[摘要]公共高等教育依賴于社會(huì)公共財(cái)政，行使著社會(huì)公共權(quán)力，但其績(jī)效問題長(zhǎng)期以來缺乏有效的監(jiān)管。績(jī)效問責(zé)是指公共權(quán)力者對(duì)績(jī)效的回應(yīng)能力，它通過匯報(bào)、解釋、證明等方式，來確保政府部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)或個(gè)人對(duì)高等學(xué)校的資源使用及效果進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)。績(jī)效問責(zé)不僅可以有效維護(hù)利益相關(guān)者的實(shí)際利益，也有助于加強(qiáng)高校與社會(huì)的聯(lián)系，提升公共高等教育的質(zhì)量與效益，是我國(guó)當(dāng)前高等教育質(zhì)量建設(shè)的關(guān)鍵所在o

[關(guān)鍵詞]公共高等教育；績(jī)效；問責(zé)

[中圖分類號(hào)]G647

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1672-0717(2006)05-0029-03

責(zé)任及其相應(yīng)問題的追究是人們對(duì)任何一種權(quán)力實(shí)施的基本要求。但是，自歐美上世紀(jì)下半葉新公共管理思潮興起以來，人們對(duì)公共權(quán)力的行使有了一種新的認(rèn)識(shí)，即公共權(quán)力的行使也應(yīng)當(dāng)具有經(jīng)濟(jì)、效率、效益(Economy、Efficiency、Effective)的原則，無過錯(cuò)并不等于符合人們的愿望，這就是當(dāng)代人們對(duì)公共權(quán)力的問責(zé)(accountability)。具體來說，它是一種關(guān)于績(jī)效(performance)的責(zé)任，必須保證公共權(quán)力使用的正當(dāng)性，即權(quán)力的使用符合公共權(quán)力委托人的公共利益。這是因?yàn)?，?duì)于自負(fù)盈虧的非公共權(quán)力而言，其責(zé)任顯然是自負(fù)的，無需再“問”。對(duì)于公共權(quán)力而言，若要保證其行使得有效正當(dāng)，就必須加強(qiáng)相應(yīng)的問責(zé)管理，避免“不求無功，但求無過”的機(jī)會(huì)主義，避免一些掌握公共權(quán)力者占其位而不謀其利，避免錯(cuò)失權(quán)力行使的發(fā)展良機(jī)等重大失誤。

一、公共高等教育的權(quán)力失范

如果公共權(quán)力部門所使用、分配的資源屬于公共的，就必須肩負(fù)起服務(wù)公共利益的責(zé)任。對(duì)于公立高等教育而言，基于其公共財(cái)政的公共權(quán)力特征，完善其權(quán)力的績(jī)效問責(zé)制度是不言而喻的。國(guó)家公立高校在掌握教育資源的使用權(quán)的同時(shí)，必須擔(dān)負(fù)起發(fā)展高等教育、接受社會(huì)監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾受教育機(jī)會(huì)平等的責(zé)任。特別是隨著國(guó)家高等教育的“985工程”等一系列重大項(xiàng)目啟動(dòng)以來，高等教育的政策問題引起了人們的極大關(guān)注。

事實(shí)上，由于缺乏與人民的有效溝通，一些國(guó)家的高等教育政策已經(jīng)引起了人們的較大質(zhì)疑或者不滿。例如，我國(guó)的高等教育本來是面向大眾的，教育平等是國(guó)家憲法所賦予的一項(xiàng)基本權(quán)利，但是當(dāng)前的招生不公問題卻比較突出。有統(tǒng)計(jì)表明，在近幾年高等學(xué)校錄取的新生中，農(nóng)村生源所占的比例已經(jīng)由原來的30％多下降到近年來的15％左右^[1]。有研究表明，清華大學(xué)、北京大學(xué)、北京師范大學(xué)等國(guó)家重點(diǎn)大學(xué)，20世紀(jì)90年代以來招收的新學(xué)生中，農(nóng)村學(xué)生的比例也呈下降趨勢(shì)：清華大學(xué)2000年農(nóng)村學(xué)生的比例為17．6％，比1990年減少4．1個(gè)百分點(diǎn)；北京大學(xué)1999年農(nóng)村學(xué)生比例為16．3％，比1991年減少2．5個(gè)百分點(diǎn)；而北京師范大學(xué)2002年的農(nóng)村學(xué)生的比例為22．3％，比1990年減少了5．7個(gè)百分點(diǎn)^[2]。簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)對(duì)比，中國(guó)城鄉(xiāng)間高等教育的不公平性昭然若揭，令人驚異。此外，國(guó)家重點(diǎn)支持北大、清華建設(shè)世界一流大學(xué)的目標(biāo)，投資巨大，但是北大、清華所培養(yǎng)的學(xué)生，很大一部分卻出國(guó)不歸，被人們戲稱為“留美預(yù)備學(xué)校”，其教育投資的意義到底何在呢?其它諸如教育浪費(fèi)問題、學(xué)生培養(yǎng)的質(zhì)量問題、學(xué)術(shù)道德問題等等，都反應(yīng)出當(dāng)前我國(guó)公立高等教育中公共權(quán)力失范的問題。

事實(shí)上，英美等西方國(guó)家在政府支持高等教育的發(fā)展過程中，都逐漸重視了對(duì)高校的行為問責(zé)。高校往往借助于“道德”的力量，日益聚斂了大量的公共經(jīng)費(fèi)，但是其經(jīng)費(fèi)運(yùn)作對(duì)社會(huì)外界而言似乎成為了“黑箱”，其效能產(chǎn)出的不清晰性及其與社會(huì)期望的差距加大等問題，也在日益引起人們對(duì)高校的更多關(guān)注，甚至是不滿，大學(xué)和教授開始從被人們敬畏的偶像成為了被人們問責(zé)的對(duì)象。美國(guó)公立高校的社會(huì)問責(zé)主要包括有：①必須向外界展示組織使用權(quán)力的正確性；②必須表明為完成投資方所定的目標(biāo)和要求而努力；③必須提供有關(guān)績(jī)效的報(bào)告；④公共事業(yè)部門盛行的效率和效能是對(duì)其資源的使用和成果創(chuàng)造的衡定標(biāo)準(zhǔn)；⑤必須保證課程和各種服務(wù)的質(zhì)量；⑥滿足公共利益的需要^[3]。在英國(guó)，隨著近年來高等教育的市場(chǎng)化，大學(xué)的資金來源也日益多元化，諸如與工商業(yè)界的合作、科研成果的轉(zhuǎn)化等。在此過程中，大學(xué)資金的使用也更受到社會(huì)各利益相關(guān)人的關(guān)注，他們希望大學(xué)能夠?qū)Y金的使用作出解釋、說明，高等教育問責(zé)在英國(guó)逐漸興起并制度化^[4]。

那么，如何看待我國(guó)公共高等教育權(quán)力的失范呢?這與我國(guó)長(zhǎng)期以來所形成的教育行政管理體制的弊端是分不開的。作為學(xué)校法人代表的校長(zhǎng)甚至黨委書記，是由國(guó)家有關(guān)部門委任的。由于這種“權(quán)力用于下，責(zé)任對(duì)于上”的權(quán)責(zé)不對(duì)等性，很多學(xué)校也存在著黨政一把手濫用或誤用公共權(quán)力的行為，他們獨(dú)斷專行，排斥異己，把高校的擴(kuò)大自主權(quán)異化為個(gè)人的權(quán)力膨脹，學(xué)校權(quán)力失去制衡與監(jiān)督，時(shí)常導(dǎo)致學(xué)校決策的嚴(yán)重失誤。顯然，由于我國(guó)高等教育中高度集中的管理體制，國(guó)家是公共高等教育的舉辦者、管理者和監(jiān)督者，沒有真正實(shí)現(xiàn)辦學(xué)、管理與監(jiān)督三者的分離，致使人們對(duì)公共高等教育權(quán)力的失范缺乏問責(zé)，甚至無權(quán)問責(zé)，問題積累而叢生。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，公共高等教育的問責(zé)機(jī)制將是推動(dòng)高等教育改革發(fā)展的重要推動(dòng)力量。

二、公共高等教育的問責(zé)模式探索

問責(zé)的有效實(shí)施與否，明確責(zé)任主體是關(guān)鍵。正如人們對(duì)公共權(quán)力的擔(dān)憂一樣，如果問責(zé)的主體沒有明確的利益關(guān)系，僅僅行使一種公共監(jiān)督職能，那么，再多的監(jiān)督也都易于流于形式。缺乏內(nèi)在的利益相關(guān)的所謂權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)，只不過是為權(quán)力腐敗提供機(jī)會(huì)或溫床而已。因此，問責(zé)制的實(shí)施主體，必須建立在利益相關(guān)人基礎(chǔ)之上，否則，一個(gè)利益毫不相干的機(jī)構(gòu)對(duì)另一機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，其本質(zhì)上是違背監(jiān)督的基本精神的，必然缺乏責(zé)任的實(shí)施保證。我國(guó)的公立高等院校作為社會(huì)公益性組織部門，具有服務(wù)國(guó)家和社會(huì)的根本職能。但是，在現(xiàn)實(shí)的教育實(shí)踐中，不同的部門或個(gè)體與其利益相關(guān)程度是不同的。這既由各院校的不同歸屬所致，也由各學(xué)校的特定服務(wù)類型所致。一般而言，公立高校的利益相關(guān)人主要有：高校主管部門、高校教師、高等教育的專業(yè)協(xié)會(huì)組織、社會(huì)企事業(yè)用人單位以及學(xué)生及其家長(zhǎng)等更直接利益相關(guān)人。在這些利益相關(guān)人中，由于利益的相互性，對(duì)于不同的問責(zé)內(nèi)容而言，有些問責(zé)的主體可能具有雙重性。比如，高校的主管部門既是高校問責(zé)的主體，也可能是具體政策的問責(zé)對(duì)象。同樣，高校教師也具有利益的雙重性。

美國(guó)是較早開展高等教育問責(zé)的國(guó)家，其發(fā)展源于政府日益加大對(duì)高校介入的實(shí)踐。“二戰(zhàn)”后美國(guó)的高等教育進(jìn)入了大眾化發(fā)展的快車道，政府為了提供充分公平的高等教育機(jī)會(huì)，為社會(huì)低收入家庭學(xué)生建立的教育資助政策，對(duì)高等教育經(jīng)濟(jì)影響的因素逐步加大。與此同時(shí)，政府委托高校進(jìn)行的一些科研項(xiàng)目，特別是軍事科研，引起了人們對(duì)其性質(zhì)的質(zhì)疑，這也是誘發(fā)當(dāng)時(shí)美國(guó)學(xué)生運(yùn)動(dòng)的因素之一，促使了人們對(duì)高等教育責(zé)任的再思考。從價(jià)值取向上看，美國(guó)大學(xué)(尤其是公立大學(xué))的問責(zé)制既關(guān)注社會(huì)公平又兼顧效率和效益原則。在社會(huì)公平方面，問責(zé)制主要關(guān)注有色人種、少數(shù)民族、貧困人口是否享有平等的受教育機(jī)會(huì)等問題；在效率、效益問題上，問責(zé)制通過學(xué)位獲得率、升學(xué)率、畢業(yè)生就業(yè)安置率等硬性的投入與產(chǎn)出指標(biāo)對(duì)高校管理進(jìn)行考評(píng)。

美國(guó)進(jìn)行公立高校問責(zé)的機(jī)構(gòu)主要有兩類最值得關(guān)注。一是以外部人士為主的高校董事會(huì)(Boardof trustees)；二是由各州政府組織的高等教育委員會(huì)(State Higher Education Boards)。高校董事會(huì)的職責(zé)是對(duì)學(xué)校大型建設(shè)項(xiàng)目的必要性、資金投入等經(jīng)濟(jì)問題及學(xué)校發(fā)展的其他重大問題進(jìn)行審議和監(jiān)督。由于高等教育委員會(huì)吸收了社會(huì)各界精通高等教育的人士參與，因而對(duì)高校管理的干預(yù)能夠控制在相對(duì)科學(xué)、合理的范圍之內(nèi)。除了這些固定的監(jiān)督、問責(zé)機(jī)構(gòu)之外，美國(guó)各州的立法機(jī)關(guān)也肩負(fù)著對(duì)高校進(jìn)行責(zé)任評(píng)估的職責(zé)，立法機(jī)關(guān)主要通過事前審計(jì)、過程審計(jì)和終期審計(jì)等形式來控制大學(xué)的各種計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施情況。美國(guó)的高校問責(zé)事實(shí)上也是處于發(fā)展之中的。如果說美國(guó)傳統(tǒng)上對(duì)高校的問責(zé)是通過評(píng)估來促進(jìn)高校的自我完善，那么，進(jìn)入21世紀(jì)后，高校的產(chǎn)出(output)與成果(outcome)則成為美國(guó)高校對(duì)外績(jī)效報(bào)告的核心指標(biāo)元素，政府政策的制定者與非傳統(tǒng)高校取代了大學(xué)的教授而成為對(duì)高等教育實(shí)施問責(zé)的代言人^[3]。

因此，公共高等教育問責(zé)的模式可以分常規(guī)性問責(zé)與針對(duì)性問責(zé)等類型。常規(guī)性問責(zé)是指對(duì)學(xué)校的經(jīng)常性內(nèi)容進(jìn)行問責(zé)，如學(xué)校財(cái)務(wù)的審計(jì)、學(xué)校發(fā)展規(guī)劃及學(xué)校工作的報(bào)告等內(nèi)容。特別是定期的公共教育或高校工作報(bào)告制度，可以加強(qiáng)信息的交流，密切聯(lián)系群眾，增加工作的透明度，進(jìn)而獲得廣大師生員工的更大支持，以很好地凝聚力量，振奮精神，形成一種團(tuán)結(jié)一致向前看的良好風(fēng)氣。針對(duì)性問責(zé)是對(duì)特定問題的問責(zé)，如學(xué)校某個(gè)時(shí)期的重大決策的聽證等。高校的重大決策行為，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的聽證制度，廣泛地邀請(qǐng)社會(huì)各界關(guān)心支持高校發(fā)展的人士，虛心咨詢，聽取合理化建議，加強(qiáng)學(xué)校與社會(huì)的合作交流。

此外，具體的問責(zé)內(nèi)容隨著問責(zé)主體的不同而不同。學(xué)生問責(zé)的內(nèi)容主要是與其身心發(fā)展有關(guān)的教育內(nèi)容，如學(xué)習(xí)課程的設(shè)置是否合理、有效，社會(huì)活動(dòng)的安排是否科學(xué)、富有教育意義等。對(duì)教師而言，他們要問責(zé)的是學(xué)校的戰(zhàn)略發(fā)展是否科學(xué)，學(xué)校是否關(guān)心教師的合法權(quán)益，如休息時(shí)間、醫(yī)療保障及其它福利待遇等，以達(dá)到人力資源的最佳開發(fā)。對(duì)上級(jí)教育行政部門而言，他們要問責(zé)的是可持續(xù)發(fā)展問題，如學(xué)校的財(cái)政制度、教師聘任等，以避免領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人工作的急功近利或者“形象工程”等短見行為。簡(jiǎn)單地說，公立高校的問責(zé)可以就其教育戰(zhàn)略發(fā)展方向的制定、高校的課程內(nèi)容及高校的財(cái)務(wù)狀況提出質(zhì)詢。我國(guó)有些地方實(shí)行的高校問責(zé)制，其實(shí)是一種高校內(nèi)部問責(zé)，還不是全面的公共高等教育問責(zé)，但仍不失為有益的探索。如大慶石油學(xué)院的問責(zé)工作是在校黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，明確各二級(jí)院、系、處的書記為問責(zé)制實(shí)施的第一責(zé)任人，并在黨委組織部和校工會(huì)負(fù)責(zé)下，由各單位的工會(huì)主席任質(zhì)詢組組長(zhǎng)，成立以教代會(huì)代表為主的問責(zé)小組^[5]。

問責(zé)制不僅在于制度的建立，更在于實(shí)施成效的處理。績(jī)效問責(zé)不同一般意義的責(zé)任追究，如司法責(zé)任、行政責(zé)任等。由于績(jī)效預(yù)期本身的不確定性，績(jī)效問責(zé)的結(jié)果處理一般應(yīng)以人們的“信任”或“滿意”等輿論評(píng)價(jià)為主，通過規(guī)范的問責(zé)考核，定期向有關(guān)新聞媒體發(fā)布，使公共權(quán)力的行使者接受社會(huì)公共輿論的檢閱，讓服務(wù)公共者得到公共的擁護(hù)，背棄公共者受到公共的唾棄。對(duì)于問責(zé)考核中發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)重者，可建議上級(jí)有關(guān)主管部門或者司法機(jī)關(guān)深入調(diào)查。

三、公共高等教育問責(zé)與高校自主權(quán)

當(dāng)然，高等教育的問責(zé)，如同一些評(píng)估項(xiàng)目的開展一樣，必然會(huì)給高校的工作帶來一些影響，這不僅表現(xiàn)在財(cái)政負(fù)擔(dān)上，也表現(xiàn)在大學(xué)員工的額外工作負(fù)擔(dān)上。英國(guó)高校每年都要投入大量資金來迎接評(píng)估、審核，行政人員和教師也要花費(fèi)大量的時(shí)間來準(zhǔn)備不同審核所要求的各種各樣的資料、數(shù)據(jù)。并且，由于不同利益相關(guān)者的要求不一致，他們要求大學(xué)進(jìn)行解釋或說明的事務(wù)也不一樣，這就進(jìn)一步增加了大學(xué)的負(fù)擔(dān)^[4]。但是，我們可以說，問責(zé)工作中出現(xiàn)的不足，可以在實(shí)踐中逐步完善，而開創(chuàng)具有現(xiàn)實(shí)性高校管理體制，更具有不可替代的歷史意義。問責(zé)制是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任、改善政府管理、建設(shè)責(zé)任政府的本質(zhì)要求，它也是建立現(xiàn)代化大學(xué)的重要保障。長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府與高校之間一直是一種單向性的關(guān)系——政府不僅擁有創(chuàng)設(shè)學(xué)校的權(quán)力，而且還擁有辦學(xué)管理的權(quán)力，高校只是政府指令的執(zhí)行者，招生指標(biāo)、課程內(nèi)容等都是國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的，自主權(quán)非常有限。從1999年《高等教育法》頒布之后，我國(guó)高校逐漸走向了面向社會(huì)、依法自主辦學(xué)的軌道，以法律的形式確立了高校自主辦學(xué)的權(quán)力，這顯然是教育改革的進(jìn)步。但是，正如溫家寶總理在2004年第十屆全國(guó)人大第二次會(huì)議《政府工作報(bào)告》中所提出的“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”，發(fā)展公共高等教育的問責(zé)制與鞏固落實(shí)高校的辦學(xué)自主權(quán)之間，應(yīng)當(dāng)理順關(guān)系，明晰界限，以達(dá)到權(quán)力與責(zé)任的“共贏”。

實(shí)際上，美國(guó)同樣也面臨著類似的爭(zhēng)論，即各類問責(zé)機(jī)構(gòu)對(duì)高校管理的廣泛參與是否會(huì)影響“學(xué)校自治”或“學(xué)術(shù)自由”。大學(xué)的確是一個(gè)較為自由的空間，教育者和受教育者在開展教學(xué)、科研活動(dòng)的過程中應(yīng)當(dāng)享有追求學(xué)術(shù)真理的權(quán)利，且這種權(quán)利不因觸犯某些政治、宗教或社會(huì)的正統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)而受到侵犯，權(quán)利人也不因其行為受到處罰或變相的人身攻擊，即學(xué)術(shù)自由。學(xué)校也應(yīng)享有自主決定其辦學(xué)目標(biāo)、學(xué)科設(shè)置、教育教學(xué)方式等內(nèi)部與外部相關(guān)行為的權(quán)力。顯然，這些“自由”或“自主”都是在國(guó)家法律下進(jìn)行的。事實(shí)上，只有接受人們監(jiān)督的“自由”或“自主”，才更有助于把握正確的航線，走向陽(yáng)光大道。因此，明確高校責(zé)任，推行發(fā)展高等教育的問責(zé)制與鞏固高校自主辦學(xué)的權(quán)力是統(tǒng)一的。沒有權(quán)力就不可能談及責(zé)任，而權(quán)力一旦失去制約，也勢(shì)必背離權(quán)力的最終目的。

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