不同尋常的民主懇談會(huì)

“２００５年農(nóng)業(yè)支出２１７２萬(wàn)元，為什么今年減到１６４５萬(wàn)元？”

“２００５財(cái)政收入中根本就沒(méi)有旅游收入，為什么今年的預(yù)算中，還要對(duì)一個(gè)沒(méi)有任何收益的項(xiàng)目投入２００萬(wàn)元巨資？”

“我們村頭的危橋改造能不能列入今年鎮(zhèn)里的預(yù)算？草案里民間交通橋梁、道路維護(hù)支出一項(xiàng)只有５５萬(wàn)元，根本改造不了幾座橋！”

２００６年３月６日下午，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)，１２０多名公眾對(duì)鎮(zhèn)里即將提交鎮(zhèn)人大審議的預(yù)算草案提出了眾多質(zhì)疑。

５天前，鎮(zhèn)上貼出通告，鎮(zhèn)政府邀請(qǐng)公眾參加民主懇談會(huì)，對(duì)２００６年度鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算發(fā)表意見，參加者不拘身份，全憑自愿。

當(dāng)?shù)厝藢?duì)這樣的通告已習(xí)以為常，６年前開始，民主懇談會(huì)逐漸成為當(dāng)?shù)氐恼紊罘绞街弧Ｕ募?guī)定，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年必須召開四次以上的懇談會(huì)，公眾自愿參加，與政府官員面對(duì)面討論各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

在這次懇談之前，來(lái)自北京、上海、廣州的政治學(xué)、財(cái)政學(xué)、法學(xué)學(xué)者和專家們對(duì)與會(huì)人員進(jìn)行了一個(gè)上午的培訓(xùn)，內(nèi)容是“如何審查財(cái)政預(yù)算”，“誰(shuí)在用錢？用錢干什么？這錢該不該用？用了以后效果如何？”

這在中國(guó)是第一次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將年度預(yù)算交給公眾公開討論，“中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了真正意義上的公共預(yù)算”，專家們激動(dòng)不已。

而在當(dāng)天的懇談會(huì)上，由于“為了能讓大家暢所欲言，人大主席團(tuán)決定不讓鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)參加”，前來(lái)觀摩的學(xué)者專家們并沒(méi)有看到討價(jià)還價(jià)和交鋒。真正的交鋒將在３月８日下午的鎮(zhèn)人代會(huì)上出現(xiàn)。

鎮(zhèn)人代會(huì)：審議與爭(zhēng)辯

３月８日下午３點(diǎn)，鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員在主席臺(tái)上一字排開，臺(tái)下１１０名人大代表和２００名列席代表人手一份新河鎮(zhèn)２００６年財(cái)政預(yù)算細(xì)化說(shuō)明。

鎮(zhèn)政府作了預(yù)算說(shuō)明之后，農(nóng)業(yè)、工業(yè)和社會(huì)小組的代表分別通報(bào)了兩天前民主懇談會(huì)提出的５６條意見和建議。這些意見已經(jīng)提前一天發(fā)送到鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員手中。

隨后便是人大代表現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)詢的環(huán)節(jié)。人大代表顏友定首先提出大家普遍關(guān)心的自來(lái)水問(wèn)題。

鎮(zhèn)長(zhǎng)郭海靈回答：“鎮(zhèn)里已經(jīng)規(guī)劃在２００７年之前解決全鎮(zhèn)的飲水問(wèn)題。與此同時(shí)，鎮(zhèn)里還要進(jìn)行農(nóng)村改水（水質(zhì)）工作，去年改了６個(gè)村，今年要力爭(zhēng)完成５個(gè)村?！?/p>

顏友定立刻追問(wèn)：“現(xiàn)在很多村的垃圾處理問(wèn)題還沒(méi)有解決，鎮(zhèn)里投資５８萬(wàn)元建環(huán)衛(wèi)綜合樓有必要嗎？”

郭海靈答：“全鎮(zhèn)現(xiàn)有的垃圾處理能力只能滿足一半村莊的要求，剛才提到的投資５８萬(wàn)元，要建的確實(shí)不應(yīng)是大樓，而是垃圾中轉(zhuǎn)站，建成后可以解決６０％村莊的垃圾處理問(wèn)題?！?/p>

人大代表顏可方問(wèn)：“２００５年的農(nóng)業(yè)投入有２１７２萬(wàn)元，為什么今年只有１６４５萬(wàn)元？”

鎮(zhèn)長(zhǎng)助理回答：“主要原因是，２００５年，全鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)２萬(wàn)畝，而今年只有１萬(wàn)畝，所以今年市里給的補(bǔ)貼少了很多。我們并沒(méi)有減少對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，其他方面都是增加很多的?！?/p>

人大代表陳元方問(wèn)：“預(yù)算收入中的５７００萬(wàn)元土地出讓金，占到整個(gè)財(cái)政收入的５０％，鎮(zhèn)里如何能保證這個(gè)收入？”

主管財(cái)政的副鎮(zhèn)長(zhǎng)答：“有三個(gè)方面的原因可以保證收入……”

前后發(fā)問(wèn)的人大代表和旁聽群眾一共有９位，提出了１４個(gè)問(wèn)題，內(nèi)容涵蓋了初審會(huì)上大家關(guān)心的問(wèn)題。

下午５點(diǎn)，公開質(zhì)詢后，新河鎮(zhèn)召開由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員、鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員及財(cái)經(jīng)小組成員參加的聯(lián)席會(huì)議。

眾人結(jié)合所有意見，逐條審議預(yù)算草案。“很快，討論變成了辯論和爭(zhēng)吵，非常激烈，這是真正的討價(jià)還價(jià)?！绷邢瘯?huì)議的溫嶺市委宣傳部理論研究科科長(zhǎng)陳亦敏很激動(dòng)，他是民主懇談會(huì)的發(fā)起人和設(shè)計(jì)者之一。

這次聯(lián)席會(huì)議，形成了一份《新河鎮(zhèn)２００６年財(cái)政預(yù)算修改方案》。

“預(yù)算真的改了不少”

３月９日上午９點(diǎn)，人大代表陳元方率先拿到了《修改方案》：“預(yù)算真的改了不少，鎮(zhèn)政府遵從了代表們的意愿?！?/p>

整個(gè)預(yù)算進(jìn)行了６個(gè)大項(xiàng)、１４個(gè)子項(xiàng)的修改，大部分意見在修改方案中得到體現(xiàn)：環(huán)衛(wèi)綜合樓建設(shè)項(xiàng)目改為垃圾中轉(zhuǎn)站項(xiàng)目，支出５８萬(wàn)元；市民小區(qū)排水管道從５萬(wàn)元增加到１５萬(wàn)元；老城區(qū)街面維修改造從５０萬(wàn)元增加到１００萬(wàn)元；旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出從２００萬(wàn)元減少為１５０萬(wàn)元……

會(huì)上，《修改方案》并沒(méi)有贏得代表們的一致掌聲，一些代表認(rèn)為修改力度還不夠，仍需討論。

根據(jù)預(yù)先的設(shè)計(jì)，此時(shí)５名以上人大代表聯(lián)名，即可提出預(yù)算修正議案，經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)進(jìn)行程序?qū)徍撕?，提交大?huì)表決，如果通過(guò)，政府必須據(jù)此修改預(yù)算。

分組討論一開始，代表們就爭(zhēng)吵著商量如何修改議案，到當(dāng)日議案提交截止時(shí)間，人大主席團(tuán)收到了議案７０多份。其中專門針對(duì)預(yù)算的議案８份，分別提議“把計(jì)生四項(xiàng)手術(shù)費(fèi)用及外出調(diào)查經(jīng)費(fèi)從１００萬(wàn)元減少到５０萬(wàn)元，補(bǔ)充到村莊整治中去”、“從預(yù)備費(fèi)用中拿出５０萬(wàn)元補(bǔ)充到垃圾清運(yùn)經(jīng)費(fèi)中”，表決時(shí)，它們都全票通過(guò)，與《修正方案》一同正式列入新河鎮(zhèn)２００６年財(cái)政預(yù)算。

“還有很長(zhǎng)的路要走”

公眾熱情參與、代表充分陳述、民意以人大決議的法律形式得到體現(xiàn)，這樣的結(jié)果完全可以用成功來(lái)形容。但會(huì)后，陳亦敏和新河鎮(zhèn)黨委書記兼人大主席團(tuán)主席金良明一起嘀咕：“怎么會(huì)全部贊成，沒(méi)有反對(duì)票、棄權(quán)票？”他們商量，今后要把舉手表決改成無(wú)記名投票，以免有人抹不開面子，勉強(qiáng)同意。

３月９日晚上，陳亦敏和其他官員、學(xué)者專家們坐在一起，商量還需要改進(jìn)的地方：政府預(yù)算要提前半個(gè)月交由民主懇談會(huì)討論，討論內(nèi)容由人大財(cái)經(jīng)小組成員逐條審議，作為正式建議提交政府，政府據(jù)此修改草案后再提交人大審議……

《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》首席記者章敬平認(rèn)為，新河鎮(zhèn)公共預(yù)算的改革，在１９４９年后的中國(guó)是第一次，是數(shù)萬(wàn)人的民主政治，他認(rèn)為浙江人的生存境遇產(chǎn)生了類似民主懇談的浙江式民主，這是基于浙江民間經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的自發(fā)無(wú)序的生成。

也許，更準(zhǔn)確的描述是，民意的表達(dá)沖動(dòng)在政府政策的觸發(fā)下噴涌而出，而政府、學(xué)者等多方的正面回應(yīng)與參與，共同加速了其制度化、組織化的進(jìn)程，使得民間沖動(dòng)成為有序的理性表達(dá)。

本應(yīng)享受成功喜悅的陳亦敏現(xiàn)在則有些茫然。在陳亦敏看來(lái)，新河鎮(zhèn)的公共預(yù)算試驗(yàn)只是民主懇談會(huì)成長(zhǎng)的標(biāo)志之一，“還有很長(zhǎng)的路要走”。今年初，他的設(shè)想是３個(gè)窮富不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時(shí)進(jìn)行公共預(yù)算試驗(yàn)，但一拍即合的只有新河，其余兩鎮(zhèn)始終不能決定，理由是“政府要換屆選舉，擔(dān)心公共預(yù)算會(huì)影響政府和人大的關(guān)系”。

這是現(xiàn)實(shí)理由，但更深層的緣由顯然不便言說(shuō)：所謂公共預(yù)算，就是將不公開的政府內(nèi)部賬目改變?yōu)楣_的預(yù)算，將原來(lái)私下進(jìn)行的預(yù)算過(guò)程，變?yōu)楣妳⑴c意見并進(jìn)行修改的過(guò)程，使政府的財(cái)政開支能夠符合全體公眾的利益需要。這顯然會(huì)削弱政府原有的權(quán)力，很難想像一些官員會(huì)欣然迎之。

陳亦敏承認(rèn)，現(xiàn)在還沒(méi)有找到第二個(gè)新河，但他相信，“一定會(huì)有的”。

（張?jiān)?、邱寶珊、金衛(wèi)東薦自《南方周末》 原標(biāo)題為《浙江溫嶺：試驗(yàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理新模式》 本刊有刪節(jié) ）