摘要：社會主義民主政治建設的根本保證，是堅持黨的領導。如何改善和加強黨的領導，隨著依法治國方略的確立，仍然存在著理論上混淆和行動上的失誤，不僅給我們的實踐帶來嚴重的不良影響，也不符合社會主義民主政治建設的要求。本文就如何完善黨的領導方式以適應依法治國的要求進行探討。

關鍵詞：依法治國；領導方式；依法執(zhí)政

中圖分類號：D25

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2006)06-0070-03

發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義法治國家，最根本的就是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。黨的十六大報告重申要把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略之后，法治已成為人們的共識和社會發(fā)展的趨勢。十六屆四中全會又提出要加強黨的執(zhí)政能力建設的任務。中國共產黨是我們事業(yè)的領導核心，黨的領導是人民當家作主和依法治國的首要條件和根本保證。在法治社會，黨應當采取什么樣的領導方式更好的實現自身的領導，不斷加強和鞏固自己的執(zhí)政地位?本文將從依法治國的角度對新形勢下加強黨的領導，完善黨的領導方式進行探討。

一、依法治國基本方略的確立標志著我黨治國方式的根本轉變

無產階級政黨在領導人民取得政權，建立社會主義國家之后，黨由領導人民革命的黨變?yōu)轭I導人民執(zhí)政的黨。黨如何行使國家權力?黨以何種方式領導人民當家作主，發(fā)展社會主義民主政治?這些涉及到國家治理方式變革的問題，由于時代的局限，在科學社會主義創(chuàng)始人的理論中并未給出具體的答案。由此成為社會主義國家在發(fā)展實踐過程中必須解決好的一個重大問題。十月革命之后，列寧十分重視社會主義國家的政治民主問題，但是列寧未能提出并解決如何將社會主義民主法制化并在國家管理方面實行法治的主張。在斯大林時代，雖然有相當完整的法律體系，但是由于不存在對最高權力的法律約束和機制約束，非但沒有嚴格意義上的法治，而且出現了大量嚴重破壞法制、侵犯人民民主權利的行為。這使人民無法把國家看成自己的國家，無法把政黨看成是代表自己利益的政黨，以至在歷史的關頭與執(zhí)政黨分道揚鑣，這應當是蘇聯、東歐國家巨變的根本原因。1949年中華人民共和國的成立。中國共產黨成為執(zhí)政黨。在中國這樣一個經濟文化比較落后，民主法制傳統(tǒng)比較薄弱的國家，建設社會主義民主政治同樣是執(zhí)政黨面臨的一個重大課題，其過程充滿了艱辛和曲折。建國以來直至十一屆三中全會之前，由于種種原因，黨在執(zhí)政理念、領導方式上重人治、輕法治，以言代法，以大搞群眾運動代替按法律程序辦事，國家重大問題不是靠政府來運行，主要是由黨來決定，國家權力高度集中于黨，黨的權力又高度集中于個人，憲法和法律的威嚴及人民當家作主的地位未得到顯示。在現實中，往往把領導人的話當作“法”，不贊成領導人的話叫做“違法”，領導人的話改變了，“法”就跟著改變。無法可依，有法不依，個人說了算，結果導致忽視人民民主，破壞社會主義法治。特別是“文化大革命”長達十年的動亂，嚴重侵害了人民民主，嚴重損害了黨的形象，嚴重破壞了法律的尊嚴，使社會主義民主政治發(fā)展停滯。鄧小平同志在總結“文革”的慘痛教訓時指出：“不要社會主義法制的民主，不要黨的領導的民主，不要紀律和秩序的民主，決不是社會主義民主?！秉h的十一屆三中全會以后，發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制成為國家的基本方針，標志著我們開始走向法制的道路，1982年十二大黨章明確了“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，使中國的民主法制發(fā)展進入了一個新階段，1997年黨的十五大提出依法治國基本方略，1999年依法治國基本方略載入憲法，2002年黨的十六大指出建設社會主義法治國家是社會主義政治文明的重要內容。至此，既要健全社會主義法制，還要將法律作為治理國家的基本方略，不僅表明中國在法制建設上的質的飛躍而且表明中國治國方式的變革，也就是執(zhí)政黨在執(zhí)政方式和國家權力運作方式上的根本性改變。在中國，人民當家作主離不開黨的領導，人民當家作主必須和黨的領導緊密結合起來。但是，這種結合要通過一定的具體形式。這種形式要既能體現人民當家作主，又能體現黨的領導。經過長期艱苦的探索和總結以往的經驗教訓，我們終于找到了治理國家的最佳途徑：依法治國。“依法治國就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑行使管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！比尕瀼匾婪ㄖ螄铰?，內在的要求黨的領導方式和執(zhí)政方式的變革，擯棄以黨代政、以黨代法的方式走向民主法治的方式。

二、 黨的領導方式存在著不適應依法治國要求的方面

黨的領導是指中國共產黨對中國人民在中國的政治經濟社會事務中的領導。黨的領導要通過一定的方式來實現，黨的領導方式是黨實現自己的領導任務、發(fā)揮自己的領導作用的具體模式、形式。黨的領導方式要隨著環(huán)境、任務、時代發(fā)展與時俱進，這樣才能更好地堅持和實現黨的領導。與此相關聯的還有兩個概念，即黨的執(zhí)政與執(zhí)政方式。黨的領導包括對國家和社會的領導，其中黨對國家政權的領導即對國家權力的掌握、控制和行使則稱為執(zhí)政，黨的領導首先是通過黨的執(zhí)政來體現；執(zhí)政方式是指作為執(zhí)政黨的中國共產黨為了實現執(zhí)政內容和目的而采取的執(zhí)掌和控制國家政權的形式、方法、手段和途徑的總稱，因此黨的執(zhí)政方式就是黨實現其領導國家政權的主要方式?？梢?，在本質上黨的領導與黨的執(zhí)政是高度統(tǒng)一的。黨的領導方式和執(zhí)政方式也是高度一致的。改善黨的領導方式主要就是改善黨的執(zhí)政方式。但是，二者又不能簡單等同對待，黨的領導和黨的領導方式比黨的執(zhí)政和執(zhí)政方式在深度和廣度上涉及的領域要廣闊、寬泛。認真地分析黨的領導和黨的執(zhí)政、領導方式與執(zhí)政方式的聯系與區(qū)別，掃清認識上和觀念上的障礙，有助于我們更好地堅持黨的領導和依法治國的統(tǒng)一。我們在新中國成立后之所以未能實現治國方式的轉變，一個很重要的原因是我們在認識上長期混淆了黨的領導與執(zhí)政，黨的領導方式與執(zhí)政方式的區(qū)別。以為領導就是執(zhí)政，執(zhí)政就是領導，實現方式就是黨包攬一切。而依法治國的價值取向和本質要求反對人治，實行法治，依法辦事，使黨的領導方式和執(zhí)政方式合法化。即合乎人民的意志，合乎人民民主的制度要求，合乎體現人民民主制度的憲法和法律的規(guī)范。所以，按照依法治國的要求，完善黨的領導，改革黨的領導方式，主要就是改革黨的執(zhí)政方式。

自1978年以來，中國共產黨一直在努力改變這一局面，在全面推進經濟體制改革的同時，將社會主義民主法制建設也提上了日程，鄧小平同志指出：為了適應社會主義現代化建設的需要，為了適應黨和國家政治生活民主化的需要，為了興利除弊，“黨和國家現行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮?！蓖ㄟ^改革政治體制特別是黨和國家的領導體制，改變黨與政、黨與法的關系，20多年來，取得了明顯成效，但是隨著改革的不斷深化，改革過程中遇到的許多問題，最終都歸結到黨的領導體制上來。特別是在經濟全球化，我國加入WTO以后，政治體制中的深層次矛盾，黨的領導方式中不適應依法治國要求的情況仍然存在，有的甚至比過去更嚴重。社會主義市場經濟建設中出現的新情況、新問題，對黨的領導和執(zhí)政方式也提出了更高的要求。與新形勢新任務的要求來看，黨的領導方式和執(zhí)政方式還不完全適應，領導體制和工作機制也還不夠完善。

所謂“不適應”指在思想觀念和執(zhí)政理念上的不適應：一些黨員干部看不到執(zhí)政環(huán)境變化要求黨在領導方式上的與時俱進，缺乏學習的自覺性和主動性，思想理論水平不高，有的甚至認為加強黨的執(zhí)政能力建設就是強化行政命令和政策手段，對依法治國、依法執(zhí)政有抵阻情緒，說得多做得少，甚至根本不懂得依法辦事，有著濃厚的人治情結，還有相當一些黨員干部理想信念動搖，沒有真正認識到“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政宗旨和執(zhí)政目的，事業(yè)心和責任感不強，把人民賦予的權利當成謀取個人利益的工具。

所謂“不完善”指在領導方式和執(zhí)政方式上的不完善。表現在一些地方黨委包攬過多。權力過分集中，管了許多不該管和管不好的事情；在一些基層組織和黨員中，存在的以黨代政，以政策代替法律，黨委隨便插手管理的現象，不恰當地強調政黨必須領導一切，直接指揮、統(tǒng)管各種具體事務，導致黨超越于法律之上；一些地方人大、政府、政協(xié)的黨員領導干部不能自覺的維護黨委的權威和統(tǒng)一領導，缺乏執(zhí)政意識，不能很好地貫徹黨的路線方針和工作部署。一些地方的黨委和政府機構重疊，領導分工交叉，導致經常出現相互扯皮和隨意指揮，朝令夕改，使黨組織陷于大量行政事務。政治優(yōu)勢得不到發(fā)揮，國家政權機關難以履行職責，法律缺乏應有的效力，權力得不到有效制約，黨的政策得不到法律保障，最終導致在事實上削弱黨的領導。這既不符合社會主義市場經濟的發(fā)展，也不符合社會主義民主政治的要求。

產生上述現象的原因是多方面的，中國共產黨不是一般意義上的執(zhí)政黨，而是居于領導地位的執(zhí)政黨，必須正確把握自己所處的歷史方位和歷史使命，如何領導?采取什么樣的領導方式領導人民建設社會主義并與社會主義政治文明建設的要求協(xié)調統(tǒng)一?這是我們黨必須思考和關注的問題。

三、改革和完善黨的領導方式的途徑

“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的?！秉h的領導地位是不能動搖的，但黨要善于領導，才能使黨和國家的各項事業(yè)充滿活力。

(一)實現執(zhí)政理念的變革，為領導方式的轉變奠定理論前提

執(zhí)政理念就是指執(zhí)政黨執(zhí)政的指導思想。即執(zhí)政宗旨，為誰執(zhí)政，代表誰的利益。有了正確的執(zhí)政理念，才有正確的行為。中國共產黨執(zhí)政55年來的首要經驗之一就是黨在指導思想上的與時俱進，用發(fā)展著的馬克思主義指導新的實踐。我黨經歷了從革命黨到執(zhí)政黨，從傳統(tǒng)封閉的計劃經濟體制到開放現代的市場經濟的轉變。每一次轉變，每一次成功，都伴隨著發(fā)展觀念的飛躍。黨在長期的領導革命、建設改革開放的過程中鍛煉得更加成熟，在新形勢下，要完成肩負的歷史使命，順應社會主義民主政治發(fā)展的要求，同樣應不斷解放思想，變革和豐富發(fā)展觀念，樹立為民執(zhí)政、科學執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、促進社會和諧發(fā)展、執(zhí)政風險等理念，特別是科學執(zhí)政、依法執(zhí)政和民主執(zhí)政的理念應深入到廣大的黨員干部思想中。黨領導人民革命、建設和改革的歷史已經證明，什么時候我們黨的思想觀念正確，黨和人民的事業(yè)就順利發(fā)展，反之則會發(fā)生偏差，我們的事業(yè)就會受到挫折。

(二)堅持依法執(zhí)政，實現黨的領導與依法治國的統(tǒng)一

依法執(zhí)政是共產黨執(zhí)政的一個基本方式，是全面貫徹依法治國的核心，是社會主義政治文明建設的題中之意。共產黨執(zhí)政就是領導和支持人民當家作主，而法律和法治是人民利益和意志的規(guī)范化、確定化和一般要求，因此，只有依法執(zhí)政才是在根本上實現以人民的意志執(zhí)政，也才是體現人民當家作主的執(zhí)政方式。依法執(zhí)政的提出就是將各級黨委的執(zhí)政行為規(guī)范到確定的人民利益軌道上來。實現依法執(zhí)政，應當著重抓好以下幾個關鍵環(huán)節(jié)：

首先，依法執(zhí)政重在依憲法執(zhí)政。憲法是國家的根本大法，憲法作為其他一般法律的立法依據，規(guī)定了國家的基本制度和政權組織、運作的基本原則。規(guī)定了國家的根本任務和目標，公民的基本權利和義務。所以，憲法是黨的最重要的主張和人民最根本的意志的集中體現，憲法與執(zhí)政黨的關系十分密切，如果規(guī)范和保障國家根本制度和人民基本權利的憲法受到損害，那就損害了國家的本原，違背了人民的利益，這就無異于動搖了國家的根基。因而，依法治國首先應依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政，憲法是依法執(zhí)政的基礎不能動搖。

其次，依法執(zhí)政必須進一步完善人民代表大會制度。我國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是人民行使國家權利的機關。人民代表大會制度是最有效最適合中國國情的民主制度。它和西方的三權分立是不同的實現民主的思路，它不是以權力制約權力，而是以權力的配合來保證政治過程的有效運作，從而實現人民民主。依法執(zhí)政必須依靠一套程序化的機制通過國家機關來實現黨對社會的領導，特別是黨應通過對人民代表大會及其常委會這種國家形式實行政治領導，并使其充分行使職權來實現執(zhí)政。執(zhí)政黨通過人大執(zhí)政，能夠使其所主導的政治過程與國家法律結合起來，從而實現依法治國與黨的領導的統(tǒng)一。所以實現執(zhí)政黨通過人大執(zhí)政，是依法治國的重要標志。要從完善人民代表大會的功能職責、提高人大代表的素質、完善選舉制等方面建設人民代表大會制度。胡錦濤在紀念人大成立50周年的講話中強調，依法執(zhí)政是“黨治國理政的一個基本方式，”黨要“善于運用國家政權處理國家事務?！?/p>

再次，堅持依法執(zhí)政，黨本身要作好榜樣。率先維護憲法和法律的權威，在憲法和法律的范圍內活動。同時黨要支持、督促和保證全部國家機關依法行使職權，在法治的軌道上推動各項工作的開展，即執(zhí)政黨要將自己的一切執(zhí)政行為都納入法治的軌道。黨的各級組織和廣大黨員，必須帶頭自覺遵守黨規(guī)黨法和國家的法律法規(guī)，在各自的工作中依法辦事。

最后，依法執(zhí)政，還必須加強黨對立法工作的領導，從制度上和法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，使這種制度和法律不會因為領導人的改變而改變，不會因領導人看法和注意力的改變而改變。

(三)進一步改革黨的領導體制，為領導方式轉變奠定制度前提

黨的領導方式和執(zhí)政方式是通過黨的領導體制來實現的，他集中反映了黨和國家發(fā)生關系的具體形式。黨的領導體制不改革，就無法實現黨的領導方式尤其是執(zhí)政方式的轉變。黨的主張經過法定程序上升為法律之后，就具有至高無上的權威，任何一級黨的組織都必須在法律范圍內活動。這一原則在現實生活中的貫徹還有一定的難度。問題就在與黨的領導體制與依法治國的基本要求還存在不適應。從體制上來看，黨委、人大、政府、政協(xié)四套班子的職能和關系，在制度上還缺乏明確的具體的規(guī)定。要按照總攬全局、協(xié)調各方的原則，加強和完善黨的領導體制和工作機制。總攬全局，就是各級黨委要把主要精力放在抓方向、議大事、管全局上；協(xié)調各方，就是要從推進全局工作出發(fā)，發(fā)揮黨委對同級人大、政府、政協(xié)等各種組織的領導核心作用，發(fā)揮這些組織中黨組的領導核心作用，黨組織和國家行政機關之間是政治領導關系，不存在法律上的組織隸屬關系，正確的做法應該是：黨對國家生活中的重大問題進行決策，人大依法做出決議決定，政府兩院組織實施；黨委支持人大、政府、法院、檢察院認真負責的開展工作，不干涉其具體事務，各級黨組織通過法定程序，向權力機關、行政機關、司法機關推薦重要干部；黨員干部要提高法制意識，掌握相關法律知識，自覺學會運用法律進行決策和管理。

責任編輯 李萍

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