最近，我有幸被單位派往新加坡學(xué)習(xí)考察三周，其間接觸不少工商、稅務(wù)界人士。在學(xué)習(xí)、交流過程中，印象最深的莫過于對我國新一輪征管改革極具啟迪、借鑒價(jià)值的新加坡稅源管理理念、策略。具體可以概括為：舉重若輕+涵養(yǎng)保護(hù)+密合控管。本文試作詮釋、初探。

一、“舉重若輕”——對新加坡稅源管理的總體印象

稅源管理之“重”不言而喻，在中國，“精細(xì)化、科學(xué)化稅源管理”已成謝旭人執(zhí)政后的業(yè)內(nèi)權(quán)威表述。然而在新加坡，“稅源管理”卻顯得很“輕”。幾次請教新加坡如何監(jiān)管稅源?不同行業(yè)的人士卻表現(xiàn)出相同漠然——像是我在小題大做。平時(shí)上網(wǎng)、看報(bào)，乃至后來參觀新加坡國內(nèi)稅務(wù)局，也鮮見“稅源”二字曝光。給人的印象是，新加坡人并不擔(dān)心稅源流失，也沒有刻意去“強(qiáng)化稅源控管”。稅源管理如此“舉重若輕”，一個(gè)重要背景是：新加坡政府財(cái)力的供求矛盾并不突出，對稅源無須錙銖以求。

(一)從財(cái)源供給看，新加坡快速增長的經(jīng)濟(jì)，為其政府提供了充裕的財(cái)源；而多元化的財(cái)源結(jié)構(gòu)則在一定程度上減輕了組織稅收的壓力。

1、經(jīng)濟(jì)快速增長。1965年獨(dú)立建國后，新加坡開放市場經(jīng)濟(jì)模式的成功運(yùn)作，使其政治、經(jīng)濟(jì)獲得長足發(fā)展。1965～2002年，新加坡CDP年均增幅超過8％，2002年“真實(shí)GDP”(1995年價(jià))為1618(億新元)，是1960年(68億新元)的24倍。雖然受金融危機(jī)和“9·11”事件、伊拉克戰(zhàn)爭和“SARS”疫情等因素影響，其經(jīng)濟(jì)在1998年和2001-2002年出現(xiàn)過暫時(shí)性的危機(jī)(1998、2001年CDP分別為-0．8％和-2．0％)，但經(jīng)政府采取減稅、削減成本、發(fā)放經(jīng)濟(jì)重組股票等刺激經(jīng)濟(jì)增長措施，2003、2004年CDP增幅又分別回升到3．7％和8．4％，顯示出新加坡經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)的可持續(xù)財(cái)源供給能力。

2、財(cái)源結(jié)構(gòu)多元化。數(shù)據(jù)顯示，2003～2004估稅年度，新加坡稅收總收入165．28(億新元)，占252．63(億新元)國家總收入的65．4％，而且近年這一權(quán)重基本穩(wěn)定。這意味著，另有1／3的新加坡國家總收人是來源于“非稅”收入，如國家發(fā)展基金、償債基金等。換言之，新加坡政府事實(shí)上是多方面調(diào)動國內(nèi)資源來支持公共工程和一些戰(zhàn)略性工業(yè)的，而非單靠稅收來維持，這無疑為其稅務(wù)當(dāng)局優(yōu)化稅源管理模式提供了較寬松的外部環(huán)境。

(二)從財(cái)力需求看，明確、市場化的職能邊界定位，使政府開支節(jié)制有度；而穩(wěn)健的財(cái)政政策，使財(cái)政運(yùn)行“游刃有余”。

一方面，新加坡政府雖然強(qiáng)勢，但并不與市場爭“鋒芒”。市場能做好的，政府不會去“插手”。在經(jīng)濟(jì)職能定位上，政府著力管好制訂發(fā)展戰(zhàn)略、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、依法監(jiān)管市場及維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境四件大事，其他都由市場規(guī)律主控。由于政府與市場的職能邊界清晰，履行職能所需的財(cái)政支出有內(nèi)在上限，對收入的需求不易膨脹。

另一方面，由于建國初期經(jīng)濟(jì)落后、資源貧乏，新加坡政府獨(dú)立30多年來，一直注重國家資本的積累，以應(yīng)對不測風(fēng)險(xiǎn)。因此在財(cái)政上，長期秉承謹(jǐn)慎贏余預(yù)算政策，使其經(jīng)常性開支增長較緩，2000年前財(cái)政幾乎年年有結(jié)余，為政府發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)、應(yīng)對金融危機(jī)和其他外部沖擊，積累了龐大的戰(zhàn)略儲備金，也相應(yīng)減輕了通過籌資聚財(cái)?shù)膲毫Α?/p>

二、涵養(yǎng)、保護(hù)稅源——IRAS治局理念的精神要義

在“獅城”20幾天，另一個(gè)深刻印象是：在嚴(yán)查細(xì)管與涵養(yǎng)、保護(hù)稅源之間，新加坡政府似乎更注重后者。而“保證國家稅收增長，充分保護(hù)稅源”，更已成為新加坡國內(nèi)稅務(wù)局(1RAS)治稅理念的出發(fā)點(diǎn)，這也是其稅源管理能舉重若輕、從容運(yùn)作的關(guān)鍵。

(一)在宏觀策略上，政府將長期保持低稅率、擴(kuò)大納稅人層面、提升納稅服務(wù)、促進(jìn)國家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)，作為其稅收政策的主要著力點(diǎn)。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、尤其是外向型、高新科技與戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府不斷降低其所得稅稅率(公司所得稅稅率2003年已下調(diào)到22％，大大低于一般國際水平)，同時(shí)祭出雙重稅收扣除、5～10年稅收全免等頗具力度和特色的稅收優(yōu)惠政策，并不折不扣地落實(shí)到位。這些舉措，配合良好的人文、信息、服務(wù)環(huán)境，使新加坡經(jīng)濟(jì)與稅源之間逐步形成“相生相長”的良性循環(huán)。

(二)在微觀管理上，IRAS尤其注重以人為本、還“責(zé)”于納稅人。這其實(shí)是一種高級稅源管理策略。新加坡稅務(wù)當(dāng)局對此可謂熟諳其道：一方面，其“以納稅人為本”的服務(wù)理念貫穿于稅務(wù)管理的始終。從內(nèi)容詳盡、操作簡明的報(bào)稅宣傳和輔導(dǎo)；到服務(wù)大廳整潔、現(xiàn)代、文明的咨詢服務(wù)和首問責(zé)任制；再到形式多樣、利民便民的自選報(bào)稅方式，IRAS竭誠服務(wù)于納稅人的良苦用心，在各個(gè)細(xì)節(jié)都體現(xiàn)得淋漓盡致、由衷自然!即使納稅人申報(bào)有疑點(diǎn)，稅務(wù)局在函告時(shí)一般都會給予非常充足的自查、“反省”時(shí)間，以保護(hù)納稅人的納稅意識和自覺性。另一方面，還“責(zé)”于納稅人的法治觀念毫不含糊。表現(xiàn)之一是責(zé)任宣傳明確到位。如在報(bào)稅填報(bào)說明書首頁，就印有醒目提示“您必須于x x年4月15日之前呈報(bào)您的所得稅，即使您無須繳稅……”的大紅印刷字體的中英文字樣；表現(xiàn)之二是一旦發(fā)現(xiàn)納稅人確有偷、逃稅行為，將一視同仁地嚴(yán)懲不待1 2003—2004估稅年度，IRAS的審計(jì)和調(diào)查部門共補(bǔ)繳稅款和執(zhí)行罰款4．22億新元，占其當(dāng)年度稅收總額的2．56％。

三、“三位一體”——虛實(shí)兼?zhèn)涞拿芎隙愒纯毓荏w系

經(jīng)過幾十年的探索實(shí)踐，新加坡現(xiàn)形成了“納稅服務(wù)+責(zé)任歸位+嚴(yán)密評稅”三位一體、虛實(shí)兼?zhèn)涞亩愒纯毓荏w系。

這是筆者所作的一種粗線條歸納。這種治稅思路的邏輯關(guān)系是：首先，IRAS以人本主義理念，在低稅率、寬稅基環(huán)境下，為納稅人提供不斷優(yōu)化、完善的服務(wù)和便利，盡可能降低其納稅成本；其次，IRAS通過稅務(wù)宣傳、咨詢等多種方式，讓有基本經(jīng)濟(jì)能力的人意識到向國家納稅的義務(wù)和責(zé)任，從而內(nèi)化地消除其“不作為”動機(jī)；再次，基于強(qiáng)大的rr網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，實(shí)施嚴(yán)格細(xì)致的納稅評估，進(jìn)而多方位、全環(huán)節(jié)、超時(shí)空地遙控稅源，最大限度地減少偷逃稅空間。

顯而易見，嚴(yán)密評稅是上述體系架構(gòu)的重心所在。如果說，深入到位的稅收宣傳和細(xì)致入微的納稅服務(wù)，旨在最大限度地提升納稅人依法文明納稅的遵從度，那么，一整套嚴(yán)密切實(shí)的評稅規(guī)程和技術(shù)手段，在高度發(fā)達(dá)的聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)和一流電子政務(wù)系統(tǒng)的強(qiáng)力支撐下，有助于將納稅人的偷、逃稅動機(jī)抑制到最低程度。

略感遺憾的是，由于學(xué)習(xí)考察性質(zhì)所限，這次“獅城”之行沒有機(jī)會深入溝通IRAS職員，也就無法切身體驗(yàn)早聞其名的新加坡評稅業(yè)務(wù)，但即便是道聽途說或上網(wǎng)查閱，也能隱約體驗(yàn)到這一IRAS引以為豪的監(jiān)管“利器”的威懾力和凈化力。有納稅服務(wù)“開道?，又有嚴(yán)格評稅“把關(guān)”，無怪乎新加坡的納稅文明程度會進(jìn)化得那么快!

四、啟示與借鑒

(一)“以人為本”是首選的稅源管理策略，納稅服務(wù)是稅源管理的有機(jī)組成部分。

新加坡建國時(shí)間只有30多年，其國民素質(zhì)和社會文明程度原本也不高，但其現(xiàn)時(shí)的稅源管理卻為何能做到舉重若輕、無為而治?筆者認(rèn)為最重要的一條經(jīng)驗(yàn)是：不遺余力推行“以人為本”的納稅服務(wù)理念。在實(shí)踐中，新加坡國內(nèi)稅務(wù)局(1RAS)已將其置于理想、“愿景”和“保護(hù)國家稅源”的高度來追求，并切實(shí)滲透到稅務(wù)管理的全過程、體現(xiàn)于納稅服務(wù)的每一個(gè)細(xì)節(jié)。從這個(gè)層面上比較、借鑒，作為中國稅務(wù)轉(zhuǎn)型重點(diǎn)的納稅服務(wù)，仍有很大的、可拓展空間。其實(shí)，稅源管理表面是“管稅源”，其支點(diǎn)卻在于稅源的主體——“納稅人”，這就要求創(chuàng)造一種促使納稅人依法納稅的機(jī)制，去實(shí)現(xiàn)“無為而治”。從這個(gè)意義上說，“以納稅人為本”是首選的稅源管理策略，而納稅服務(wù)本身就是稅源管理的有機(jī)組成部分。

(二)數(shù)據(jù)管理是稅源管理由“必然王國”走向“自由王國”的“不歸路”。

在管理稅源方面，新加坡稅務(wù)當(dāng)局是從容自信、雍容大氣的，這在聽課、閑聊等很多不經(jīng)意的場合都能感受到。有人將這種信心和氣度之源歸為其嚴(yán)密高效的評稅制度，這無疑千真萬確，但在快速、準(zhǔn)確的評稅背后，是由龐大的聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)挖掘等高尖技術(shù)支撐的數(shù)據(jù)分析和決策支持系統(tǒng)。有這樣的“后臺”撐腰，納稅人自然不敢輕生“瞞天過?！敝睿琁RAS的底氣自然很足。問題在于，受限于國情，這等了然于心的境界，我們不但現(xiàn)階段學(xué)不了，在可見的將來也不行，因此中國近期仍要走精細(xì)化管理之路，必要時(shí)還要“一對一”、“人盯人”地跟蹤重點(diǎn)稅源戶，但這并不意味著我們不需要現(xiàn)代數(shù)據(jù)處理、分析工具和手段。相反，惟有盡早將數(shù)據(jù)管理提升到促進(jìn)稅收長期、可持續(xù)發(fā)展之關(guān)鍵要素的高度，并通過比較借鑒、深入調(diào)研，盡快拿出一個(gè)貼近現(xiàn)實(shí)的數(shù)據(jù)管理發(fā)展規(guī)劃及其分步實(shí)施方案，才能真正把握主動發(fā)展的先機(jī)。就近期而言，筆者認(rèn)為可以結(jié)合新一輪征管改革之稅源管理的要求，地方稅務(wù)部門可以先做好三件事情：一是突出重點(diǎn)稅源的數(shù)．據(jù)管理；二是整合內(nèi)部各環(huán)節(jié)間的數(shù)據(jù)流程；三是主動促成與工商、統(tǒng)計(jì)、海關(guān)、質(zhì)檢、國稅、公安等相關(guān)部門信息共享機(jī)制的優(yōu)化和落實(shí)。

(三)“適應(yīng)的”就是“最好的”，“有所不為，才能有所為”。

這是第二點(diǎn)啟示的延伸，也是筆者在“獅城”短短20天從不同角度反復(fù)求證過的一個(gè)問題。新加坡稅務(wù)當(dāng)局的創(chuàng)優(yōu)求新精神毋庸置疑，但他們決不是完美主義者。尤其是1992年IRAS獨(dú)立運(yùn)作后的觀念、管理革新，給人留下了深刻印象：在觀念上，由以往相信80％的納稅人會逃稅，轉(zhuǎn)變?yōu)榧僭O(shè)90％的納稅人會依法納稅——只要納稅服務(wù)到位；在報(bào)表分類管理上，由以往的平均用力，轉(zhuǎn)為簡單報(bào)表快速通過、復(fù)雜報(bào)表才細(xì)致評估，并取消了在申報(bào)環(huán)節(jié)附交報(bào)表的傳統(tǒng)做法。這些順勢而行的變革，是基于深度調(diào)研和充分論證才出臺的，從中折射出IRAS務(wù)實(shí)求新的時(shí)代精神：“適應(yīng)的”就是“最好的”，“有所不為，才能有所為”。筆者以為；這一簡單而深刻的理念，對中國新一輪征管改革的啟示意義(尤其是目標(biāo)定位和方案選擇)是全方位的，相信我們的改革決策者和實(shí)踐者一定能從中有所啟迪、有所借鑒。

(作者單位：廣州市地方稅務(wù)局)