政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。按照建立健全公共財政體制的要求，政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等。加強政府非稅收入管理是市場經(jīng)濟條件下理順政府分配關系、健全公共財政職能的客觀要求。近幾年來，各級政府在加強政府非稅收入管理，建立健全監(jiān)督管理制度等方面進行了有益探索，對于規(guī)范政府收入分配秩序，從源頭上防范腐敗起到了積極作用。但是，由于目前各方面認識不盡一致，有關政府非稅收入的政策界限不夠明確，加之體制改革與法制建設滯后等原因，政府非稅收入還存在管理政出多門、“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存、尚未完全納人預算管理、管理法制建設相對滯后等問題。因此，要結合部門預算改革，將非稅收入全部納入預算管理，結合國庫集中收付制度改革，加快非稅收入收繳改革步伐，建立健全非稅收入監(jiān)督機制，加快非稅收入管理的法制化進程，切實加強和規(guī)范非稅收入管理。

一、更新政府非稅收入管理理念

由于非稅收入主要表現(xiàn)為“收費”和“罰沒”兩種形式，且大部分非稅收入沒有納入財政預算管理，因而，一些部門、單位甚至領導同志，認為非稅收入的所有權和使用權應歸部門所有，對非稅收入的財政屬性缺乏足夠認識。在管理上有的要么放任不管，一放就亂，有的收支掛鉤，多收亂罰。這是導致各級各部門放松對非稅收入管理的思想根源。盡快建立非稅收入新理念，真正把各級領導的思想認識統(tǒng)一到非稅收入“所有權屬國家，使用權歸政府，管理權在財政”上來。一是要牢固樹立非稅收入是財政收入重要組成部分的新觀念，把規(guī)范政府非稅收入管理與加強稅收征管置于同等重要地位。二是樹立全局觀念，把非稅收入管理改革置于財政改革與經(jīng)濟發(fā)展的全局來衡量，擺正政府與市場、政府與企業(yè)、整體與局部的關系，摒棄狹隘的地方保護主義、本位主義和分散主義的傾向。三是樹立宏觀調(diào)控觀念，注重完善政府的經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務的職能，減少和規(guī)范行政審批，通過改革規(guī)范非稅收入管理，減輕社會負擔，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，從而為建立健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系打下堅實基礎。

二、建立和完善非稅收入征管體系，進一步提高管理水平和效率

由于各項非稅收人大多分散在部門單位管理，財政資金長期體外循環(huán)，游離于監(jiān)督之外。而且擁有行政管理職權的部門和單位，一般或多或少存-在收費項目或罰沒收入，在同一個單位既有行政性收費，又有事業(yè)性收費，還有經(jīng)營服務性收費，程序繁多，手續(xù)復雜；尸些部門和單位甚至將某些管理職能置于下屬事業(yè)單位或團體協(xié)會，從而增加收費環(huán)節(jié)，或?qū)⒁恍┮讶∠男姓聵I(yè)性收費擅自轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務性收費；在現(xiàn)有收費項目中，除了按合法程序設立的中央和省級行政事業(yè)性收費、政府性基金項目外，還有省以下政府和部門越權批準或擅自出臺的收費項目，包括帶有強制性的：經(jīng)營服務性收費”，搭車收費等等。執(zhí)收執(zhí)罰的部門多、環(huán)節(jié)多、項目多、標準亂，政府難以從整體上把握財政資金的收入信息，無法統(tǒng)籌調(diào)節(jié)其在各部門中的使用。因此要按照非稅收入的管理流程，改革現(xiàn)行分散征收、自主使用的非稅收入管理辦法，建立“征收、預算、使用三分離”的新型非稅收入管理模式。一是統(tǒng)一非稅收入的征收管理，將非稅收入征收管理的職責權限集中于專門的非稅收入征收管理機構。二是要通過收入直接繳人國庫或財政專戶等途徑，將非稅收入納入部門預算統(tǒng)一管理，增強非稅收入使用上的透明度，充分發(fā)揮政府預算在非稅收入資金調(diào)控與管理中的作用。三是將非稅收入納人財政收入預算，在財政支出管理上實行統(tǒng)籌安排，強化政府對非稅收入的統(tǒng)籌調(diào)劑功能。四是要按照“收支兩條線”的要求，將非稅收入納入國庫集中支付和政府采購體系。五是實行計算機信息化管理，開發(fā)和推廣應用非稅收入信息監(jiān)管系統(tǒng)，推廣電腦開票的票據(jù)管理方式，提高工作效率和管理水平。

三、明確征管主體，完善非稅收入的預算管理制度

由于非稅收入的所有權、使用權和管理權未真正歸位，因此，非稅收入目前仍由各個執(zhí)收執(zhí)罰單位分散征收，盡管國家和政府對各項收費和罰款規(guī)定有嚴格的范圍和標準，并實行了“收支兩條線”管理，但亂收、亂罰、亂支的現(xiàn)象依然存在。這種多方征收、多家使用、“多頭”管理的格局，使非稅收入征管的執(zhí)法主體不明確，肢解了非稅收入管理職能，分散了非稅收入征管力量，從而造成管理脫節(jié)，收人流失，分配失控，監(jiān)督失靈。同時，也大大增加了非稅收入的管理成本，降低了管理效益。這是當前非稅收入管理不夠規(guī)范的重要因素。要徹底改變長期以來形成的非稅收入“誰收誰用誰管”的傳統(tǒng)作法，就要把非稅收入視同稅收一樣，將其征收管理權限集中于一個專門征收管理機關，明確代表政府管理所有的非稅收入，是非稅收人管理的唯一主體。為強化非稅收入征管，真正把非稅收入作為財政收入的重要組成部分，以抓稅收的力度來管好非稅收入。只有實現(xiàn)對所有非稅收入的統(tǒng)一征收，統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一管理，才能真正從源頭上杜絕“三亂”，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，支持經(jīng)濟和社會事業(yè)的全面發(fā)展。

四、實行資金統(tǒng)籌，增強政府對非稅收入的調(diào)控能力

目前，對收費和罰款的管理，主要是采取“收支兩條線”的管理方式，行政性收費和罰沒收入等上繳國庫，納入預算管理，事業(yè)性收費等預算外收入上交財政專戶。但是，按照規(guī)定應納入財政預算管理的非稅收入，實際執(zhí)行效果也不理想。此外，即使一些已納入財政管、理的非稅收入，也存在與執(zhí)收單位利益掛鉤現(xiàn)象。特別是實行財政專戶管理的非稅收入，仍然是誰收誰用，財政部門審批管理基本流于形式，資金統(tǒng)籌安排和使用沒有真正到位。在非稅收入的使用上，非稅收入尚未真正納入規(guī)范的財政預算管理，基本上仍維持“誰收誰用、多收多用、多罰多返”的分配格局。這是部門預算和財政綜合預算改革難以到位的主要障礙。因此要按照“初次分配注重效率，再分配注重公平”的原則，充分發(fā)揮財政的資源配置職能作用，增強政府對非稅收人的統(tǒng)籌調(diào)劑能力。一是要將所有非稅收入全部納入財政綜合預算管理，對非稅收入形成的財力實行統(tǒng)籌安排。按照政、事分開原則，實現(xiàn)非稅收入使用上的分類管理，改進行政部門和事業(yè)單位的預算管理方法，真正做到非稅收入的征收與使用分離。二是要積極探索非稅收入按項目安排資金的新型預算管理方式，實現(xiàn)非稅收入分配權集中于政府財政的管理目標。財政不但要在年度間對非稅收入進行調(diào)控，而且在部門、單位間也要進行調(diào)度，并積極探索非稅收入在項目間進行調(diào)劑的新路子，努力提高非稅收入的資金使用效率。

五、加強法規(guī)制度建設，健全非稅收入監(jiān)管機制

我國在非稅收入管理方面至今尚未制定一部統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)，《預算法》以及《預算法實施條例》基本不涉及非稅收入管理內(nèi)容。非稅收入從立項、征收、票據(jù)管理和資金使用各個管理環(huán)節(jié)，尚沒有一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)，使得無法可依，特別是對違返非稅收入規(guī)則的事件缺乏明確的責任追究和相應處罰或懲治的制度規(guī)范，也使得非稅收入在征繳過程中存在執(zhí)行不力和各種違規(guī)行為。這是非稅收入征收管理上存在的難點問題，也是改革中需要重點研究的關鍵所在。一是要加快非稅收入管理法律體系建設步伐，重新修訂《預算法》以及《預算法實施條例》，充實、完善有關非稅收入管理的有關內(nèi)容，盡快出臺《非稅收入管理條例》，分類制定《非稅收入征收管理辦法》及實施細則，形成健全的法規(guī)體系，既切斷非稅收入與執(zhí)收單位利益掛鉤，又保障依法征收使用非稅收人，依法管理非稅收入。二是要繼續(xù)執(zhí)行和完善非稅收入政務公開和收費公示制度，定期向社會公布非稅收入項目和標準，實行掛牌征收，使繳款的單位和群眾做到心中有數(shù)，并接受社會監(jiān)督。三是要建立和完善非稅收入檢查、舉報、違規(guī)處罰和責任追究等監(jiān)督管理制度，對亂收亂罰亂用或應征不征、應罰不罰、隨意減免的違紀現(xiàn)象，依法給予處罰。四是要建立將非稅收入征、管、用情況向人大報告制度和定期審計制度，自覺接受人大、審計的監(jiān)督。

(作者單位：江西省審計廳)