我國(guó)政府采購(gòu)制度已進(jìn)入全面推行階段，政府集中采購(gòu)作為政府采購(gòu)的重要組成部分，對(duì)推動(dòng)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的實(shí)施起著積極的促進(jìn)作用。《政府采購(gòu)法》為集中采購(gòu)創(chuàng)造了有利的發(fā)展環(huán)境，但實(shí)踐中卻不盡如人意，政府集中采購(gòu)應(yīng)如何定位、如何發(fā)展值得深思。

一、政府集中采購(gòu)的法定定位

我國(guó)《政府采購(gòu)法》對(duì)政府集中采購(gòu)的定位做出規(guī)定：“納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)。（第七條）” 、“設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人，根據(jù)采購(gòu)人的委托辦理采購(gòu)事宜。（第十六條）”、“采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)；采購(gòu)未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以自行采購(gòu)，也可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購(gòu)。（第十八條）”由此可以認(rèn)定：

（一）政府集中采購(gòu)項(xiàng)目的委托不具有可競(jìng)爭(zhēng)性

政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是人民政府設(shè)立的非營(yíng)利事業(yè)法人，政府集中采購(gòu)是政府行為，不是市場(chǎng)行為。其利在于，一方面便于實(shí)現(xiàn)政府的公共目標(biāo)；另一方面便于政府對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)督。

根據(jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，采購(gòu)人在采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。這種委托行為是法定的委托，具有惟一性和不可變通性。因此，規(guī)避此行為就是不合法的行為。政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)這種獨(dú)特的地位決定了納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目的委托不具有競(jìng)爭(zhēng)性。

（二）政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)參與其他政府采購(gòu)活動(dòng)具有可競(jìng)爭(zhēng)性

采購(gòu)人采購(gòu)未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)組織實(shí)施，也可以委托其他采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)，這就決定了政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)參與其他采購(gòu)活動(dòng)具有充分的競(jìng)爭(zhēng)性。對(duì)于非集中采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人委托誰(shuí)去組織政府采購(gòu)活動(dòng)具有廣泛的選擇性，政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)可以憑借自身優(yōu)良服務(wù)、規(guī)范行為，同具有政府采購(gòu)代理資格的社會(huì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。

二、政府集中采購(gòu)的現(xiàn)實(shí)定位狀況

《政府采購(gòu)法》實(shí)施三年多來，政府采購(gòu)工作漸入正軌，政府集中采購(gòu)的法定定位已很明確，但現(xiàn)實(shí)中并沒有完全實(shí)現(xiàn)立法初衷，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)定位與法定定位相偏離，表現(xiàn)為：

（一）政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置多元化

按照《政府采購(gòu)法》的要求，政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)由政府部門設(shè)立，為非營(yíng)利事業(yè)法人，屬社會(huì)公益組織。但現(xiàn)實(shí)中機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門，呈多元化狀態(tài)。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)看，有事業(yè)，有企業(yè)；從預(yù)算管理看，有全額，有差額，也有自收自支；從人員管理看，有依照公務(wù)員管理，有按事業(yè)編制管理，也有市場(chǎng)化管理。該現(xiàn)狀使政府集中采購(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上偏離了法定定位。

（二）政府集中采購(gòu)行為無(wú)序化

由政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置的多元化，導(dǎo)致政府采購(gòu)領(lǐng)域集中采購(gòu)行為的無(wú)序化。政府集中采購(gòu)項(xiàng)目的委托表現(xiàn)出一定的競(jìng)爭(zhēng)性和市場(chǎng)化行為。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上部分地區(qū)和部門設(shè)立多個(gè)政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)；在項(xiàng)目委托上一些部門和單位熱衷于部門采購(gòu)和分散采購(gòu)，有些地區(qū)將集中采購(gòu)項(xiàng)目全部委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施；有些地區(qū)部分委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、部分委托社會(huì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)。致使政府集中采購(gòu)項(xiàng)目的委托失去了其法定意義，政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)職能受到?jīng)_擊。

由于中介機(jī)構(gòu)是以營(yíng)利為目的，必然追求效益最大化，不可能承擔(dān)公共服務(wù)的職能與作用，還加大了采購(gòu)成本。采購(gòu)過程易受部門利益影響，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租，造成浪費(fèi)，引發(fā)腐敗。同時(shí)，委托行為的混亂不利于政府采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大和采購(gòu)方式與形式的探索和發(fā)展，最終造成政府采購(gòu)應(yīng)有的政策功能得不到充分發(fā)揮。

三、實(shí)現(xiàn)政府集中采購(gòu)的“有位有為”

隨著政府采購(gòu)制度的不斷深化完善，必須認(rèn)真把握政府集中采購(gòu)的法定定位，在更多方面有所作為。

（一）嚴(yán)格政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法定定位

嚴(yán)格政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法定定位就要在機(jī)構(gòu)設(shè)置上充分體現(xiàn)政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法定要求。在組織實(shí)施采購(gòu)活動(dòng)中體現(xiàn)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是集中采購(gòu)的法定代理機(jī)構(gòu)，其組織實(shí)施集中采購(gòu)目錄內(nèi)項(xiàng)目的政府采購(gòu)活動(dòng)是法律授權(quán)行為，是政府公權(quán)力的讓渡，是政府實(shí)現(xiàn)公共資源公開配置的載體。任何單位和組織不得干涉和介入政府集中采購(gòu)項(xiàng)目的組織實(shí)施。

（二）積極營(yíng)造規(guī)范有序的發(fā)展環(huán)境

第一，政府采購(gòu)監(jiān)管部門要嚴(yán)格計(jì)劃批復(fù)，嚴(yán)格政府集中采購(gòu)目錄的執(zhí)行；要不斷擴(kuò)大集中采購(gòu)范圍，擴(kuò)大集中采購(gòu)規(guī)模。第二，采購(gòu)單位要高度重視、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，按程序、期限報(bào)送采購(gòu)計(jì)劃。對(duì)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，嚴(yán)格依法委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，為政府集中采購(gòu)營(yíng)造有位有為的發(fā)展環(huán)境。

（三）努力創(chuàng)新發(fā)展，有所作為

政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)要有所作為，除借助政府部門的客觀定位，依賴良好的發(fā)展環(huán)境外，還必須強(qiáng)化自我功能，用創(chuàng)新發(fā)展推動(dòng)有所作為。

一要?jiǎng)?chuàng)新管理制度，實(shí)現(xiàn)公開、公平、公正的政府采購(gòu)交易行為，在節(jié)約財(cái)政資金，規(guī)范市場(chǎng)秩序中有所作為。近年來，隨著政府采購(gòu)工作不斷深入，政府采購(gòu)制度建設(shè)得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。《政府采購(gòu)法》的頒布和財(cái)政部18、19、20、31號(hào)部長(zhǎng)令的相繼出臺(tái)，為規(guī)范政府集中采購(gòu)行為提供了相關(guān)法律依據(jù)，但還有許多方面有待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。應(yīng)盡快制定《政府采購(gòu)法》實(shí)施細(xì)則，制定工程和服務(wù)類項(xiàng)目采購(gòu)實(shí)施辦法；研究協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)等規(guī)范操作制度；探索完善有關(guān)電子政府采購(gòu)、評(píng)標(biāo)管理等方面的制度。

二要?jiǎng)?chuàng)新工作方法，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，在發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能中有所作為。要通過實(shí)現(xiàn)協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)、電子政府采購(gòu)等方式，擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模，提高采購(gòu)效率。結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，探索通過集中采購(gòu)實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策功能的方式方法。最近，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、信息產(chǎn)業(yè)部對(duì)政府采購(gòu)國(guó)產(chǎn)自主創(chuàng)新產(chǎn)品、節(jié)能產(chǎn)品、無(wú)線局域網(wǎng)產(chǎn)品提出具體要求，出臺(tái)了《政府采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品實(shí)施意見》、《政府采購(gòu)無(wú)線局域網(wǎng)產(chǎn)業(yè)實(shí)施意見》等，采購(gòu)機(jī)構(gòu)要研究落實(shí)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的具體辦法，結(jié)合工作實(shí)際，提出具體措施，充分發(fā)揮集中采購(gòu)的作用，在政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中有所作為。