中心的發(fā)展援助形式。在扶貧過(guò)程中，過(guò)分注重對(duì)貧困地區(qū)物力資源的開(kāi)發(fā)利用，而相對(duì)忽略人力資源的開(kāi)發(fā)和重新配置，忽視對(duì)人們維護(hù)自身權(quán)益能力的培養(yǎng)，結(jié)果導(dǎo)致一些地區(qū)在以工代賑中損害貧困群體的利益，也使大量農(nóng)民工的合法權(quán)益難以得到有效保障。

第六，開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略在實(shí)際運(yùn)行中并未很好的貫徹可持續(xù)發(fā)展的原則，導(dǎo)致貧困——開(kāi)發(fā)——貧困的惡性循環(huán)。我國(guó)50％以上的人口居住在西部地區(qū)，其中70％的人口集中在西部的深山，石山、荒漠、高寒、高原等自然條件十分惡劣的地區(qū)，這些地區(qū)的人口增長(zhǎng)很快，傳統(tǒng)落后的生產(chǎn)方式導(dǎo)致對(duì)有限資源的掠奪式開(kāi)采，使本已惡化的環(huán)境更加惡化。

四、新時(shí)期反貧困戰(zhàn)略的新內(nèi)涵

(一)可持續(xù)發(fā)展

擺脫貧困是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本前提，貧困現(xiàn)象的大面積存在及消極影響是貧困人口缺乏可持續(xù)發(fā)展的基本障礙?？沙掷m(xù)發(fā)展所體現(xiàn)的最基本的社會(huì)意義就是強(qiáng)調(diào)滿足貧困人口的基本需要，它既包括人們對(duì)多種物質(zhì)生活和精神生活享受的需要，又包括人們對(duì)勞動(dòng)環(huán)境質(zhì)量、生活環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等生態(tài)需求，逐步提高生存與生活質(zhì)量，做到適度消費(fèi)和擁有文明生活方式，使人、社會(huì)與自然保持協(xié)調(diào)關(guān)系和良性循環(huán)，從而使社會(huì)發(fā)展達(dá)到人與自然和諧統(tǒng)一、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)共同繁榮、發(fā)展與資源、環(huán)境相互協(xié)調(diào)。

(二)社會(huì)公正

保證每一個(gè)社會(huì)成員的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是一個(gè)政府的基本責(zé)任，如果一個(gè)社會(huì)的效率和發(fā)展是以一部分人掙扎在溫飽線以下為代價(jià)的，一個(gè)地區(qū)的繁榮昌盛是以另一個(gè)地區(qū)的長(zhǎng)期貧窮落后為前提的，就根本不可能說(shuō)這個(gè)社會(huì)是公正的或正義的。由于復(fù)雜的社會(huì)歷史背景，貧困人口長(zhǎng)期處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)程的邊緣，遠(yuǎn)離國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)循環(huán)，失去了很多生存發(fā)展的權(quán)利。扶貧體現(xiàn)的最高社會(huì)意義，就是保證每一個(gè)社會(huì)成員都能夠被公平合理地對(duì)待，都有機(jī)會(huì)發(fā)揮人的自身潛能和實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，可以以平等的身分參與社會(huì)政治活動(dòng)，參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，分享資源配置利益，享受資源開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和環(huán)境改善所帶來(lái)的好處，而不是被排斥在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步的循環(huán)之外。

(三)以人為本

通過(guò)市場(chǎng)與非市場(chǎng)行為的有機(jī)結(jié)合刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使窮人積聚人力、物質(zhì)和社會(huì)資本并提高資本回報(bào)率，提供安全保障，增進(jìn)政治民主和社會(huì)平等，是世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)提供的21世紀(jì)人類反貧困的新模式。在扶貧戰(zhàn)略中強(qiáng)調(diào)“以人為本”，就是強(qiáng)調(diào)在嚴(yán)格控制人口數(shù)量、盡力減少人口超載對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的壓力的前提下，不斷提高人口質(zhì)量，合理調(diào)整人口結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人口與社會(huì)其他因素之間的相互適應(yīng)與協(xié)調(diào)發(fā)展。必須以人的“能力本位”為核心，以人的全面發(fā)展為目標(biāo)，提高人力資本積累水平，充分發(fā)揮貧困人口的自身潛能與活力，真正把政府、部門、社會(huì)的單一扶貧行為轉(zhuǎn)化為政府、部門、社會(huì)和貧困人口共同參與的反貧行為。

(四)賦權(quán)參與

貧困是一個(gè)內(nèi)涵極為廣泛的社會(huì)歷史范疇，不僅是一個(gè)包括低收入、生活條件差、生產(chǎn)難以維持的經(jīng)濟(jì)概念，而且是一個(gè)包括預(yù)期壽命、文化程度，以及安全、正義、公平等生活質(zhì)量的社會(huì)文化和心理概念。《窮人的呼聲》一書中提出了貧困的新見(jiàn)解：饑餓、寒冷、無(wú)助是貧困，遠(yuǎn)離政治生活、絕望、沒(méi)有尊嚴(yán)同樣也是貧困，而且是更本質(zhì)意義上的貧困。世界銀行在《世界發(fā)展報(bào)告2000/200l》的“反貧困”一文中從機(jī)會(huì)、賦權(quán)和安全等三個(gè)方面對(duì)貧困的概念進(jìn)行了更為理性、更為深刻的重新定義。這個(gè)報(bào)告指出，一般說(shuō)來(lái)，貧困人口的生活有三個(gè)主要特點(diǎn)：一是缺少對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展的參與和貢獻(xiàn)的機(jī)會(huì)(機(jī)會(huì))；二是在影響他們生活的關(guān)鍵決策上沒(méi)有決定權(quán)(賦權(quán))：三是在經(jīng)濟(jì)上應(yīng)對(duì)疾病、傷殘、欠收和宏觀經(jīng)濟(jì)不景氣等方面的沖擊的能力很脆弱(安全)。賦權(quán)參與式反貧困中，賦權(quán)就是賦予權(quán)利、提供機(jī)會(huì)的簡(jiǎn)稱。賦予貧困人口生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、享受權(quán)；賦予經(jīng)濟(jì)權(quán)、政治權(quán)、文化權(quán)。參與就是參加、加入、介入、滲入、滲透等等，由貧困人口和反貧困的組織參與反貧困，參與奪回貧困人口已被剝奪的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、享受權(quán)，參與奪回已被剝奪的貧困人口的經(jīng)濟(jì)權(quán)、政治權(quán)、發(fā)展權(quán)。要參與就必須有機(jī)會(huì)?？傊?，賦權(quán)參與式反貧困，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是賦予貧困人口參與發(fā)展、擺脫貧困的機(jī)會(huì)和權(quán)利。

五、中國(guó)反貧困戰(zhàn)略調(diào)整的路徑選擇

貧困是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、環(huán)境等多種因素綜合作用的結(jié)果，因而不存在簡(jiǎn)單的、通用的扶貧藍(lán)圖，每個(gè)國(guó)家應(yīng)根據(jù)自身的狀況，擬定適合本國(guó)優(yōu)先順序和反映地方實(shí)際情況的綜合扶貧戰(zhàn)略。中國(guó)的扶貧戰(zhàn)略既不是單一的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，也不是純粹的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。嚴(yán)格意義說(shuō)，它是一種將扶助貧困人口與實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的戰(zhàn)略。

第一，應(yīng)積極倡導(dǎo)參與式扶貧方式。這就要求政府在扶貧開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，為貧困者創(chuàng)造一個(gè)參與的機(jī)會(huì)，這包括傾聽(tīng)窮人的呼聲，使扶貧政策的制定能夠反映包括窮人自己在內(nèi)的社會(huì)各利益集團(tuán)的觀點(diǎn)，讓貧困者更加深入的了解自己的現(xiàn)狀，直接讓項(xiàng)目的受益人群參與到有關(guān)他們自己的資源評(píng)估、設(shè)計(jì)和管理中，并從中獲取收益，形成政府和貧困人口共同參與的反貧困行動(dòng)。

第二，更加強(qiáng)調(diào)扶貧手段的針對(duì)性和綜合性。如對(duì)那些喪失勞動(dòng)能力或其他因素導(dǎo)致身體或智力素質(zhì)低下的貧困人口，主要采用救濟(jì)式扶貧；對(duì)那些自然生態(tài)環(huán)境極端惡劣、不適于人類生存的貧困地區(qū)采取異地開(kāi)發(fā)式扶貧；對(duì)資金嚴(yán)重稀缺以致成為該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展短邊要素的地區(qū)強(qiáng)調(diào)信貸扶貧等。另一方面，由于貧困是各種因素綜合作用的結(jié)果，要求政府從宏觀上綜合采用這些戰(zhàn)略。從總體上來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)通過(guò)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)消除貧困，繼續(xù)堅(jiān)持通過(guò)開(kāi)發(fā)式扶貧使擁有脫貧能力的貧困人口和地區(qū)脫貧致富，通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的改造和完善，為那些因自然災(zāi)害、失業(yè)、個(gè)人素質(zhì)或其他原因?qū)е碌臅簳r(shí)或永久性貧困人口，提供暫時(shí)或持續(xù)的社會(huì)援助，為社會(huì)建立最低層次和最后的社會(huì)安全網(wǎng)。政府在宏觀上通過(guò)這些戰(zhàn)略的有機(jī)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困的綜合性治理，從總體上提高扶貧的效果。

第三，實(shí)施直接瞄準(zhǔn)貧困人口的反貧困戰(zhàn)略。雖然反貧困戰(zhàn)略使我國(guó)的貧困人口數(shù)量大大減少，到2005年農(nóng)村只有2600萬(wàn)人，但貧困人口的分布和貧困的程度卻出現(xiàn)了新的特征。從分布上看，我國(guó)的貧困人口主要集中在西南大石山區(qū)、西北黃土高原區(qū)、秦巴山區(qū)、青藏高寒區(qū)、水庫(kù)庫(kù)區(qū)等自然條件十分惡劣的地區(qū)，分布比較分散；另外，由于城市改革的深化，城市貧困人口也有增長(zhǎng)。從貧困的程度看，貧困人口更加貧困，我國(guó)的收入差距很大。在有效需求不足的情況下，發(fā)揮貧困人口很高的邊際消費(fèi)傾向?qū)?jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)就具有重要意義。這就要求扶貧的對(duì)象必須相對(duì)集中，必須讓那些真正需要扶持的貧困人口得到扶持，而不是讓那些擁有信息優(yōu)勢(shì)和特權(quán)的非貧困人口得到好處，從而避免“用大炮轟蚊子”現(xiàn)象發(fā)生。

第四，扶貧與扶人，脫貧與脫愚并舉，把推進(jìn)文教事業(yè)作為文化扶貧的內(nèi)容。無(wú)論是傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧還是制度改革抑或是開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，都較為關(guān)注物質(zhì)要素的輸入。自20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，我國(guó)吸取40多年來(lái)扶貧的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開(kāi)始重視向貧困人口提供基本保健、教育和就業(yè)機(jī)會(huì)，強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)貧困人口的創(chuàng)業(yè)精神、創(chuàng)新精神以及企業(yè)家才能等價(jià)值觀念和要素，把扶貧與扶志結(jié)合起來(lái)，從而使貧困人口的素質(zhì)得到提高。今后，應(yīng)通過(guò)建立和完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度和完善基礎(chǔ)義務(wù)教育制度，全面提高貧困人口的素質(zhì)，提高貧困人口脫貧致富的能力。各級(jí)政府要狠抓貧困地區(qū)的文化教育事業(yè)，建立農(nóng)村信息網(wǎng)，以知識(shí)信息扶貧，廣播電視報(bào)紙也要發(fā)揮信息扶貧的作用，傳播市場(chǎng)行情、農(nóng)業(yè)科技知識(shí)等。

第五，建立改善貧困人口發(fā)展機(jī)會(huì)和安全性的制度。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，扶貧需要從制度安排上解決貧困人口有效利用其勞動(dòng)力資源獲得發(fā)展機(jī)會(huì)的問(wèn)題和抗御自然、市場(chǎng)和其他意外風(fēng)險(xiǎn)能力低的問(wèn)題。目前需著手開(kāi)展對(duì)制度扶貧開(kāi)發(fā)的研究和試驗(yàn)，推進(jìn)政策扶貧開(kāi)發(fā)向制度扶貧開(kāi)發(fā)的轉(zhuǎn)變。已經(jīng)開(kāi)始的小額信貸、勞務(wù)輸出和社會(huì)扶貧開(kāi)發(fā)的制度創(chuàng)新試驗(yàn)，宜更多地從制度方面開(kāi)展研究，少考慮暫時(shí)的扶貧開(kāi)發(fā)效果。從短期來(lái)看，貧困人口獲得金融服務(wù)和享受社會(huì)保障是兩個(gè)最重要的問(wèn)題。

第六，大力改善貧困鄉(xiāng)村的社會(huì)服務(wù)條件，增加貧困鄉(xiāng)村農(nóng)民享有社會(huì)服務(wù)的機(jī)會(huì)。享受基本的社會(huì)服務(wù)是文明社會(huì)所有公民的權(quán)利。中國(guó)人類貧困指數(shù)值較高，重要的原因是農(nóng)村居民受教育程度和醫(yī)療保障程度較低。盡管從1996年開(kāi)始，國(guó)家實(shí)施的《貧困地區(qū)義務(wù)教育工程》在一定程度上改善了貧困地區(qū)的教學(xué)硬環(huán)境，但是對(duì)于貧困地區(qū)適齡兒童交不起學(xué)雜費(fèi)而無(wú)法入學(xué)，更無(wú)法完成義務(wù)教育的問(wèn)題，卻沒(méi)有提供有力的制度保障。

第七，將可持續(xù)發(fā)展的基本原則切實(shí)納入扶貧戰(zhàn)略中?？沙掷m(xù)發(fā)展已經(jīng)成為全球共識(shí)。我國(guó)也將其確定為基本國(guó)策。由于我國(guó)的貧困人口主要分布在生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地區(qū)，盡管開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略中也強(qiáng)調(diào)區(qū)域流域治理，強(qiáng)調(diào)把改善生態(tài)環(huán)境、改造生產(chǎn)條件與扶貧相結(jié)合，但實(shí)踐中政府對(duì)貧困地區(qū)在改善生態(tài)環(huán)境方面缺乏必要的政策支持和具體行動(dòng)，貧困地區(qū)在開(kāi)發(fā)中往往片面追求開(kāi)發(fā)本地資源而使環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)得不到兼顧，這就使已經(jīng)十分脆弱的生態(tài)環(huán)境更加惡化，使貧困地區(qū)陷入“越窮越墾，越墾越窮”的怪圈。為了有效改善貧困地區(qū)環(huán)境，提高貧困人口的生活質(zhì)量，在可持續(xù)發(fā)展原則指導(dǎo)下進(jìn)一步完善相關(guān)制度，對(duì)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和人口脫貧和脫貧后不返貧就具有重要意義。

第八，進(jìn)行制度創(chuàng)新。貧困地區(qū)落后的原因是多方面，但制度短缺是造成貧困的重要原因。今后進(jìn)行制度創(chuàng)新的路徑主要是：逐步促進(jìn)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)制度的生長(zhǎng)；建立和完善農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織；完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的制度組織形式：加快政府機(jī)構(gòu)改革，使其由“大政府”模式轉(zhuǎn)向“硬政府”體制。

(作者單位：貴州大學(xué)管理學(xué)院)

責(zé)任編輯：郭漸翔