摘要：作為戰(zhàn)略儲備的養(yǎng)老儲備基金，其投資管理對于一個國家社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展具有重大影響。本文簡要介紹了日本養(yǎng)老儲備基金投資管理的新舊模式，并分析了各自的利弊，在此基礎上，探討了對中國全國社會保障基金管理可資借鑒的有益經驗。

關鍵詞：養(yǎng)老儲備基金；投資管理；日本；利弊；借鑒

中圖分類號：F840．32

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2006)06-0146-03

從公共年金的角度來看，日本的養(yǎng)老保障制度采用的是現收現付的融資模式。在這種籌資模式下，日本原本不需要建立養(yǎng)老儲備基金，但是隨著日本老齡化社會的來臨，日本未來的勞動人口勢必會承擔越來越大的養(yǎng)老保險費負擔。為了避免這種情況的出現，日本政府建立了類似于中國的全國社會保障基金的養(yǎng)老儲備基金。從1961年到2001年3月31日為止，日本養(yǎng)老儲備基金累積資產約142萬億日元，占2000年日本全國GDP的28％。日本養(yǎng)老儲備基金的投資管理對于日本養(yǎng)老保障制度的平穩(wěn)運行、金融市場的穩(wěn)定和經濟的穩(wěn)定、發(fā)展都具有舉足輕重的影響。本文的目的在于考察日本養(yǎng)老儲備基金的投資管理模式，分析其利弊，以作為中國全國社會保障基金管理可資借鑒的經驗和教訓。

一、日本養(yǎng)老儲備基金投資管理的模式

日本養(yǎng)老保障制度主要由公共年金制度、企業(yè)補充年金制度和個人儲蓄年金制度三個支柱構成，其中公共年金用來保障基本的生活需要，在年金制度中居于主導地位。它又分為兩個層次：第一層是國民年金，又稱基礎年金(National Pension Insurance，簡稱NPI)；第二層是與收入聯動的厚生年金(Employment Pension Insurance，簡稱EPI)和共濟年金。由于這兩個層次的年金均由政府來管理，并帶有強制色彩，因此被稱為公共年金。養(yǎng)老儲備基金制度就是政府將每年的國民年金和厚生年金的繳費收入支付養(yǎng)老費用后的剩余部分積累起來，形成養(yǎng)老儲備基金，其出發(fā)點在于平衡代際間的養(yǎng)老負擔，保持一定的資產流動性，用來應對未來老齡化社會較高的養(yǎng)老費用。

(一)舊模式。截止2000年底，日本法律都規(guī)定養(yǎng)老儲備基金必須100％寄存在大藏省原資金運用部(TrustFund Bureau，簡稱TFB)，也就是大藏省現在的財政融資部(Fiscal Loan Fund)。由資金運用部通過“財政投融資計劃”(Fiscal Investment and Loan Program， 以下簡稱“FILP計劃”)為促進經濟和社會發(fā)展的各個政府公共團體融資；另外，在1986年到2000年期間，原年金福利事業(yè)團(Pension Welfare Service Public Corporation)也通過“FILP計劃”借款，將養(yǎng)老儲備基金大約1／5的部分委托私人投資機構直接投資于金融市場。在資產投資決策的制定上，年金福利事業(yè)團在厚生勞動省的指導下，在先確定了投資應長期保持的資產構成比例(基本資產組合，basic portfolio)之后，再按照這個比率委托私人投資機構分散投資于國債、公司債券、國內股票、國外債券、國外股票等(詳見圖1A)。

(二)新模式。在2001年的4月，日本政府對“FILP計劃”進行了較為激進的改革，養(yǎng)老儲備基金再不必100％寄存在大藏省資金運用部，還取消了對資本市場上某些特定公司獲取資金的限制。同時，年金福利事業(yè)團由于自1986年開始運營養(yǎng)老儲備基金的15年總計虧損約16．3萬億日元而被一個新的機構——政府養(yǎng)老基金投資部(Goverment Pension Investment Fund)所取代。養(yǎng)老儲備基金直接由厚生省寄存在這個部門，由它自由決定采用最適當的方式委托私人投資機構直接投資于金融市場。政府公共團體的資金需求也是憑自身的資信狀況通過在金融市場上發(fā)行公團債券進行融資。如果政府公共團體融資有困難，政府可以在金融市場上發(fā)行政府擔保的公債，然后再通過“FILP計劃”向其融資。(圖1)原年金福利事業(yè)團的投資職能也歸于政府養(yǎng)老基金投資部，而且這將會持續(xù)到2010年所有的借款被完全償還為止。另外，原來存放在財政融資部的養(yǎng)老儲備金可以繼續(xù)以過渡的方式存放到2008年所有借款償還為止。到2008年底，所有寄存在政府養(yǎng)老基金投資部的養(yǎng)老儲備基金被完全收回以后，整個養(yǎng)老儲備基金將由厚生省負責投資運營。

對于養(yǎng)老儲備基金的投資，厚生省在聽取社會保險咨詢委員會的意見后于2001年4月制定了《養(yǎng)老儲備基金投資基本政策》。受厚生省委托對養(yǎng)老儲備基金進行投資的政府養(yǎng)老基金投資部也在《投資基本政策》的基礎之上制定了《管理與投資政策》。政府養(yǎng)老基金投資部就根據這個《管理與投資政策》來選擇和調換私人投資機構，決定向哪些投資機構、委托多大數額的投資(詳見圖1B)。 A舊模式(截至2000年底)B新模式(從2001年開始)

二、日本養(yǎng)老儲備基金投資管理模式評析

(一)舊模式評析。舊的投資管理模式的運行主要是通過“FILP計劃”實施的。日本養(yǎng)老儲備基金通過“FILP計劃”的投資，對于促進基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展以及社會資本的形成，推動日本戰(zhàn)后經濟恢復和快速增長等方面發(fā)揮了巨大作用，但是FILP投資也形成了大量呆壞賬。根據有關專家對58家財投機構、地方政府以及JNR的壞賬和財務損失數據評估，在357萬億的FILP運用的資金凈額中，2000年末養(yǎng)老儲備基金占資金運用部運用資金總額的32．4％，假定養(yǎng)老儲備基金和其它資金同樣使用的前提下，則養(yǎng)老儲備基金的財務損失預計為19．2萬億日元。如此巨額的虧損，反映了2001年以前日本養(yǎng)老儲備基金舊的投資管理模式存在很大的弊端。因而，2001年4月，日本政府對“FILP計劃”進行了改革。

日本養(yǎng)老儲備基金舊的投資管理模式存在的弊端從根本上來看主要包括兩個方面：(1)養(yǎng)老儲備基金的管理和投資受到政府的過度干預，金融市場的作用發(fā)揮不充分。2000年底以前，法律都規(guī)定養(yǎng)老儲備基金必須全部存放于大藏省原資金運用部，從而納入政府的財政預算，被稱為“第二財政”。政府通過“FILP計劃”運用資金，其投資決策過程完全由政府部門來決定，政府投資效率較低是不爭的事實。由于忽視市場信息，缺乏必要的監(jiān)督，“FILP計劃”將包括養(yǎng)老儲備基金在內的大量社會資金投入到收益很差的公共基礎設施和社會福利部門，形成大量呆壞賬；由年金福利事業(yè)團通過“FILP計劃”借貸的一小部分養(yǎng)老儲備基金進入了金融市場，但是最終還是通過購買政府公債而主要投向了政府公共團體；(2)過分強調養(yǎng)老儲備基金投資的社會責任，確保被保險人利益的根本目標被忽略了。養(yǎng)老儲備基金通過資金運用部每年制定的“FILP計劃”進行運用，其資金運用的基本出發(fā)點在于為實現經濟、社會發(fā)展的公共目標領域融資，以彌補市場的缺陷和社會資本的不足，而養(yǎng)老儲備基金由于債權所有人泛化，其保值、增值以作為戰(zhàn)略儲備基金來確保未來養(yǎng)老金支付的根本目標往往被忽略了。

(二)新模式評析。2001年4月，日本政府對“FILP計劃”進行了改革，同時相應地改革了養(yǎng)老儲備基金的投資管理模式，目的就是為了避免養(yǎng)老儲備基金的投資形成呆壞賬、產生虧損。但是，日本厚生勞動省2003年7月23日發(fā)表的該省所管轄的養(yǎng)老金儲備基金投資運作結果顯示，2002財政年度(2002年4月1日至2003年3月31日)的養(yǎng)老儲備金基金收益率為8．46％，連續(xù)第三年出現虧損。投資純利潤減去應支付的養(yǎng)老金之后，出現了30608億日元的巨額赤字，創(chuàng)年度虧損最高記錄。截至2003年3月底，該基金虧損額累計已達60617億日元。新的養(yǎng)老儲備基金投資管理模式是否有效?為什么養(yǎng)老儲備基金的投資在新的投資管理模式下依然連續(xù)兩年發(fā)生巨額虧損?具體來說，新模式存在多方面的優(yōu)缺點。

1．優(yōu)點。(1)新的養(yǎng)老儲備基金投資管理模式在一定程度上避免了舊模式導致養(yǎng)老儲備基金投資產生虧損的兩個根本弊端。從圖1中可以看到，在新模式下，所有養(yǎng)老儲備基金的投資都要由政府養(yǎng)老基金投資部委托私人投資機構經過金融市場進行投資，政府的“FILP計劃”也同樣要通過金融市場進行融資；養(yǎng)老儲備基金通過金融市場進行投資也在一定程度上避免了過分強調投資的社會責任。厚生省制定的《投資基本政策》要求，養(yǎng)老儲備基金的投資(包括對“FILP計劃”的融資)必須是基于長期的目的進行多元化的投資，希望實現保值、增值，確保被保險人利益的目標；

(2)新模式對各方在投資管理方面的責任，尤其是在資產分配和風險管理方面的權限作出了較為明確的規(guī)定。厚生省大臣對政府養(yǎng)老基金投資部董事會的主席進行任命，決定投資和資產分配的政策以及同基金管理小組委員會一起對政府養(yǎng)老基金投資部進行監(jiān)管和評價。他對資產分配政策的決定必須是在征求社會保險咨詢委員會11名成員(包括金融、經濟學和養(yǎng)老金等方面的專家以及養(yǎng)老保險費供款人的代表)的意見之后作出的；政府養(yǎng)老基金投資部董事會負責養(yǎng)老儲備基金的日常管理、決定短期策略性資產分配以及對參與基金投資的私人投資機構的評估，董事會另外兩名副主席由主席提名并報厚生省大臣同意。

(3)新模式下的《投資基本政策》對于保證養(yǎng)老儲備基金的保值、增值能夠發(fā)揮重要作用。《投資基本政策》規(guī)定：養(yǎng)老儲備基金的投資管理必須要基于保證被保險人長期利益的目的，進行多元化的投資，而且，托管人的責任由所有儲備基金管理相關的責任人承擔。為了防止受托運營養(yǎng)老儲備基金的私人投資機構的投資決策受到養(yǎng)老基金投資部乃至政府的影響，《投資基本政策》明確規(guī)定政府養(yǎng)老基金投資部只能提出投資的基本準則，委托受托機構作出投資判斷。因而，新模式在一定程度上可以說是成功的。

2．缺點。(1)政府對養(yǎng)老儲備基金的管理和投資仍然干預較多。首先。厚生省大臣具有人事任免權和投資政策的決定權。政府養(yǎng)老基金投資部董事會主席的任命權在厚生省大臣。這就意味著董事會主席對養(yǎng)老儲備基金的管理和投資都要受到厚生省大臣的影響，而厚生省大臣作為行政官員是難免受到政治的影響，盡管法律規(guī)定厚生省大臣必須是基于被保險人的長期利益對養(yǎng)老儲備基金進行管理。而且決定投資和資產分配的政策，尤其是投資組合的決定權也在厚生省大臣；其次，政府在“FILP計劃”通過金融市場對養(yǎng)老儲備基金融資的過程中仍然發(fā)揮了重要作用。新模式運行的第一年，2001財政年度的“FILP計劃”融資中，公團債券融資只有1．106萬億日元，僅占該年度“FILP計劃”債券融資總額32．2萬億日元的3％，其余的97％都是由政府公債融資而來。

(2)在規(guī)定的養(yǎng)老儲備基金投資組合中，“FILP計劃”債券所占比例過大，風險分散不夠?！锻顿Y基本政策》規(guī)定，新舊模式過渡時期的2004年國內債券投資比例為79％，而國內債券投資中又以“FLIP計劃”債券為主，國內外股票和國外債券僅占15％。就是到2008年最終達到的投資基本組合中，國內債券投資比例還有68％。

(3)養(yǎng)老儲備基金的管理和投資不是由有實際經驗的專家負責，而主要由官僚主導。雖然資產分配政策的決定必須要征求社會保險咨詢委員會11名成員中的金融、經濟學和養(yǎng)老金等方面的專家以及養(yǎng)老保險費供款人的代表，但是決策權在厚生省大臣。而且這些專家基本上都沒有實際的投資經驗。正因為如此，2004年自民黨制定的日本養(yǎng)老金制度改革計劃特別提到要任用有經驗的金融專家代替官僚來管理養(yǎng)老儲備基金。

三、日本社會保障基金投資管理給我國的啟示

為了應對人口老齡化的挑戰(zhàn)，我國政府于2000年建立了全國社會保障基金。截至2004年底，全國社會保障基金總額達到1708億元。作為國家戰(zhàn)略儲備，全國社會保障基金也需要通過投資運營實現保值增值。日本養(yǎng)老儲備基金投資管理模式給我國提供了借鑒。

(一)完善投資管理相關的法律法規(guī)。目前，財政部與勞動和社會保障部2001年發(fā)布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)是全國社?；鹜顿Y運營的主要法規(guī)依據，其中有些條款已經不合時宜?！稌盒袟l例》有待改進的主要包括三個方面：一是立法層次低。《暫行條例》僅是部門規(guī)章，在缺少上位法依據的情況下，不利于切實保證基金安全。二是適用范圍窄。社?；鸸ぷ鳡可娴椒椒矫婷?，而《暫行條例》僅對財政部、勞動保障部這兩個監(jiān)管部門與社?；饡年P系做出了規(guī)定。三是保障措施少?！稌盒袟l例》注意的是社?；鸬耐顿Y運營，對諸如基金的戰(zhàn)略儲備性質、籌資及支取、社?；饡臋C構性質與定位等一系列重大問題，均未及做出合理適當的規(guī)定。

(二)避免政府的過度干預和過分強調全國社保基金投資的社會責任。為了避免這類問題發(fā)生，立法機構應通過相關法律明確管理機構的責任，同時賦予其獨立的投資決策權，盡可能避免政府對投資決策和具體運作的直接干預，逐步由“限量”監(jiān)管向“謹慎人”規(guī)則過渡；我國社?；鹜顿Y管理的首要任務應該是保值、增值。其實，解決了一個13億人口的老齡化國家的養(yǎng)老問題就是承擔了最大的社會責任。

(三)全國社保基金的投資應當在盡可能廣的范圍內分散風險，實行多元化的投資策略。根據《暫行辦法》的規(guī)定，社?；鹬荒芡顿Y于國內銀行存款、債券、證券投資基金和股票等幾個品種，且有嚴格的投資比例限制。近幾年來，銀行存款和債券的收益率不高，股市又長期在低位徘徊。這種現狀，不能不影響到社?；鸬氖找嫠?。長遠地看，在確?；鸢踩幕A上拓寬投資渠道，包括開展海外投資業(yè)務，是提高社?；鹜顿Y收益的必由之路。

(四)應由具有實際投資經驗的專家負責全國社?；鸬耐顿Y管理。全國社會保障基金理事會的管理者主要是政府官員出身的專家，他們雖然有在金融、財政管理部門工作的經驗，但是并沒有實際的投資經驗，因此，我們也有必要逐步讓具有實際投資經驗的專家參與全國社會保障基金的管理。

責任編輯 柏振忠

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