行政權力的過分集中與無限擴大，又會產生“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的悖論。我們更需要法律賦權在建設現代型中國社會中的伸張

國務院近日發(fā)布的《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》明確，通過認真評估環(huán)境立法和各地執(zhí)法情況，完善環(huán)境法律法規(guī)，作出加大對違法行為處罰的規(guī)定，重點解決“違法成本低、守法成本高”問題。同時確定了我國的環(huán)保目標，即到2010年，重點地區(qū)和城市的環(huán)境質量得到改善，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢基本遏制；到2020年，環(huán)境質量和生態(tài)狀況明顯改善。

“2010年，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢基本遏制”的目標規(guī)劃，相對于“2050年中國人均月薪1300美元”的遠景設計，更符合公眾期許，也顯得更加迫在眉睫。在短短四年時間內，要一舉扭轉當下環(huán)境污染形勢依舊嚴峻的態(tài)勢、改變某些地方官員以“破窗效應”制造“污染政績”的沖動、賦予環(huán)保部門履行職責、公眾監(jiān)督從無到有的切實可行權力，惟一的“路徑依賴”就是制度建設，最終的目標落地就是構筑“看得見的責任底線”。

在《決定》中，中央賦予了環(huán)保部門更加強大的行政權力。所謂三大“殺手锏”：環(huán)境評價權、停產治理權、目標考核和責任追究權，環(huán)環(huán)相扣，形成較為完整的權力體系，改變了以往環(huán)保部門缺乏“尚方寶劍”和制衡能力的尷尬。圍繞環(huán)保部門的行政權力充實，《決定》中又打造了更加深入的行政管理制度--將環(huán)保責任用科學數據量化，與政績考核掛鉤，讓地方最高領導成為當地環(huán)境保護的第一責任人。對環(huán)保部門的行政賦權與對地方政府的行政問責同步進行，將龐大的權力運行體系分解細化為部門職責，才能扭轉以往傳統(tǒng)上令下行行政管理體系中“政令不暢”的困境。

行政賦權的關鍵在于：作為一個典型的行政主管部門，環(huán)保部門要完成中央交予的責任與使命，必須擁有足夠的行政威權，方能在面對其他行政部門的不作為或亂作為時，行使具有真正威懾力和執(zhí)行力的責任追究制度。也因此，屢屢有將環(huán)保部門行政級別升級、環(huán)?？偩值降胤江h(huán)保部門垂直管理的提議。力圖在現實的政治框架內，讓環(huán)保部門承擔起獨立于盤根錯節(jié)的“邊污染邊發(fā)展”地方保護主義利益紐帶之外，徹底貫徹中央長治意圖的重任。

這其實也暴露出行政賦權的缺陷：行政賦權總是在發(fā)覺現行行政管理體制有虛化趨勢、監(jiān)督權力“不夠用、不管用”的情勢下，試圖建立更強悍的權力管理舉措，以權制權。但權力的過分集中與無限擴大，又會產生“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的悖論。即使監(jiān)督者完美無瑕，由于從上至下行政管理模式的先天制約，上級考核部門對下級責任部門總存在信息不對稱，很難洞悉隱藏于復雜局面中的微小細節(jié)，形成被動局面。

因此，我們更愿意看到的是法律賦權在建設現代型中國環(huán)境保護社會中的伸張。環(huán)?？偩志珠L周生賢指出：法規(guī)較軟一直是環(huán)保部門執(zhí)法的首要難題。我國未來一段時間的環(huán)境立法方向，將更加重視環(huán)境污染和生態(tài)破壞的源頭控制和維護群眾環(huán)境權益等。

立法的強化、法規(guī)的完備是法律賦權的第一步，更緊要的問題，是如何讓逐漸多起來的法律“求實”--成為現實生活中摸得著、行得通的法律，讓公眾感受到與之息息相關、能維護切身利益的法律。

法律不淪為一紙空文，除了全國人大、國務院的法律法規(guī)建設“上層建筑”外，恐怕還應讓公眾由單純被動的旁觀群體，轉變?yōu)榉e極參與的執(zhí)行主體。在《決定》中，“發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟”的內容頗為醒目。中國民間環(huán)保組織近年來逐漸走上社會前臺，日趨活躍。中國NGO（非政府組織）的數量正在急劇上升，社會團體由1978年前的6000多個猛增到2001年底的13萬個，其中相當一部分是環(huán)保組織。民間環(huán)保組織的規(guī)模日益龐大，其組織性、科學性也不斷完善。中國民間環(huán)保意識的覺醒，正是從零星的個人自發(fā)舉動，演變?yōu)榧w性的家園維護行為。而公益訴訟等一系列法規(guī)的逐步健全，將讓民間的環(huán)保意識與行為，獲得廣泛的法律支撐，形成法律與民眾的良性互動。

如果說，這兩年刮起的“環(huán)保風暴”，正在喚醒每個國人心中的家園感、維權意識和環(huán)境珍視，那么在“環(huán)保風暴”之外，讓法律賦權與行政賦權并行，讓環(huán)境保護成為我們365天中必不可缺的內容，讓所有環(huán)境污染的肇事者都將受到法律懲處，將為建設一個和諧、健康的新經濟社會，奠定更加堅實的基礎。