摘要：本文以實(shí)證的方法，從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入、科技支持及基礎(chǔ)教育投入三個(gè)方面，揭示湖北省農(nóng)村公共投資的基本現(xiàn)狀，分析當(dāng)前湖北省農(nóng)村公共投資所存在的問(wèn)題及其原因，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共投資；基礎(chǔ)設(shè)施；科技支持；基礎(chǔ)教育

中圖分類號(hào)：F062．6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2006)06-0170-03

一、湖北省農(nóng)村公共投資的現(xiàn)狀與問(wèn)題

總體而言，湖北省財(cái)政收支總規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大?！笆濉睍r(shí)期，全省財(cái)政總收入規(guī)模從2001年487．6億元，增加到2005年9S8億元；地方財(cái)政支出也由2001年351．4億元，增加到2005年561．0億元。但是，湖北省農(nóng)業(yè)財(cái)政支出卻增長(zhǎng)緩慢，在全省財(cái)政總支出中所占的比重不斷下降?！笆濉逼陂g，湖北省農(nóng)業(yè)支出由2001年的7．42億元增長(zhǎng)到2005年的19．56億元，年均增長(zhǎng)7．1％；農(nóng)業(yè)支出占全部財(cái)政支出的比重有下降趨勢(shì)。其中，科技投入由2001年的1．69億元，增長(zhǎng)到2005年的2．58億元，年均增長(zhǎng)10．5％；但是科技投入占全部財(cái)政支出的比重不斷下降。教育支出由2001年的70．46億元，增長(zhǎng)到2035年的111．23億元，年均增長(zhǎng)10．5％；教育支出占全部財(cái)政支出的比重也基本止步不前(見表1)。

(一)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的需要

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展對(duì)農(nóng)村社會(huì)及經(jīng)濟(jì)生活至關(guān)重要，特別是對(duì)于像湖北省這樣一個(gè)降水豐沛、降水時(shí)空分布不均、過(guò)境水量巨大、地形條件特殊(三面環(huán)山、中間低平、河湖密布)的省份，洪澇、干旱災(zāi)害頻繁，農(nóng)民生產(chǎn)生活與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更是有密切聯(lián)系。長(zhǎng)期以來(lái)，湖北省公共投資不足，基礎(chǔ)設(shè)施特別是水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，具體表現(xiàn)在：

1．堤防工程體系的防洪能力較差，洪澇災(zāi)害仍然是湖北農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大患。荊江大堤二期加固工程完成后，仍存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，堤基滲透破壞變形的潛在危險(xiǎn)。漢江下游干流堤防1044公里(含東荊河)堤防雖經(jīng)多年加筑培修，目前仍存在堤身矮小單薄，堤基滲透等問(wèn)題，其抵御洪水的能力仍然較差。蓄洪區(qū)建設(shè)還不能滿足分洪要求。

2．水資源供需矛盾較大，局部地區(qū)缺水問(wèn)題突出。全省水資源總量有限，缺水相對(duì)嚴(yán)重。人均水資源量由1980年的2020立方米減少到1603立方米；而用水總量由1980年的166億立方米增至276億立方米。鄂西北及鄂北崗地的“旱包子”問(wèn)題十分突出，工程性缺水和資源性缺水問(wèn)題并存。受工業(yè)、農(nóng)業(yè)和居民生活及畜獸影響，江漢平原區(qū)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的水質(zhì)型缺水。

3．水環(huán)境建設(shè)滯后。全省污水排放量已由1980年的19億立方米增至67．8億立方米。湖泊地區(qū)、水源充沛流域、漢北河流域等河流水網(wǎng)密集區(qū)，血吸蟲疫情還很突出，水利結(jié)合滅螺建設(shè)任務(wù)還異常艱巨。

4．現(xiàn)有水利基礎(chǔ)設(shè)施老化失修嚴(yán)重。目前全省各類水利工程存在不同程度的老化失修問(wèn)題。還有三類病險(xiǎn)水庫(kù)265座(大型29座，中型77座，小型159座)，二類水庫(kù)2462座，分別占水庫(kù)總數(shù)的596和42％。大中型病險(xiǎn)水閘有34座，占總數(shù)的50％。農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍很薄弱，全省332處大中型灌區(qū)的骨干建筑物損壞率近40％－80％，已建的灌溉工程普遍存在標(biāo)準(zhǔn)低，老化失修嚴(yán)重等問(wèn)題，大中型骨干排澇泵站老化損壞率達(dá)70％右，急需更新改造。

(二)農(nóng)業(yè)科技投入有所增長(zhǎng)，但無(wú)法滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要

農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系曾經(jīng)在湖北農(nóng)業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用，但是目前很多地區(qū)的農(nóng)業(yè)推廣系統(tǒng)長(zhǎng)期處于“有錢養(yǎng)兵，無(wú)錢打仗”的尷尬境地，全省農(nóng)業(yè)科技投入止步不前。2001－2004年，全省各級(jí)財(cái)政公共投入科學(xué)事業(yè)經(jīng)費(fèi)8億元，年均增長(zhǎng)10．05 ％；但是在政府對(duì)科技的公共投資中，農(nóng)業(yè)科技所占的份額并不大，如表2所示。

從表2中我們可以看出，從1998～2002年，在湖北省國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位中，技術(shù)人員人數(shù)不斷上升，但是，農(nóng)業(yè)技術(shù)人員人數(shù)卻止步不前。目前湖北省大多數(shù)基層政府并不重視農(nóng)產(chǎn)品信息的收集與傳播，致使文化程度偏低的中國(guó)農(nóng)民缺乏對(duì)現(xiàn)代科技和周邊地區(qū)市場(chǎng)供求信息的了解，往往盲目生產(chǎn)，從而導(dǎo)致生產(chǎn)出缺乏科技含量和供大于求的農(nóng)產(chǎn)品，以致出現(xiàn)了產(chǎn)量增長(zhǎng)收入反而下降的現(xiàn)象。

(三)農(nóng)村教育供給嚴(yán)重短缺，從根本上制約“三農(nóng)”問(wèn)題的解決

從全省的范圍看，湖北省縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了絕大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，造成了農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的短缺，直接影響了農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)的提高。2001-2004年間，湖北省各級(jí)財(cái)政部門共投入資金354億元(年均增長(zhǎng)16．01％)用于各項(xiàng)教育事業(yè)，但是，當(dāng)前湖北省農(nóng)村基礎(chǔ)教育仍存在很多問(wèn)題，其中較為突出的有：

第一，教育經(jīng)費(fèi)缺口大，地方財(cái)政支撐難。從湖北省375個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查資料看，2002年學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出合計(jì)為18．92億元，而教育經(jīng)費(fèi)投入總額為18．24億元(其中還有5734．34萬(wàn)元的借貸資金)，資金缺口為6800萬(wàn)元。在有的地方，基礎(chǔ)教育工作可以說(shuō)已經(jīng)到了舉步維艱的地步。近年來(lái)，湖北省對(duì)教育的投入雖然年年增加，2002年375個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費(fèi)投入比2000年增長(zhǎng)10．72％。然而教育經(jīng)費(fèi)中人員經(jīng)費(fèi)支出高速增長(zhǎng)，財(cái)政支出增長(zhǎng)難以消化教職工工資的增長(zhǎng)，公用經(jīng)費(fèi)不足的結(jié)構(gòu)性矛盾十分突出。2002年375個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)8237所學(xué)校的總支出比2000年增長(zhǎng)14．61％，其中人員經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)28．16％，2003年教師工資占學(xué)?？傊С龅?3．35％。從對(duì)農(nóng)村中小學(xué)的調(diào)查來(lái)看，有222所小學(xué)、52所初中、53所高中不同程度地存在收支缺口，分別占調(diào)查學(xué)?？倲?shù)的74％、69．33％和70．62％，每所學(xué)校的平均缺口為：小學(xué)3．62萬(wàn)元，初中27．66萬(wàn)元，高中31．43萬(wàn)元。

第二，學(xué)校債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，制約基礎(chǔ)教育發(fā)展?！捌站拧边_(dá)標(biāo)驗(yàn)收，曾對(duì)湖北省基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮過(guò)積極的作用，但驗(yàn)收后留下來(lái)的債務(wù)卻十分沉重。學(xué)校債務(wù)的形成是多年積累起來(lái)的，其中“普九”債務(wù)所占比重很大。據(jù)湖北省教育廳的調(diào)查結(jié)果，被調(diào)查的375個(gè)鎮(zhèn)在“普九”達(dá)標(biāo)驗(yàn)收后債務(wù)總額為14．85億元，經(jīng)過(guò)幾年的償還，2002年底還有債務(wù)余額11．22億元，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均為299．2萬(wàn)元。在調(diào)查的300所農(nóng)村小學(xué)中，有227所負(fù)債，占75．62％，平均每所學(xué)校負(fù)債1082萬(wàn)元。其中有199所是屬于“普九”形成的債務(wù)，占87．66％，平均每所學(xué)?！捌站拧眰鶆?wù)余額為18．64萬(wàn)元。75所農(nóng)村初中有71所負(fù)債，占94．66％，平均負(fù)債113．58萬(wàn)元。其中65所學(xué)校的債務(wù)是“普九”形成的，占91．55％，平均負(fù)債余額為97．55萬(wàn)元。

二、制約湖北農(nóng)村公共投資不足的原因

造成當(dāng)前湖北農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的原因是多方面的。既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的原因；既有農(nóng)村自身的原因，也有農(nóng)村外部的原因；既有宏觀層面的原因，也有微觀層面的原因；既有制度、體制原因，也有非制度、非體制原因。

(一)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品投入不足

中國(guó)城鄉(xiāng)的二元格局，形成了城市的工業(yè)化與農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的對(duì)峙局面，形成了城鄉(xiāng)二元的稅費(fèi)體制和二元的公共產(chǎn)品供給體制。城市公共事業(yè)國(guó)家辦、農(nóng)村公共事業(yè)農(nóng)民辦是我國(guó)城鄉(xiāng)二元公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)的基本特征。湖北省也不例外，甚至比其他省還嚴(yán)重。從1978年到2003年，湖北省財(cái)政支出用于農(nóng)業(yè)支出的比重基本呈減小趨勢(shì)。目前湖北省每年財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入(含林業(yè)、水利、氣象投入)占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比重一直處于4％左右水平；財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入(含林業(yè)、水利、氣象投入)占財(cái)政總投入的比重2000--2004年平均為6．21％，低于全國(guó)7．39％的平均水平；最高年份2004年為8．33％，最低年份2001年為5．02％。如果撇開對(duì)林業(yè)和水利氣象的投入，僅計(jì)算財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，則這一比例更低，2000－2004年平均為2．40％，最高年份2004年為3．8％，最低年份2002年僅為1．39％。這種投入力度對(duì)于增強(qiáng)湖北省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、提升農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，顯然是不夠的。

(二)供給責(zé)任不清，主體錯(cuò)位導(dǎo)致政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品投入不足

提供公共產(chǎn)品是各級(jí)政府的主要職能。根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，中央政府主要負(fù)責(zé)供給全國(guó)性的公共產(chǎn)品，地方政府則負(fù)責(zé)供給地方性的公共產(chǎn)品。但在實(shí)際上，中央政府和地方政府由于職責(zé)不清，導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)擔(dān)沉重，無(wú)力有效供給公共產(chǎn)品。如基礎(chǔ)教育，是全國(guó)性的公共產(chǎn)品，理應(yīng)由上級(jí)政府承擔(dān)供給責(zé)任。但稅費(fèi)改革前，農(nóng)村基礎(chǔ)教育作為公共產(chǎn)品主要由鄉(xiāng)政府以及村承擔(dān)。這樣做的后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)大于財(cái)權(quán)，鄉(xiāng)政府在事權(quán)無(wú)法轉(zhuǎn)移的前提下，向農(nóng)民伸手，使農(nóng)民承受著與政府提供的公共產(chǎn)品不相稱的負(fù)擔(dān)。稅費(fèi)改革后，政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任主要在縣級(jí)，由縣統(tǒng)籌九年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，并接受中央及省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，這無(wú)疑是一大進(jìn)步。

(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品投資渠道單一，無(wú)法滿足農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品需求多樣性的要求

現(xiàn)行體制下，私人投資由于受政府政策和產(chǎn)權(quán)界定的影響，難以大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，政府仍是單一的供給主體。受決策目標(biāo)和資金的限制，政府提供的公共產(chǎn)品數(shù)量有限，質(zhì)量不高，難以滿足農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的多樣性、高質(zhì)量的要求。

(四)自上而下的公共品供給決策機(jī)制導(dǎo)致了供給結(jié)構(gòu)失衡

自上而下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策制度是指公共產(chǎn)品的供給決策是由上級(jí)政府做出的?，F(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”模式下農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策，仍然沒(méi)有突破人民公社時(shí)期以行政手段強(qiáng)制性供給的弊端。農(nóng)村現(xiàn)行公共產(chǎn)品供給體制是一種自上而下的供給體制，即農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給在很大程度上取決于“上級(jí)”的偏好，由“上級(jí)”決定提供公共產(chǎn)品供給的品種和數(shù)量，以滿足地方各級(jí)政府部門的決策者的“政績(jī)”和“利益”的需要。

三、解決農(nóng)村公共品投資問(wèn)題的對(duì)策

農(nóng)村公共產(chǎn)品在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的絕對(duì)基礎(chǔ)地位決定了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民收入的增長(zhǎng)、生活水平的提高有賴于農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。為此，政府必須加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資并優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品投資結(jié)構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)：

(一)調(diào)整政府公共支出政策，增加政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資

一是要增加財(cái)政資金的投入，確保財(cái)政支農(nóng)資金增長(zhǎng)速度不低于財(cái)政支出增長(zhǎng)速度。“十一五”期間，湖北省財(cái)政要加大對(duì)農(nóng)業(yè)(含林業(yè)、水利、氣象)的投入，投入比重應(yīng)達(dá)到財(cái)政投入增長(zhǎng)8．％的平均水平。二是要調(diào)整財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，加大農(nóng)村和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資。湖北省財(cái)政應(yīng)加大對(duì)中低產(chǎn)田的改造，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。按照湖北省委、省政府制訂的糧食主產(chǎn)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化基本農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃，應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)46個(gè)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)及糧食主產(chǎn)區(qū)，以監(jiān)利、曾都、仙桃、沙洋、襄陽(yáng)、棗陽(yáng)、京山、公安、鐘祥、天門、黃陂、洪湖、麻城、蘄春、浠水、潛江、松滋、廣水、漢川、黃梅等20個(gè)水稻種植(水田)面積在45萬(wàn)畝以上的糧食主產(chǎn)區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)化基本農(nóng)田建設(shè)重點(diǎn)區(qū)。集中大部分的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目財(cái)政資金，支持46個(gè)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)及糧食主產(chǎn)區(qū)，建設(shè)旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本農(nóng)田。20個(gè)水稻主產(chǎn)重點(diǎn)縣(市)標(biāo)準(zhǔn)化基本農(nóng)田建設(shè)財(cái)政總投資應(yīng)占全省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目財(cái)政總投資的60％以上。三是要加大中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入力度，貫徹執(zhí)行并努力做好九年義務(wù)教育?；谵r(nóng)村當(dāng)前教育公共品嚴(yán)重短缺的現(xiàn)實(shí)，政府應(yīng)該把公共教育資源的分配重點(diǎn)放在農(nóng)村，縮減在城市“錦上添花”的公共教育開支，把更多的公共財(cái)政資源投向農(nóng)村地區(qū)的公共教育建設(shè)。

(二)完善農(nóng)村公共產(chǎn)品投資的決策程序，建立“自下而上”的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，充分體現(xiàn)農(nóng)民意愿

為了提高農(nóng)村區(qū)域性公共產(chǎn)品供給效率，防止無(wú)效公共產(chǎn)品的過(guò)度投資和農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品投資不足，應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)民的需求來(lái)供給農(nóng)村區(qū)域性公共產(chǎn)品。為此，應(yīng)盡快改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，實(shí)行“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制，建立由社區(qū)內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品的供給機(jī)制。在尊重大多數(shù)農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品決策的制定與執(zhí)行過(guò)程中，形成政府與農(nóng)民共同決策模式?？稍卩l(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和村民代表大會(huì)的基礎(chǔ)上建立民主投票的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，使一個(gè)村或一個(gè)鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)。特別是稅費(fèi)改革后，村集體興辦生產(chǎn)公益型事業(yè)所需資金和勞務(wù)采用“一事一議”方式，“一事一議”的范圍由籌資酬勞擴(kuò)大到所有農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，這就在農(nóng)民和村組織之間搭建起一個(gè)表達(dá)供需意愿的平臺(tái)，有助于供給者了解公眾的需求信息，最大限度地發(fā)揮公共產(chǎn)品的社會(huì)效益。

(三)改革農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌集制度，實(shí)行投資主體多元化

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺口很大，國(guó)家財(cái)力有限，單靠政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品很難解決農(nóng)村公共產(chǎn)品短缺的問(wèn)題。據(jù)湖北省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室測(cè)算，“十一五”期間湖北省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)總投資需57．5億元，其中中央財(cái)政和地方財(cái)政能投入的資金分別只有27．4億元和13．7億元，資金缺口達(dá)16．4億元。因此，應(yīng)堅(jiān)持以政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品為主，同時(shí)，引入民間資本參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，或者采取政府與私人共同供給。政府可以通過(guò)直接補(bǔ)貼或間接補(bǔ)貼的方式，如面向個(gè)人或企業(yè)的財(cái)政撥款、減征免征稅收、提供低息甚至無(wú)息貸款等措施，來(lái)鼓勵(lì)和幫助私人或企業(yè)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，以實(shí)現(xiàn)在供給主體、資金來(lái)源和供給方式上多主體、多渠道和多方式共存的供給模式。

(四)科學(xué)界定和合理劃分各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任

農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要投資主體是各級(jí)政府，要嚴(yán)格按照財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的原則，屬于全國(guó)性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府承擔(dān)，屬于地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由地方政府承擔(dān)，一些跨地區(qū)的公共項(xiàng)目和工程可由地方政府承擔(dān)為主，中央政府在一定程度上參與和協(xié)調(diào)。有了在農(nóng)村公共產(chǎn)品提供方面各級(jí)政府責(zé)任的明確劃分，便可防止上級(jí)政府將公共產(chǎn)品投資責(zé)任轉(zhuǎn)移現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕基層政府因事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品投入不足的問(wèn)題。在農(nóng)村義務(wù)教育方面，要按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

責(zé)任編輯 劉鳳剛

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