《中華人民共和國公務(wù)員法》已于2006年1月1日起實施，其中一個新亮點就是：創(chuàng)設(shè)行政執(zhí)法類職位。行政執(zhí)法類職位是指政府部門中直接履行行政監(jiān)管，行政處罰，行政強制，行政稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責(zé)的職位。國家將行政執(zhí)法類職位區(qū)分出來，有利于更好地激勵和約束一線基層執(zhí)法隊伍，更好地適應(yīng)社會管理與市場監(jiān)管的需要。但另一個側(cè)面來看，也說明現(xiàn)在國家也意識到了基層行政自由裁量權(quán)可能存在濫用情況的問題，這樣立法能更好地加強對一線基層執(zhí)法人員的監(jiān)督，落實執(zhí)法責(zé)任追究制。針對此問題，筆者試從西方公共行政學(xué)的前沿理論——西方街頭官僚控制理論出發(fā)，對如何控制我國基層行政執(zhí)法公務(wù)員的自由裁量權(quán)進行初步探討，以期對解決我國基層行政執(zhí)法公務(wù)員的自由裁量權(quán)濫用的問題有所助益。

一、西方街頭官僚理論概述

“街頭官僚”這一概念首次出現(xiàn)于1977年李普斯基(Lipsky)發(fā)表的《建立一個街頭官僚理論》一文。次年，普羅塔斯(Prottas)也發(fā)表《公共服務(wù)官僚機構(gòu)的街頭官僚的權(quán)力》一文。1980年，李普斯基正式出版了《街頭官僚：公共服務(wù)中個人的困惑》一書，標(biāo)志著街頭官僚理論正式建立。從概念上來說，“街頭官僚”是指處于基層同時也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務(wù)員，他們雖然位處基層，但是在執(zhí)行公務(wù)的過程中卻擁有非常大的自由裁量權(quán)。典型的街頭官僚包括警察，收稅員等等，這些工作人員不僅在政府雇員中占有較大的比重，而且由于現(xiàn)代福利國家的建立，他們還控制和管理著許多公共資金，他們的決策將會直接影響許多公民的生活福利。也就是說，街頭官僚直接地決定著對于公民的懲罰(如警察的決定)和獎勵，他們在現(xiàn)代社會中占有非常重要的地位。街頭官僚每天都必須不斷地做出大大小小的決策。這些決策主要是關(guān)于某項規(guī)則或法律是否應(yīng)該運用，在某種特定的情況下，這些規(guī)則或法律應(yīng)該如何解釋。在很多情況下，街頭官僚必須在現(xiàn)場立即做出決策，而不能像其他的公共決策那樣可以通過一個時間較長的分析與比較。比如，一個公民在駕駛是被警察懷疑超速，此時，對于這個公民是否超速，警察就必須當(dāng)場做出決定。此外，街頭官僚的決定是針對于公民個人的。李普斯基認(rèn)為，在以下兩個互相聯(lián)系的方面，雖然街頭官僚不是通常意義上的政策制定者，但是他們實際上是在進行政策制定，即：

1、他們做出與公民利益相關(guān)的決策時，街頭官僚有著非常大的自由裁量權(quán)。而且，由于下面的三個原因，這種自由裁量權(quán)是非常難以消除和降低的：(1)街頭官僚通常工作的情況很難程序化：(2)街頭官僚的工作涉及人而不是物質(zhì)，他們的工作任務(wù)的定義要求進行細(xì)致的觀察和判斷，從而很難加以程序化；(3)自由裁量權(quán)提高了低層工作人員的自尊也鼓勵政府機構(gòu)的顧客相信這些工作人員對于他們的福利來說是必不可少的。

2、相對于組織的權(quán)力來說，街頭官僚具有某種自主性。這意味著街頭官僚機構(gòu)中的下級會有著與上級不同的利益和目標(biāo)，而且下級可以有效地采取某種不合作的策略來抵制組織的命令。街頭官僚與高級管理者相比，有著很大的區(qū)別。管理者的興趣是實現(xiàn)那些和組織的目標(biāo)一致的結(jié)果，而街頭官僚的興趣在于按照他們的偏好處理工作流程和完成工作。街頭官僚主要關(guān)心維持和擴張他們的自主權(quán)和自由裁量權(quán)，而管理者企圖約束這種自主權(quán)。這些都意味著街頭官僚與政府組織的管理者在目標(biāo)和利益上存在著差異，從而這些街頭官僚的目標(biāo)就會與組織的目標(biāo)不同。面對這種目標(biāo)的沖突，管理者一般都傾向限制街頭官僚的自由裁量權(quán)。但是，正如李普斯基指出的，街頭官僚可以運用各種各樣的他們掌握的資源來抵制管理者的控制與約束。例如，他們掌握的關(guān)于工作場景的知識，監(jiān)督街頭官僚行為的內(nèi)在困難，街頭工作特征與性質(zhì)以及他們的專長。

由于以上兩個原因，政治家和高級公共管理者制定的政策能否最終實現(xiàn)政策目的，最終取決與這些街頭官僚是如何去實施的。大多數(shù)的街頭官僚研究都和李普斯基一樣，堅持街頭官僚會運用他們手中的自由裁量權(quán)來管理他們的工作環(huán)境，從而使得他們的工作變得比較容易和安全。也就是說，街頭官僚會利用他們的自由裁量權(quán)來為他們自己的利益而不是公民的利益服務(wù)。

二、基層行政執(zhí)法公務(wù)員自由裁量權(quán)的存在、錯位及負(fù)效應(yīng)

與西方的“街頭官僚”相對應(yīng)的概念，筆者認(rèn)為在中國具體應(yīng)體現(xiàn)為基層行政執(zhí)法類公務(wù)員，兩者之間的內(nèi)涵和職責(zé)是相同的。我國《公務(wù)員法》第14條規(guī)定：“公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)，特點和管理需要劃分為綜合管理類，專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。”行政執(zhí)法類職位只存在履行社會管理與市場監(jiān)管職能的行政機關(guān)中，且只存在這些行政機關(guān)的基層部門中，即這些部門中直接履行行政監(jiān)管、行政處罰，行政強制、行政稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責(zé)的職位。因此，基層行政執(zhí)法公務(wù)員隊伍是政府形象的“窗口”，是政府社會管理與市場監(jiān)管職能的直接履行者，對維護人民群眾的切身利益產(chǎn)生直接的影響，對社會秩序和市場經(jīng)濟秩序的建立、維護和變革產(chǎn)生著重大影響。所以如果基層行政執(zhí)法公務(wù)員的自由裁量權(quán)存在濫用情況的話，后果將是非常之嚴(yán)重的，下面筆者將對基層行政執(zhí)法公務(wù)員自由裁量權(quán)的存在，錯位及負(fù)效應(yīng)進行層層剖析：

首先，行政自由裁量權(quán)的存在是提高行政效率之必要。針對紛繁復(fù)雜，發(fā)展變化的各種社會現(xiàn)象，為使行政主體能夠?qū)彆r度勢、權(quán)衡輕重，對各種特殊、具體的社會關(guān)系產(chǎn)生的問題能夠靈活果斷地處理和解決，在適用的方式，方法等方面應(yīng)有一定的主觀自由選擇的余地。為此，我國的法律法規(guī)賦予行政主體在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，以增強行政的能動性，提高行政效率。其次，行政自由裁量權(quán)的存在是法律調(diào)整各種社會關(guān)系之需要。面對復(fù)雜的社會關(guān)系，法律法規(guī)不能概括完美，羅列窮盡，做出非常細(xì)致的規(guī)定。因此，從立法技術(shù)上看，有限的法律只能做出一些較原則、富有彈性的規(guī)定，做出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動地因人因時因地因事做出卓有成效的行政管理。但行政自由裁量權(quán)與其它行政權(quán)一樣，在其運行過程中，不可避免地產(chǎn)生兩方面的作用。一方面是積極的能動作用，即行政自由裁量權(quán)的運行起到了維護公共利益。維持公共秩序，提高行政效率，滿足社會需要，實現(xiàn)國家權(quán)能的作用；另一方面是對行政相對人的權(quán)益可能造成侵害，從而對行政法治構(gòu)成威脅。因為行政自由裁量權(quán)執(zhí)行的是國家意志，這就決定了行政權(quán)力作用的方式具有強制性。行政主體為了保證國家法律的有效執(zhí)行、政令的暢通、公共利益的實現(xiàn)，就必須采取強制性的手段迫使行政權(quán)力客體接受。行政權(quán)力的這種強制力主要是以國家暴力的威懾作用作為后盾，以服從為前提的。

在法律法規(guī)只規(guī)定了行政自由裁量權(quán)運行的一定范圍和幅度以及諸如“行政合理”等原則時，行政工作人員的素質(zhì)跟不上行政法治要求，行政自由裁量權(quán)又缺乏程序約束及必要有效監(jiān)督的情形下，相對人的權(quán)益保障處在不穩(wěn)定之中，被侵害的可能性極大。出現(xiàn)這種結(jié)果，主要是行政權(quán)力目標(biāo)合理，但手段不當(dāng)，運行軌道欠暢通的緣故，其集中表現(xiàn)是濫用自由裁量權(quán)，在實踐中具體表現(xiàn)為：1、基層行政執(zhí)法公務(wù)員自由裁量行為在行政處罰中顯失公平，具體表現(xiàn)為畸輕畸重。由于行政行為的具體作出者是公務(wù)員，公務(wù)員難免有理解法律方面的局限性及受一些不良外部因素的影響，在行使自由裁量權(quán)時，往往發(fā)生自由裁量超過一定的標(biāo)準(zhǔn)，或自由裁量超出一定的范圍、種類出現(xiàn)畸輕畸重的現(xiàn)象，造成行政自由裁量權(quán)的濫用。2、基層行政執(zhí)法公務(wù)員自由裁量行為在具體行政行為中前后不一。由于一些行政主體從本部門、本地區(qū)的局部利益出發(fā)以及考慮相對人的社會地位、政治背景、經(jīng)濟狀況等因素，往往對類似的事實、情節(jié)、后果作出不一致的具體結(jié)果。更有甚者，個別基層公務(wù)員根據(jù)受賄錢財、敲詐勒索的不同程度，對相同的事實、情節(jié)、后果卻作出截然不同的具體措施，明目張膽地濫用自由裁量權(quán)。3、法律，法規(guī)對基層行政執(zhí)法公務(wù)員自由裁量權(quán)的約束較少。在我國有關(guān)行政管理的法律、法規(guī)和規(guī)章中，行政自由裁量權(quán)的規(guī)范很多，但大都顯得過于寬泛，無一定的標(biāo)準(zhǔn)可循。由于相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章對行政自由裁量權(quán)的約束較小，因此就留下了被濫用的隱患。4、拖延履行法定職責(zé)。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中，對履行法定職責(zé)有時限要求的有兩類：一是行政許可行為；二是行政保護行為。對于這兩類行為中，法律法規(guī)的時限規(guī)定，有的明確，有的含糊，但無論哪種情況，行政主體于何時履行法定職責(zé)都有自由裁量的權(quán)利。根據(jù)行政管理的效率原則，行政主體應(yīng)及時行使行政權(quán)，履行法定職責(zé)。但在實踐中，違反效率原則或者出于某種不廉潔動機，拖延履行法定職責(zé)的行為仍然存在。這種行為也是對自由裁量權(quán)的濫用。5、基層行政管理的特殊要求?；鶎有姓芾砉倘灰v究效率，這是行政自由裁量權(quán)合理存在的因素之一。但問題的另一方面，它可能造成片面強調(diào)效率而濫用行政自由裁量權(quán)，甚至以講究效率為借口而濫用行政自由裁量權(quán)。濫用基層行政執(zhí)法自由裁量權(quán)違背了法律授權(quán)的目的和意愿，干擾和破壞了法制秩序，其后果嚴(yán)重，危害性大。

三、街頭官僚控制理論對我國的啟示

官僚控制是政治學(xué)和公共行政中一個非常重要的問題，也是一個難題。街頭官僚的出現(xiàn)使得這個問題更加嚴(yán)重和突出。西方街頭官僚控制理論明確指出有兩條路徑可以解決之：其一，從管理者的角度去控制，管理者一般都傾向于減少街頭官僚的自由裁量權(quán)和約束他們可以運用的各種手段；其二，從法律的角度來控制，比如滿足合法及合理性原則等等。司法部門也可以制約街頭官僚的自由裁量權(quán)及其濫用。這些解決方法的提出重點在于外部控制結(jié)合中國的實際。筆者認(rèn)為，對自由裁量權(quán)的控制，不能僅僅從外在因素上找原因，還應(yīng)當(dāng)從內(nèi)在因素即基層行政執(zhí)法公務(wù)員的思想觀念、道德品質(zhì)、工作作風(fēng)等綜合素質(zhì)上找原因。所謂外在因素是指規(guī)范立法、加強監(jiān)督、完善體制、加大打擊力度，使基層公務(wù)員不敢、不能濫用自由裁量權(quán)；所謂內(nèi)在因素是指提高基層行政執(zhí)法公務(wù)員的綜合素質(zhì)、法治意識、道德水平，使基層行政執(zhí)法公務(wù)員不愿、不屑于濫用自由裁量權(quán)。所以，對自由裁量權(quán)的控制應(yīng)當(dāng)是以基層行政執(zhí)法公務(wù)員為核心，從外在因素和內(nèi)在因素兩個方面進行全面有效的監(jiān)控。

以基層行政執(zhí)法公務(wù)員為核心，圍繞對基層行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的控制應(yīng)分為外在控制與內(nèi)在控制兩個方面，筆者認(rèn)為我國對基層行政執(zhí)法、自由裁量權(quán)的控制主要應(yīng)做好以下工作：

(一)外在控制

1、立法控制。首先，立法控制的前提就是要提高立法質(zhì)量，加強法律的可操作性，盡可能減少自由裁量的廣度和幅度，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求。其次，加強行政程序立法。我國還沒有制定出統(tǒng)一的《行政程序法》，這使得我國的行政程序不統(tǒng)一，很多重要的執(zhí)法領(lǐng)域尚缺乏程序來規(guī)范，使得基層行政行為人不重視行政程序。這樣無疑對自由裁量的控制少了一項重要措施。最后，加強行政責(zé)任方面的立法，進一步明確、規(guī)范、提高基層行政行為人的責(zé)任，使其能夠主動擔(dān)負(fù)起嚴(yán)肅行政的義務(wù)。

2、體制控制。體制控制是在行政機關(guān)內(nèi)部以權(quán)力制約權(quán)力的機制，加強體制控制是不可缺少的控制措施?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”這樣就使法院不能審查不當(dāng)?shù)男姓袨??？梢娪勺杂刹昧繖?quán)引起的不當(dāng)行政行為暫時還游離于司法審查權(quán)之外，這種現(xiàn)實就更加要求加強行政體制對自由裁量權(quán)的控制。一方面要加強行政監(jiān)察。行政監(jiān)察是專門監(jiān)督國家行政機關(guān)及其工作人員的行政行為，而且這種監(jiān)督是全面的監(jiān)督，既包括行政機關(guān)及其工作人員進行行政管理的職務(wù)行為，也包括某些與其職務(wù)相聯(lián)系的個人行為。可見，行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察行為是專門的、是全面的，使其工作正規(guī)化，才能對行政自由裁量權(quán)進行持久的、經(jīng)常的制度監(jiān)督。另一方面要健全行政復(fù)議制度。行政復(fù)議不僅可以審查具體行政行為的違法性，而且可以審查行政行為的適當(dāng)性。它可以針對行政行為中的違法行為，不當(dāng)或顯失公平的行為，直接進行變更，這樣有利于對自由裁量權(quán)進行全面的審查。

3、權(quán)利控制。這是從行政相對人角度提出的控制方式。為了保障行政相對人的合法權(quán)益不受自由裁量權(quán)的侵犯，要求法律法規(guī)對行政相對人的合法權(quán)益進行事前告知、事后救濟。法律法規(guī)規(guī)定了行政相對人具有申辯權(quán)、請求舉行聽證權(quán)、申請行政復(fù)議權(quán)、提出行政訴訟權(quán)、請求國家賠償權(quán)等等。自由裁量的具體行政行為一旦侵犯了行政相對人的權(quán)益，行政相對人可以用以上法律賦予的權(quán)利通過法定程序捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。因為，每一項具體行政行為都必然涉及相關(guān)的行政相對人，如果每一個行政相對人都能夠加強權(quán)利意識，充分利用法律賦予自己的權(quán)利，將會形成一股巨大的社會力量監(jiān)督自由裁量權(quán)。

(二)內(nèi)在控制

胡錦濤總書記于2006年3月4日在全國政協(xié)民盟民進聯(lián)組會上提出“八個為榮、八個為恥”的講話，在干部和群眾中引起強烈共鳴。筆者認(rèn)為，胡錦濤總書記提出的“八榮八恥”對中華民族樹立正確價值觀進行了高度概括，全面闡述了樹立社會主義榮辱觀的具體要求，對推動形成良好社會風(fēng)氣，建設(shè)文明民主國家，有著極為重要的意義。具體到本文，筆者認(rèn)為“八榮八恥”對加強基層行政執(zhí)法公務(wù)員的內(nèi)在控制同樣具有很強的現(xiàn)實意義。

1、發(fā)揚優(yōu)良傳統(tǒng)，牢記“八榮八恥”，進一步提高基層行政執(zhí)法公務(wù)員的綜合素質(zhì)?；鶎庸珓?wù)員的素質(zhì)的高低是影響自由裁量權(quán)正確行使的重要因素。全面提高基層公務(wù)員的思想品質(zhì)、文化程度、業(yè)務(wù)能力、思維能力、工作責(zé)任等，使基層公務(wù)員在行使自由裁量權(quán)時受其素質(zhì)支配，進而使其行為自動服從法律，能動地服務(wù)人民。

2、發(fā)揚優(yōu)良傳統(tǒng)，牢記“八榮八恥”，進一步提高基層行政執(zhí)法公務(wù)員的法治意識。法治建設(shè)是人們意識的產(chǎn)物。針對基層公務(wù)員法治意識比較薄弱的狀況，必須采取多項措施，大力培育和提高行政法治意識，使其牢固樹立依法行政的執(zhí)法責(zé)任意識，養(yǎng)成合法、合理行政的習(xí)慣和自覺性。讓廣大行政行為人意識到，手中的權(quán)力來自人民，它是人民以法律的形式授予行政機關(guān)及其工作人員的，使行政行為人時刻意識到手中的權(quán)力必須維護人民的利益，為人民服務(wù)。從而保證自由裁量權(quán)運行方向上和目的上的自制性與正義性。

3、發(fā)揚優(yōu)良傳統(tǒng)，牢記“八榮八恥”，進一步提高基層行政執(zhí)法公務(wù)員的思想道德素質(zhì)。道德與法律不同，它依靠人們的信念、習(xí)慣、傳統(tǒng)和社會輿論的影響來規(guī)范人們的行為。盡管說，與依靠國家強制力得以施行的自由裁量權(quán)相比，無強制約束力的道德未免顯得蒼白無力，但我們依然不可以忽視道德的制約作用。當(dāng)基層公務(wù)員不是害怕法律的懲戒而不得不把私心深藏起來，而是因為內(nèi)心的良知而合理行政時，道德的作用就顯現(xiàn)出來了。腐敗現(xiàn)象在改革開放之后之所以比以往多，與這一歷史時期人心的墮落和道德觀念的淪喪有著密切的關(guān)系。所以，道德在控制自由裁量權(quán)時并非一無是處。

(作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院)

責(zé)任編輯：王 方