國(guó)外特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家在完善政府公共服務(wù)職能的過程中，有許多成功的經(jīng)驗(yàn)，也存在許多教訓(xùn)，這些經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)可供我們借鑒，少走彎路。

公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何相得益彰？

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，不僅要全面完善公共服務(wù)制度，防止由于忽視公共服務(wù)職能而造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中斷與停滯；而且應(yīng)確保公共服務(wù)職能適度超前發(fā)展。這是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)快速發(fā)展的根本保證。公共服務(wù)具有整體性、系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性，公共服務(wù)制度的建立和公共服務(wù)的普及就需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)、適度超前發(fā)展。如義務(wù)教育制度的普及在許多國(guó)家都是率先完成的，這樣才能保證為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供人力資源基礎(chǔ)；又如1890年前后，英國(guó)、美國(guó)等國(guó)由于過度迷信市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的能力與自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，沒有及時(shí)建立以社會(huì)保險(xiǎn)為主的公共服務(wù)制度，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期停滯、徘徊并導(dǎo)致了1929年世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)。1929年經(jīng)濟(jì)大危機(jī)后，美國(guó)羅斯福政府被迫實(shí)施“新政”，于1935年頒布《社會(huì)保障法》。完善的公共服務(wù)制度使美國(guó)開始了長(zhǎng)達(dá)70余年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過程。

但是，公共服務(wù)職能又要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，避免社會(huì)福利水平過高而影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，積極吸收西方國(guó)家“福利國(guó)家”建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。公共服務(wù)特別是社會(huì)保障增長(zhǎng)過快發(fā)展，超出了現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)所能承受的范圍，會(huì)給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)家的宏觀調(diào)控能力帶來負(fù)面影響，導(dǎo)致稅收過高、通貨膨脹、失業(yè)危機(jī)顯現(xiàn)、財(cái)政危機(jī)加劇等后果。這也是西方國(guó)家于20世紀(jì)70年代“福利國(guó)家的危機(jī)”后，普遍開展新公共管理改革的根本原因。

如何處理政府管理與社會(huì)治理的關(guān)系？

20世紀(jì)70年代末以來，在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，在民營(yíng)化、市場(chǎng)化和社會(huì)化的過程，政府不斷將部分職能轉(zhuǎn)移到非營(yíng)利組織，如一度由政府直接提供的公共產(chǎn)品，包括政府辦的大學(xué)、醫(yī)院以及一些文化藝術(shù)機(jī)構(gòu)，逐漸轉(zhuǎn)移給了非營(yíng)利組織。非營(yíng)利組織數(shù)量的增多和規(guī)模的擴(kuò)大使它們逐漸成熟，不僅在一國(guó)內(nèi)部而且在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用，一個(gè)被稱為“全球公民社會(huì)”的非營(yíng)利部門正在逐步形成。20世紀(jì)70年代末以來，西方國(guó)家主動(dòng)利用基本社會(huì)組織、社會(huì)利益群體、非政府組織進(jìn)行社會(huì)協(xié)作治理，非政府組織獲得了大發(fā)展。如法國(guó)1990年就有6萬(wàn)多個(gè)私人社團(tuán)成立，而60年代每年只有1.1萬(wàn)個(gè)組織成立。瑞典公民的社會(huì)參與率世界最高，創(chuàng)建了一個(gè)每十萬(wàn)人口就有2300個(gè)社團(tuán)的稠密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。

同時(shí)，西方國(guó)家還重視社會(huì)資本、重視社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展。20世紀(jì)80年代以來，人類社會(huì)出現(xiàn)了向社區(qū)回歸的發(fā)展趨勢(shì)，即社會(huì)社區(qū)化或社會(huì)人文化的趨勢(shì)。如前美國(guó)總統(tǒng)克林頓所領(lǐng)導(dǎo)的EZEC行動(dòng)特區(qū)和企業(yè)社會(huì)計(jì)劃，就是通過自下而上的全面動(dòng)員，向社區(qū)授權(quán)，從而復(fù)興美國(guó)、重建社區(qū)和福澤人民。如英國(guó)1990年頒布了社區(qū)照顧法令，經(jīng)過三年實(shí)踐檢驗(yàn)，于1993年在全英推行。

政府公共服務(wù)職能的重點(diǎn)放在哪？

20世紀(jì)80年代，西方各國(guó)普遍采納新自由主義或新右派的理論作為指導(dǎo)思想、采取了減少社會(huì)福利支出的社會(huì)政策：如1979年撒切爾任英國(guó)首相、1981年初里根就任美國(guó)總統(tǒng)后，依據(jù)新自由主義理論進(jìn)行的新公共管理改革，其主要內(nèi)容是削減社會(huì)福利支出。20世紀(jì)90年代以來，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采取了第三條道路理論（它的基本觀點(diǎn)是：維護(hù)經(jīng)濟(jì)自由，同時(shí)注重平等和社會(huì)正義；爭(zhēng)取社會(huì)民主與經(jīng)濟(jì)民主，國(guó)家成為代表全體人民利益的“權(quán)力共同體”；倡導(dǎo)積極的福利，用社會(huì)投資型國(guó)家取代“福利國(guó)家”），將人力資本投資、就業(yè)公共服務(wù)擺在政府職能的首位。

其具體措施是：發(fā)展文化、教育事業(yè)，加大人力資本投資，改善公民生活環(huán)境與生活質(zhì)量，倡導(dǎo)公民社會(huì)，主張終身教育；同時(shí)，改革社會(huì)福利制度，推進(jìn)社會(huì)福利管理多樣化，支持國(guó)家與私人資金結(jié)合提供養(yǎng)老金制度；采取就業(yè)導(dǎo)向的公共政策，著眼于促進(jìn)充分就業(yè)，致力于改善低工資工人的處境，增加工作福利，激活失業(yè)者。如1997年布萊爾當(dāng)選英國(guó)首相后，主張重構(gòu)福利國(guó)家，推動(dòng)人們“從福利轉(zhuǎn)向工作”；采取一系列鼓勵(lì)就業(yè)的政策措施，主張通過教育和培訓(xùn)來提高人們的就業(yè)能力等。截至2006年1月，英國(guó)的失業(yè)率僅為2．9％。

中央與地方的公共服務(wù)權(quán)限如何劃分？

當(dāng)代西方政府間關(guān)系調(diào)整主要有三個(gè)發(fā)展趨勢(shì)：一是中央與地方的分權(quán)傾向。改革的總體思路是增加地方自主性，如美國(guó)“還權(quán)于州與地方”改革的核心內(nèi)容為：分享財(cái)政，分擔(dān)供給公共服務(wù)的任務(wù)，分享政策制定的權(quán)力。英國(guó)、法國(guó)、日本等單一制國(guó)家通過放松對(duì)地方政府在公共事務(wù)管理權(quán)限、財(cái)政及人事等方面的控制，使地方政府由中央的代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成相對(duì)獨(dú)立的準(zhǔn)自治地方政府。

二是政府間的合作趨勢(shì)。合作主義成為當(dāng)代地方公共事務(wù)管理的基本理念，主張通過不同層級(jí)政府、準(zhǔn)公共組織和企業(yè)組織的戰(zhàn)略性合作，共同地、參與式地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。

三是較大規(guī)模的地方制度與地方政府重組改革。主要包括：撤銷合并一些地方政府，擴(kuò)大一級(jí)地方政府輻射的地域范圍，加大管理幅度，以避免地方建制過于分散造成資源分割、競(jìng)爭(zhēng)加劇等不良現(xiàn)象；建立中央政府垂直管理體系和地方政府自治組織體系并立的二元組織體系，力求均衡中央政府和地方政府劃分的事權(quán)職能；城市政府地位上升，中央政府與城市政府的合作和直接聯(lián)系成為一種發(fā)展趨勢(shì)。

建立一個(gè)什么樣的公共服務(wù)模式？

公共服務(wù)型政府建設(shè)要與本國(guó)國(guó)情相結(jié)合，探索適合本國(guó)國(guó)情的公共行政體制模式與公共服務(wù)模式。世界各國(guó)對(duì)建立多樣化的公共行政體制與公共服務(wù)制度進(jìn)行了探索。由于各國(guó)國(guó)情和公共管理哲學(xué)的差異，導(dǎo)致政府公共服務(wù)范圍、標(biāo)準(zhǔn)與供給方式的不同，形成了具有不同特色的公共服務(wù)模式。如以美國(guó)為代表的“效率與公平并重型”的公共服務(wù)模式、以北歐國(guó)家為代表的“全面公平型”的公共服務(wù)模式、以新加坡和智利為代表的“效率主導(dǎo)型”的公共服務(wù)模式等等。據(jù)統(tǒng)計(jì)研究表明，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)上去判斷，以人均GNP增長(zhǎng)率、國(guó)內(nèi)儲(chǔ)蓄、國(guó)內(nèi)投資、通貨膨脹、失業(yè)率等指標(biāo)來衡量，“全面公平型”的公共服務(wù)模式與“效率與公平型”的公共服務(wù)模式相比，較不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行。因而，在公共服務(wù)模式選擇上，可更多地借鑒“效率與公平并重型”公共服務(wù)模式的經(jīng)驗(yàn)。

總之，從當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家政府公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)來看，我們要不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，注重完善公共服務(wù)法律體系和公共服務(wù)制度，提高公共部門公共服務(wù)效率，主動(dòng)利用非政府組織和其他社會(huì)組織參與提供公共服務(wù)，并以實(shí)際行動(dòng)探索具有中國(guó)特色的公共服務(wù)模式。

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國(guó)外政府公共服務(wù)制度的三種主要模式

美國(guó)：“最低保障與兼顧效率型”或“自保公助型”的公共服務(wù)模式最低保障與兼顧效率型的公共服務(wù)模式是一種在社會(huì)保障與社會(huì)福利等公共服務(wù)上堅(jiān)持以市場(chǎng)為主導(dǎo)，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制的制度模式。

美國(guó)的公共服務(wù)模式強(qiáng)調(diào)通過自由競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、確保勞動(dòng)者加入勞動(dòng)市場(chǎng)，以勞動(dòng)者對(duì)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)程度來保障其生活。美國(guó)公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人的自助。以社會(huì)保障為例，其社會(huì)保障體系是由社會(huì)保險(xiǎn)、企業(yè)養(yǎng)老金、商業(yè)保險(xiǎn)共同構(gòu)成的個(gè)人保障體系。在保障資金來源方面，也是強(qiáng)調(diào)自助的原則，社會(huì)保險(xiǎn)等公共服務(wù)的財(cái)源只是依靠被保人及其雇主以社會(huì)保障稅的形式繳納的保險(xiǎn)費(fèi)，國(guó)家和一般稅收只用于社會(huì)救助方面的支出。

英國(guó)：“全面公平型”或“國(guó)家福利型”的公共服務(wù)模式

全面公平型的公共服務(wù)制度把“公平”作為首要價(jià)值理念。它強(qiáng)調(diào)以國(guó)家為主體，實(shí)行對(duì)全民的普遍保障。國(guó)家承擔(dān)著保障全體國(guó)民的義務(wù)和責(zé)任，每一個(gè)人都享有社會(huì)保障的權(quán)利。

英國(guó)公共服務(wù)制度強(qiáng)調(diào)的是自由經(jīng)濟(jì)的“機(jī)會(huì)平等”，它鼓勵(lì)個(gè)人的自助努力，把國(guó)家的保障僅限于“平等的最低生活”。也就是說，國(guó)家的責(zé)任是平等地保障國(guó)民的最低生活水平，超出最低生活水平的生活需要?jiǎng)t由個(gè)人承擔(dān)。以社會(huì)保障制度為例，英國(guó)公共服務(wù)制度主要由國(guó)民保險(xiǎn)、國(guó)民醫(yī)療保健、家庭津貼和國(guó)民救助等構(gòu)成。國(guó)民保險(xiǎn)是對(duì)在離校年齡和退休年齡之間的所有人實(shí)行的強(qiáng)制性的保險(xiǎn)。國(guó)民醫(yī)療保健制度是全民公費(fèi)醫(yī)療制度，凡是在英國(guó)居住的公民，無(wú)須取得保險(xiǎn)資格，均可享受各種醫(yī)療保健服務(wù)，所需費(fèi)用主要由財(cái)政撥款支付。家庭津貼主要是發(fā)放給家長(zhǎng)從事全日工作、有未成年子女、收入低于官方規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的家庭，費(fèi)用由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。國(guó)民救助是國(guó)家對(duì)陷于貧困狀態(tài)的社會(huì)成員進(jìn)行的救助，全部費(fèi)用來自國(guó)家財(cái)政收入。此外，還包括被稱為社會(huì)服務(wù)的各種福利和各類服務(wù)。

新加坡：“效率主導(dǎo)型”或“自我積累型”的公共服務(wù)模式

效率主導(dǎo)型的公共服務(wù)模式就是通過國(guó)家立法等強(qiáng)制手段，以個(gè)人或家庭的儲(chǔ)蓄來進(jìn)行自我保障。這種模式國(guó)家負(fù)擔(dān)輕，對(duì)經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生正面影響。

新加坡的中央公積金制度實(shí)際上是一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄，所有工人及其雇主都必須按期交納中央公積金；這項(xiàng)儲(chǔ)蓄連同儲(chǔ)蓄利率，分別記入每個(gè)工人的名下，在工人年老、殘疾或死亡等不測(cè)事故發(fā)生時(shí)付給工人或其遺屬一次性總付的全部?jī)?chǔ)蓄和利息；投保人在生病、失業(yè)或購(gòu)買住宅時(shí)，可以中途支取部分儲(chǔ)款。

（該資料由國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授李軍鵬提供）