作者：張葆君 汪德明 章茂龍 于曉晨 張華 陳年安

摘要：以科學(xué)發(fā)展觀為指引，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的大好機(jī)遇下，深入探討農(nóng)村基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配問題極為重要?；鶎诱?quán)組織不僅擔(dān)負(fù)著大量的行政任務(wù)，而且擔(dān)負(fù)著大量的社會(huì)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)有所擴(kuò)大，但財(cái)權(quán)卻被收緊，湖北省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配上的矛盾。本文在探討導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的原因的基礎(chǔ)上，提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配的可行性路徑，即深入把握公共財(cái)政的理念，分清各級(jí)政府的事權(quán)，將政府的行為列入可持續(xù)發(fā)展的軌道；同時(shí)，建立財(cái)政收支的制衡與監(jiān)督機(jī)制，從制度上完善政府事權(quán)的行使。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革；事權(quán)；財(cái)權(quán)

中圖分類號(hào)：F321

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2006)06-0164-06

“十一五”規(guī)劃提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，加大政府對(duì)“三農(nóng)”的投入力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村的最基層政權(quán)，是中央、省、市各級(jí)政府與農(nóng)民聯(lián)系最直接的紐帶與橋梁，也是新農(nóng)村建設(shè)的組織者與參與者，更是對(duì)鄉(xiāng)情、村情、民意實(shí)情最為了解的基層政府機(jī)構(gòu)。

那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)、財(cái)政狀況如何?它有無能力承擔(dān)建設(shè)新農(nóng)村的重?fù)?dān)，或者其財(cái)政能力能夠承擔(dān)怎樣的新農(nóng)村建設(shè)?亦或是，它在中國特有的政府財(cái)政分配體系中扮演什么樣的角色，以及這個(gè)體系將要資助的新農(nóng)村建設(shè)中承擔(dān)何種職能?總言之，在中國農(nóng)村的這場(chǎng)改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)能否得到基本匹配的問題，已經(jīng)迫在眉睫地凸現(xiàn)出來。為此，本課題組成員于2004年、2005年，利用承擔(dān)的“湖北省鄉(xiāng)村負(fù)債化解”和“湖北縣域民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展”課題項(xiàng)目，先后調(diào)研了十幾個(gè)縣、市、區(qū)，幾十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組，直面農(nóng)村各級(jí)政府工作人員和農(nóng)民群眾，耳聞目睹他們對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的迫切呼喚。這使我們深切感到：農(nóng)村負(fù)債，農(nóng)民困苦，農(nóng)業(yè)滯后的重要原因，是基層一級(jí)政權(quán)的財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配。以及行使事權(quán)的無制衡和使用財(cái)權(quán)的無監(jiān)督所致。尤其是隨著湖北省取消農(nóng)業(yè)稅并率先在全國推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，農(nóng)村基層政權(quán)組織的財(cái)政收入來源將進(jìn)一步減少，財(cái)政負(fù)擔(dān)相對(duì)緊張。為此，探索在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，農(nóng)村基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配問題，包括事權(quán)的本質(zhì)要求(不以追求GOP為目的)及其財(cái)權(quán)的配置原則(對(duì)環(huán)境與生態(tài)負(fù)責(zé))，顯得極為重要。

一、湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的現(xiàn)狀

在現(xiàn)行的政治、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政體制下，基層政權(quán)組織不僅擔(dān)負(fù)著大量的行政任務(wù)，而且擔(dān)負(fù)著大量的社會(huì)職能。在單純GDP政績觀的驅(qū)駛下，省、市、縣政府事實(shí)上強(qiáng)力干預(yù)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，一方面使基層政權(quán)背負(fù)著沉重的道義任務(wù)，另一方面排擠了社會(huì)資源的利用和疏導(dǎo)。同時(shí)，近年來，有效制衡和監(jiān)督機(jī)制的缺乏，使得上級(jí)政府的行為充滿隨意性，追求高、大、全的效應(yīng)。這普遍造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力緊張，甚至為昭顯政績而被迫借錢搞建設(shè)，并最終導(dǎo)致一些地區(qū)的基層干部與農(nóng)民群體的對(duì)立和環(huán)境與生態(tài)的破壞。

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政、事業(yè)單位的運(yùn)行現(xiàn)狀。到2005年止，湖北全省共有72個(gè)縣，1500多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制人員在改革前大約30多萬，改革后約為6萬左右；事業(yè)編制主要是教師和“七站八所”人員。原各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)站、林業(yè)管理站、水利管理站、經(jīng)營管理站、文化廣播電視服務(wù)站、建設(shè)環(huán)保站、動(dòng)物防疫站、計(jì)生服務(wù)站、國土資源管理所等事業(yè)站所，經(jīng)費(fèi)形式為全額撥款或差額撥款；改革后，“七站八所”為自收自支形式。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的某些傳統(tǒng)職能正在消失或弱化，目前承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)主要有：

(1)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。農(nóng)業(yè)稅取消后，抓發(fā)展，保增收自然是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的第一要?jiǎng)?wù)。特別是近年來中央連續(xù)出臺(tái)了支持“三農(nóng)”的1號(hào)文件，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨著前所未有的機(jī)遇。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍把落實(shí)中央1號(hào)文件，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民增收作為工作的重點(diǎn)。

(2)計(jì)劃生育。這是目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一件硬事。特別是在當(dāng)前人口流動(dòng)加劇、群眾生育觀念多元化的情況，計(jì)劃生育工作的難度加大。從調(diào)研的情況來看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍把執(zhí)行計(jì)劃生育國策擺在政府議事日程，成立了專班，明確了專人，常抓不懈。

(3)維護(hù)穩(wěn)定。當(dāng)今社會(huì)正處在加速轉(zhuǎn)型、利益調(diào)整的特殊時(shí)期，各種社會(huì)矛盾進(jìn)一步顯現(xiàn)，特別是征地、拆遷和站所下崗人員上訪事件呈上升趨勢(shì)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不承擔(dān)著維穩(wěn)保穩(wěn)任務(wù)。

(4)發(fā)展公益事業(yè)。這主要包括農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，九年制義務(wù)教育、農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)、人畜飲用水工程、扶貧幫困等方面的任務(wù)。

(5)防洪抗旱。旱澇災(zāi)害、突發(fā)事件、天災(zāi)人禍的頻發(fā)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年都要投入大量的人力、物力、財(cái)務(wù)加以消除。

(6)消赤減債。湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政權(quán)沉淀了大量的債務(wù)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為保穩(wěn)定，保運(yùn)轉(zhuǎn)，不得不正視債務(wù)問題，在消赤減債方面費(fèi)了不少精力，做了很多艱苦的工作，盡管開展了債權(quán)債務(wù)的清理整頓，但非短期內(nèi)可以化解，今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)消赤減債依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要任務(wù)之一。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)。目前，湖北省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政預(yù)算多數(shù)處在長期收支不平衡，支大于收，呈赤字狀態(tài)。以黃岡市黃州區(qū)D鎮(zhèn)來看，該鎮(zhèn)2003年財(cái)政預(yù)算收入736萬，預(yù)算支出741萬。預(yù)算收入和支出各分為兩大塊。

預(yù)算收入包括本級(jí)財(cái)政收入和上級(jí)補(bǔ)助收入(即轉(zhuǎn)移支付)兩塊。前者占全部預(yù)算收入的近52％，其中地稅占本級(jí)財(cái)政收入約41％，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅分別約為45％、4％，國稅5％，收費(fèi)約2％，其它約2％等；后者即上級(jí)補(bǔ)助收入占全部預(yù)算收入的約48％，其中稅費(fèi)改革補(bǔ)助占上級(jí)補(bǔ)助收入的約56％，稅收返還約13％，工資增加撥付約27％，轉(zhuǎn)移支付約3％等。從我們調(diào)查的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，情況與該鎮(zhèn)大同小異。但有一個(gè)情況應(yīng)引起注意，那就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅收入占大頭，約占50％(這是取消農(nóng)業(yè)稅前的狀況)之多。取消農(nóng)業(yè)稅后，這部分收入靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付來填補(bǔ)。從調(diào)查情況看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前這部分轉(zhuǎn)移支付僅占以前農(nóng)業(yè)稅的60％－70％，其余的要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌。由于支出不能減少，因而要么轉(zhuǎn)移到農(nóng)民身上(這在一些地區(qū)已出現(xiàn)“反彈”的跡象)，要么寄托于上級(jí)再追加撥款。

財(cái)政支出包括本級(jí)財(cái)政支出和上解支出兩塊。前者占全部預(yù)算支出的約58％左右，其中，教育支出占本級(jí)財(cái)政支出的約58％(2003年開始，教師工資逐步改由縣財(cái)政撥付)，行政支出約占18％；村級(jí)支出約占4％；文化衛(wèi)生支出約占3％，支農(nóng)(包括農(nóng)業(yè)農(nóng)機(jī)水利)支出不足2％，優(yōu)撫支出約占3％，財(cái)政支出約占6％，計(jì)生和血防支出不足1％，村級(jí)代征手續(xù)費(fèi)支出和農(nóng)稅協(xié)管員津貼約占1％，其它支出約3％等。后者即上解支出占全部預(yù)算支出的約42％。其中體制上解約占上解支出的66％，農(nóng)業(yè)稅(包括4％手續(xù)費(fèi))和農(nóng)林特產(chǎn)稅上解約占20％，計(jì)生上劃約占5％，共享收入上劃約占1％，稅務(wù)經(jīng)費(fèi)上劃約占4％等。

通過以上數(shù)據(jù)我們可以看到，該鎮(zhèn)預(yù)算收支相抵，呈現(xiàn)赤字狀態(tài)，即收不抵支。雖然缺口不是太大，僅占全部預(yù)算收支的不到1％，但這是一個(gè)長期的現(xiàn)象。在我們調(diào)查的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也全部是赤字預(yù)算。它說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政長期是“吃飯財(cái)政”，難以向“建設(shè)財(cái)政”或“福利財(cái)政”轉(zhuǎn)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配已經(jīng)達(dá)到了非常嚴(yán)重的程度。

二、湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配上的矛盾

鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)不清，農(nóng)村負(fù)債嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾突出，很大程度上涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革問題。2005年。隨著湖北省提前取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入來源雖然有上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付作補(bǔ)償，但負(fù)擔(dān)加重已成不爭事實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理上面臨的困難成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的掣肘。

1．權(quán)小責(zé)大矛盾難以解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能在《中華人民共和國地方各級(jí)人民政府組織法》中已有明確規(guī)定，但是現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要做的工作大部分是“辦理上級(jí)人民政府交辦的具體事項(xiàng)”，代表稅務(wù)機(jī)關(guān)收稅，代表交通部門修路，代表教育部門舉辦教育……，而另一方面，諸如工商、稅務(wù)、公安、郵電、交通、林業(yè)、糧食等已經(jīng)被上級(jí)部門直接管理或設(shè)置為派出機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)工作地點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而人財(cái)物和業(yè)務(wù)管理權(quán)都分屬上級(jí)政府部門。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任如教育、衛(wèi)生、公共設(shè)施等不僅沒減少，反而更大了；而有利的事和權(quán)，則被收緊。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)這些部門缺乏控制能力，對(duì)于諸如供銷部門售賣假貨，交通運(yùn)輸管理部門及工商部門亂收費(fèi)，派出所、林業(yè)檢查部門亂罰款等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府顯得力不從心。

2．事權(quán)與財(cái)權(quán)矛盾難以解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)的確定本應(yīng)以其事權(quán)為基礎(chǔ)，但是我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)往往與其所承擔(dān)的事權(quán)不配套，財(cái)政收支范圍劃分不合理。例如，過去中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)支出歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)，然而中小學(xué)師資和生源的調(diào)配權(quán)則歸縣級(jí)教育主管部門。當(dāng)師資或生源在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間發(fā)生調(diào)整時(shí)，如果有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收支指標(biāo)不能及時(shí)調(diào)整劃分，則易帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支上的不平衡，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使職能造成困難。再如，農(nóng)村義務(wù)教育，優(yōu)撫，鄉(xiāng)級(jí)道路建設(shè)，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等都要列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政開支范圍，在收入減少的同時(shí)支出項(xiàng)目沒有變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，除了向上級(jí)要錢外，唯一渠道就是向干部和社會(huì)高息貸款。以恩施州恩施市為例，該市共有16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，207個(gè)行政村(含居委會(huì))，其中村干部865人(稅改前1901人，精簡59．5％)，村組干部1409人(稅改前5987人，精簡76．5％)，每年僅工資和辦公經(jīng)費(fèi)就需要幾百萬元之多。到2003年年底，該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)高達(dá)10，126多萬(不包括干部職工“四項(xiàng)之和”工資之外的拖欠)，村級(jí)債務(wù)4，000多萬。取消農(nóng)稅后，村里無附加可收，鎮(zhèn)上無經(jīng)費(fèi)可補(bǔ)，基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)難以為繼。

3．僧多粥少的矛盾難以解決。自20世紀(jì)90年代中期以來，按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的原則，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都直接承擔(dān)著自身運(yùn)轉(zhuǎn)的所有經(jīng)費(fèi)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年還要上繳部分財(cái)稅給上級(jí)政府。據(jù)調(diào)查，湖北省目前一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)需財(cái)政供養(yǎng)500余名人員，每年按人均工資1萬元計(jì)，則一年當(dāng)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅用于發(fā)放工資就不少于500萬，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)吃喝招待、公車使用等運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年支出至少需要700多萬，而目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)年財(cái)稅收入不足700萬，可用財(cái)力不足500萬(如果除去農(nóng)業(yè)稅，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年稅收不足100萬)。剩下的財(cái)政空缺或者通過協(xié)稅(即買稅，稅收交在自己鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按一定的比例退稅給納稅人，最后吃虧的是國家)來解決，或者通過貸款來解決(有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至貸款交稅完成任務(wù)，致使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字十分嚴(yán)重)，有的甚至變換花樣向農(nóng)民收取。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政黑洞越積越大。

4．對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)的矛盾難以解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財(cái)政上的困難，該為農(nóng)民辦的事卻無能為力，這直接影響了群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任。部分群眾認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只知道“要糧，要錢，要命(計(jì)生)”，而不能為農(nóng)民辦實(shí)事，辦好事，他們由此對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步產(chǎn)生了抱怨情緒。當(dāng)前農(nóng)民的收入一般來自兩塊：一是農(nóng)業(yè)，二是打工經(jīng)商。從結(jié)果看，農(nóng)民的生活質(zhì)量總體上不是走上坡路，而是一步一步向下滑。同時(shí)，上級(jí)政府每年下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)稅任務(wù)(本應(yīng)由財(cái)政、稅務(wù)完成的任務(wù)強(qiáng)壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)在違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和合理的增長率的情況下，每年以一定幅度增加，無疑大大地超過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際稅(財(cái))源和承受能力。為完成任務(wù)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只得照搬上級(jí)的一套，把任務(wù)分解到村一級(jí)，村里又分到村小組，村小組分解到農(nóng)戶。農(nóng)民有意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部就想方設(shè)法哄騙和強(qiáng)迫農(nóng)民完成。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己底氣不硬，與農(nóng)民發(fā)生矛盾的概率大大增加。如果這種情況得不到遏制，勢(shì)必對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的治理，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定，對(duì)黨和政府的合法性帶來巨大的沖擊。

5．嚴(yán)重的收支矛盾難以解決。據(jù)調(diào)查，湖北省絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支大于收。如黃州區(qū)D鎮(zhèn)財(cái)政收入7．36萬，支出741．66萬，長年形成債權(quán)551．9萬元，債務(wù)750萬；荊門京山縣L鎮(zhèn)X村2003年收入1．45萬，支出1．96萬，目前已形成債務(wù)20多萬，債權(quán)30多萬。至2002年底，湖北全省村級(jí)債務(wù)總額達(dá)到200．85億元，村平63．55萬元；全省28576個(gè)村中，負(fù)債村達(dá)26768個(gè)，占93．79％，其中資不抵債的村5283個(gè)，占18．5％，這些債務(wù)的形成都是支出增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過收入增幅，收支矛盾引起的。此外，一些貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行教育“一費(fèi)制”后，由于義務(wù)教育學(xué)校雜費(fèi)收入減少又勢(shì)必造成新的缺口，進(jìn)一步加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的壓力。面對(duì)巨大的資金缺口，大部鄉(xiāng)鎮(zhèn)要維持財(cái)政收支平衡，在農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅的減負(fù)政策到位后，只有依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助資金及其他專項(xiàng)資金來化解。

6．“吃飯”與“建設(shè)”的矛盾難以解決。個(gè)人部分支出居高不下和財(cái)政供養(yǎng)人員過多，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不堪重負(fù)，成了名符其實(shí)的“吃財(cái)政飯”。據(jù)調(diào)查，湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府行政人員均在300人左右(改革前)，僅鄉(xiāng)財(cái)政所就有100人左右。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政與村級(jí)支出分別都占本級(jí)財(cái)政支出的23％多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝谂c財(cái)政供養(yǎng)人員比例約65：1，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一般僅僅維持在“吃飯”的水平上，有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至連“吃飯”都

不能保證，根本談不上用來提供公共事業(yè)建設(shè)資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常性支出大大高于建設(shè)性支出，社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。特別是免征農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無力滿足大量的公益事業(yè)建設(shè)資金需求，只能通過“一事一議”的渠道解決，改善農(nóng)村生活條件也就成了一紙空文。

7．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的自身矛盾難以解決。從我們調(diào)研的情況看，在湖北全省范圍內(nèi)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立的財(cái)政所，在人員配備，人員素質(zhì)上都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制運(yùn)行要求有差距。在稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置上，實(shí)行分稅制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)、稅機(jī)構(gòu)不配套，而鄉(xiāng)級(jí)國庫建設(shè)更為滯后，在沒有建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支仍實(shí)行收入全部上解，支出按月控?fù)艿霓k法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有真正的自主財(cái)政權(quán)，無法調(diào)度本級(jí)財(cái)政資金，即使建立國庫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于經(jīng)營國庫的人民銀行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有分支機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫只能由農(nóng)行的營業(yè)所或農(nóng)村信用社代理，有的還存在一所(社)多庫的現(xiàn)象。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)、事權(quán)矛盾的較突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支平衡已很脆弱，處于緊運(yùn)行狀態(tài)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政困難狀況不容樂觀。因此，積極地促使財(cái)權(quán)、事權(quán)的有機(jī)匹配勢(shì)在必行。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不能匹配的成因分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政權(quán)的基礎(chǔ)，改革的前沿，發(fā)展的重點(diǎn)和穩(wěn)定的關(guān)鍵。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)、事權(quán)矛盾的原因是多方面的，既有政策、體制方面的客觀因素，也有管理方面的主觀因素。

1．壓力型體制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制上的反映。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的困境與我國長期以來的趕超型現(xiàn)代化戰(zhàn)略和壓力型的行政體制有著千絲萬縷的聯(lián)系。在趕超型現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略下，各級(jí)政府面臨著沉重的壓力，上級(jí)政府為了完成自身的發(fā)展目標(biāo)，往往會(huì)給下級(jí)政府施加壓力，形成了“壓力體制”。通過層層政府傳遞壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了最終的承受者。首先，壓力型體制導(dǎo)致各級(jí)政府將事權(quán)下移，并最終落到行政鏈條最低端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。以湖北省為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成主要來源于：①“普九”負(fù)債率達(dá)23％；②盲目投資興辦企業(yè)占15％；③興辦公益事業(yè)(道路、水、電設(shè)施)占15％；④借資上繳稅費(fèi)占22％；⑤管理不善，造成資金流失占12％；⑥高息貸款占13％。其次，壓力型體制要求機(jī)構(gòu)“上下對(duì)應(yīng)設(shè)置”層層傳遞壓力，使每個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)和部門都要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)找到自己的“腳”，結(jié)果鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)林立，編制膨脹。第三，壓力型體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在原有職能基礎(chǔ)上又進(jìn)一步增加了公共產(chǎn)品供給的壓力。為了在短期內(nèi)使經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)等各項(xiàng)事業(yè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不顧財(cái)力搞“政績工程”、“形象工程”，強(qiáng)調(diào)高建設(shè)、超水平，用有限的財(cái)力辦最大最多的事，力爭在最短的時(shí)期內(nèi)取得一個(gè)較好的名次。這無疑加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的壓力。

2．財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能上的反映。1994年實(shí)行分稅制以來，獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和“承包式”財(cái)稅體制，在一定程度上的確調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性，但卻形成了各級(jí)政府都要集中資金的思維理念。一是財(cái)力逐步向上集中，基本事權(quán)有所下移，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其履行的事權(quán)、所需的財(cái)力與其實(shí)際可用財(cái)力不對(duì)稱。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大都是財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政收入，有限財(cái)力的分配受到權(quán)力的支配。二是由于實(shí)行分稅制后，上級(jí)政府從自身角度出發(fā)，將本來承擔(dān)的公共服務(wù)職能部分或全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。例如，義務(wù)教育，計(jì)劃生育等純公共產(chǎn)品應(yīng)由國家政府提供，卻通過層層轉(zhuǎn)移，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來承擔(dān)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力承擔(dān)，也就只好轉(zhuǎn)移到農(nóng)民頭上。未履行自身應(yīng)有職責(zé)的上級(jí)機(jī)構(gòu)卻又堂而皇之地下來督查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能隨意增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅管理不協(xié)調(diào)。塊塊管理與條條管理分割，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以掌握收底數(shù)，容易形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的收入人為地“錯(cuò)庫”。財(cái)權(quán)、事權(quán)的不對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難難以緩解。

3．經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁乏力對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉步維艱。這主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營還處于初級(jí)階段，加工型龍頭企業(yè)數(shù)量少，帶動(dòng)能力弱，加工增效困難；二是由于農(nóng)民以前因稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，消費(fèi)水平總體偏低，農(nóng)村個(gè)私經(jīng)濟(jì)和三產(chǎn)發(fā)展緩慢，稅源基礎(chǔ)弱；三是大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，難以進(jìn)行“二次創(chuàng)業(yè)”。不少企業(yè)已無法生存，難以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅作貢獻(xiàn)；四是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民不增收和財(cái)政不增稅的弊病對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用已經(jīng)顯露。在過去的幾年里，湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入仍以農(nóng)業(yè)稅“唱主角”，2004年，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅收入占本級(jí)財(cái)政收入的比重高達(dá)50％多。

4．剛性支出增多使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支不平衡。一方面，上級(jí)政府出臺(tái)了一系列增資政策，并且政府的轉(zhuǎn)移支付也有所提高，然而，由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拮據(jù)，對(duì)增資的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)部分很難列入年初預(yù)算；另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員臃腫，各項(xiàng)開支增幅快，人員經(jīng)費(fèi)支出增長大大高于財(cái)政收入增長。再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，政府三年一換屆，有些地方急功近利，搞“政績工程”、“百千工程”、“新官不理舊債”，加大借債力度，盲目發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，見項(xiàng)目卻不見效益，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一人出政績，幾屆人背包袱”，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)留下了諾大缺口。

5．財(cái)政稅收政策的協(xié)調(diào)不力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、事權(quán)上的不良體現(xiàn)。長期以來，國家對(duì)農(nóng)村的投入少，農(nóng)村的教育投入、道路修建、興修水利、電網(wǎng)改造、電視網(wǎng)絡(luò)等這些本應(yīng)由政府和經(jīng)營部門承擔(dān)的公共支出，卻長期由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。例如，黃岡市黃州區(qū)D鎮(zhèn)用于道路修建的費(fèi)用為244．5萬元，泵站修建的費(fèi)用為75．5萬元，舉債達(dá)1082萬元；荊門市京山縣L鎮(zhèn)用于修路的費(fèi)用580萬元，修塘、壩等的費(fèi)用621萬，舉債3131．9萬元。由于這些農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，生產(chǎn)設(shè)施，公益事業(yè)農(nóng)民承擔(dān)的各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加重，在農(nóng)業(yè)收入低下的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠開支，不得不靠高利借貸來辦這些公益事業(yè)，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行成本上升處于左右為難的境地。

6．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理不規(guī)范對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力。政府層級(jí)本來過多，市場(chǎng)的發(fā)育和政府職能與管理規(guī)劃的轉(zhuǎn)變也未保持步調(diào)一致，致使各層次財(cái)源不到位，財(cái)力分配紊亂、低效、矛盾不斷積累，財(cái)政支出也難以控制。一是財(cái)務(wù)管理水平低，相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)會(huì)人員，由于主客觀原因，業(yè)務(wù)素質(zhì)能力較弱；二是由于財(cái)政狀況差，財(cái)務(wù)監(jiān)管不力，擠占、挪用資金較多，造成資金調(diào)度困難，支出管理失控；三是缺少一系列有效的規(guī)章制度，資金浪費(fèi)比較嚴(yán)重，對(duì)招待、電話、吃喝等各項(xiàng)開支隨意性大，管理松散，增加了財(cái)政困難。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱問題由來已久，能夠維持至今，除了依靠上級(jí)資金劃撥和大量拖欠外，一個(gè)重要原因就是預(yù)算外資金的存在。隨著“收支兩條線”等預(yù)算管理改革的推進(jìn)，以及取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“拆東墻補(bǔ)西墻”的回旋余地將越來越小。另外，隨著市場(chǎng)在資源配置中作用的強(qiáng)化，生產(chǎn)要素向中心城市集中的趨勢(shì)將愈益明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)更將難以為繼。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配的可行性路徑分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)、事權(quán)匹配上的矛盾所導(dǎo)致的問題，是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，是體制不完善的具體表征，而要擺脫現(xiàn)有狀況，也只能通過深化改革來實(shí)現(xiàn)。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機(jī)構(gòu)改革完成了第一步之后，即初步完成了削減機(jī)構(gòu)，減少人員，嚴(yán)控財(cái)政各項(xiàng)開支后，應(yīng)適時(shí)轉(zhuǎn)入第二步改革階段，其主要內(nèi)容是：深入把握公共財(cái)政的理念，分清各級(jí)政府的事權(quán)，將政府的行為列入可持續(xù)發(fā)展的軌道；同時(shí)，建立財(cái)政收支的制衡與監(jiān)督機(jī)制，從制度上完善政府事權(quán)的行使。

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配的總體路徑。隨著湖北提前取消農(nóng)業(yè)稅，目前農(nóng)村已進(jìn)入無稅時(shí)代，作為身處農(nóng)村工作一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要從原來繁重的“催糧要款”事務(wù)中解脫出來，從而擔(dān)負(fù)起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的應(yīng)盡職能。

改革可以分三個(gè)階段來完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府近期(五年左右)的改革任務(wù)，是清理20世紀(jì)90年代中期以來所累積的“三農(nóng)”癥結(jié)。其要點(diǎn)，是在切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上(免除農(nóng)業(yè)稅和義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)已經(jīng)先行一步)，認(rèn)真承擔(dān)起作為公共產(chǎn)品提供者的職責(zé)。新農(nóng)村建設(shè)的提出和實(shí)施，應(yīng)該成為解決這一問題的有效切入點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中期(10年左右)的改革任務(wù)，是完成農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新。應(yīng)在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上(這是公共產(chǎn)品的重要內(nèi)容)，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率為目的，解放農(nóng)民人力資源短期問題，逐步完成由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過渡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遠(yuǎn)期(20年左右)的改革任務(wù)，是在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以及法治、憲政的民主政治體制基礎(chǔ)上，逐步完成鄉(xiāng)村政府地方自治的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的良性互配，從而達(dá)到地方政府的財(cái)政自理。

改革的指導(dǎo)思想，在理論上，應(yīng)以公共財(cái)政理論為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮科學(xué)發(fā)展觀及和諧社會(huì)對(duì)財(cái)政收支工作的指導(dǎo)作用。在實(shí)踐上，當(dāng)人們的認(rèn)識(shí)暫時(shí)不能達(dá)成一致時(shí)，政府的決策一定要遵循法治原則，也就是說賦予人大等代議機(jī)構(gòu)以更大的審議和批準(zhǔn)財(cái)政收支的權(quán)力，發(fā)揮人大以及社會(huì)輿論的有效制衡和監(jiān)督作用。我們應(yīng)嘗試在人大、政協(xié)等體制的規(guī)范下，各個(gè)利益集團(tuán)相互博棄，相互妥協(xié)，達(dá)致和諧。由于代議制內(nèi)涵的各方討論和觀點(diǎn)碰撞，以及它的糾錯(cuò)機(jī)制，能夠使各級(jí)政府和財(cái)政收支得到有效控制且高效使用，政府的財(cái)政自理能力必將大大提高。在效果上，將人大、政協(xié)等規(guī)范體制引入政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配，其阻力是較小的，不會(huì)給人以很高的期望值，因?yàn)樗蔷唧w的，不像民主、法治、普選那樣抽象而不好實(shí)際操作；它還是務(wù)實(shí)的，對(duì)政府的制衡和監(jiān)督作用短時(shí)期內(nèi)就可見效；它的影響更是深遠(yuǎn)的，通過人民代表不僅將科學(xué)發(fā)展與和諧社會(huì)觀得以落實(shí)，而且會(huì)大大豐富其理論和實(shí)踐的內(nèi)容，提升各級(jí)政府的執(zhí)政能力。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配的現(xiàn)實(shí)選擇。要改變以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)劃分不清，財(cái)權(quán)不匹配而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長不協(xié)調(diào)，不具備可持續(xù)性發(fā)展且脆弱的問題，從根源上解決農(nóng)村負(fù)債問題，必須從以下幾個(gè)方面去思考：

(1)實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的協(xié)調(diào)配置，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財(cái)?shù)姆e極性。第一，合理劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)。①“劃分內(nèi)外”。即劃分政府與企業(yè)和私人間的事權(quán)，明確哪些事權(quán)歸政府，哪些事權(quán)歸企業(yè)和私人。②“明確上下”。即明確中央政府與地方政府之間的事權(quán)。確定哪些事權(quán)歸中央政府，哪些事權(quán)歸地方政府。如“普九”就應(yīng)是中央政府事權(quán)而不應(yīng)劃到地方。③“理順地方各級(jí)”。即理順地方各級(jí)政府間的關(guān)系，明確事權(quán)在省、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的劃分。第二，明確界定劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)和財(cái)權(quán)，實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)”。①解決好各級(jí)政府職能的合理設(shè)置及相應(yīng)的財(cái)力保障問題。按照“鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)理”的原則，堅(jiān)持“財(cái)力向下傾斜，缺口上移”的要求，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合，債權(quán)相統(tǒng)一。凡有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和統(tǒng)一協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理的事，都應(yīng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；凡不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦的事，不得由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來承擔(dān)；再不能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁任何財(cái)政負(fù)擔(dān)，最大限度地照顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的利益，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力具有能夠保障基層財(cái)權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)必需的支出。②合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支范圍和財(cái)力分配方法。在分稅制財(cái)政管理體制基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支基數(shù)以及增量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政傾斜等辦法，盡可能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力總量。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常性收入和一次性、機(jī)遇性財(cái)政收入要采取不同的辦法計(jì)算基數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須杜絕為應(yīng)付考核而“虛收空轉(zhuǎn)”的行為，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)定得真實(shí)、合理。支出基數(shù)的核定要充分考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政供養(yǎng)人口，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地理交通環(huán)境等因素。合理下放收支權(quán)限，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增收節(jié)支積極性。③全面實(shí)行綜合預(yù)算管理，從加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理，集中財(cái)力辦大事的目的出發(fā)，對(duì)預(yù)算內(nèi)外資金實(shí)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一核算，統(tǒng)籌安排，綜合平衡。其四，逐步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的辦法，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財(cái)力需求差異，均衡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)水平，確保每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有履行職能所需的基本財(cái)力。

(2)及時(shí)轉(zhuǎn)移工作重心，走公共服務(wù)之路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須及時(shí)轉(zhuǎn)變自身職能，把工作重心轉(zhuǎn)到改善發(fā)展環(huán)境上來，轉(zhuǎn)移到為農(nóng)民提供公共服務(wù)上來，轉(zhuǎn)移到發(fā)展公益事業(yè)上來。一是要履行引導(dǎo)農(nóng)民入市的職能。鼓勵(lì)發(fā)展以農(nóng)民為主體的農(nóng)產(chǎn)品銷售隊(duì)伍，清除各種關(guān)卡和亂收費(fèi)，保證農(nóng)產(chǎn)品銷售暢通無阻，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化健康發(fā)展；二是要履行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能。要大力加大農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路等基礎(chǔ)建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力，改善農(nóng)村生產(chǎn)條件。要包裝整合小城鎮(zhèn)建設(shè)資源，提升小城鎮(zhèn)建設(shè)功能。三是要履行引導(dǎo)生產(chǎn)發(fā)展的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要勇當(dāng)“掌舵人”、“導(dǎo)航者”，引導(dǎo)村組干部轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)素質(zhì)，及時(shí)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，為農(nóng)民解除后顧之憂。特別是要充分利用各種載體，廣泛傳播科普知識(shí)，有針對(duì)性地舉辦農(nóng)民培訓(xùn)班，建立一批科技示范村組和基地，帶動(dòng)農(nóng)民學(xué)科技、用科技，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)民致富增收的能力。四是履行管理公共事業(yè)的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅擔(dān)負(fù)著一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，而且還擔(dān)負(fù)著地方事業(yè)重要職責(zé)，負(fù)有對(duì)教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)的服務(wù)管理職能。五是要履行維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職能。加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)治安綜合治理，預(yù)防和打擊違法犯罪，營造安全、文明、和諧的社會(huì)環(huán)境。從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)把不必要的事減下來，把不必要的機(jī)構(gòu)和人員減下去，真正實(shí)現(xiàn)減人減事減費(fèi)。

(3)調(diào)整理順財(cái)稅征管體系，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織收入水平。一要理順財(cái)稅征管體系，有利征收，有利管理，有利調(diào)動(dòng)本地發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收入的積極性，可建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅部門統(tǒng)一的納稅大廳，以提高工作效率，降低征收成本。劃分稅種填制票證，制訂相應(yīng)的財(cái)務(wù)核算辦法，做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的收入不串戶、不混淆，如實(shí)反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收情況，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅部門聯(lián)席會(huì)議制，確保財(cái)政收入全面完成和及時(shí)入庫。二要整頓納稅秩序。在大力宣傳減轉(zhuǎn)農(nóng)民不合理負(fù)擔(dān)的同時(shí)，要讓農(nóng)民把應(yīng)盡的義務(wù)與不合理負(fù)擔(dān)區(qū)分開來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財(cái)稅部門要全面掌握本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅源情況，將稅源的階段普查與經(jīng)常作調(diào)查形成制度，對(duì)重點(diǎn)稅源要明確專人跟蹤收稅，及時(shí)堵塞稅源流失漏洞。

(4)全面培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源，走自主生財(cái)之路，增強(qiáng)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的緊迫感，把經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)政增長高效地統(tǒng)一起來，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由型和自給型財(cái)政，跳出單純靠農(nóng)業(yè)求發(fā)展的圈子，拓寬發(fā)展思路?？尚新窂绞牵孩偌涌焱七M(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，夯實(shí)基礎(chǔ)財(cái)源。充分發(fā)揮我省各地資源優(yōu)勢(shì)和區(qū)域優(yōu)勢(shì)，發(fā)展地方特色優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品，以政策引導(dǎo)，生產(chǎn)扶持，系列服務(wù)等措施，引導(dǎo)農(nóng)民由零星分散的小規(guī)模經(jīng)營向集中連片的大規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)產(chǎn)品的商品轉(zhuǎn)化增值率，提高農(nóng)業(yè)對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)率。②加快發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，建設(shè)新興資源。結(jié)合現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉(zhuǎn)制，大力開展招商引資活動(dòng)，盡快建立多種經(jīng)濟(jì)成分，多種經(jīng)營形式競(jìng)爭發(fā)展的經(jīng)濟(jì)格局，不斷地提高來自民營經(jīng)濟(jì)的財(cái)政收入份額，形成多層次，多主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源結(jié)構(gòu)。③穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，開辟亮點(diǎn)財(cái)源。城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)帶動(dòng)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了很好的載體作用，具有潛在的財(cái)源優(yōu)勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以“因地制宜，突出重點(diǎn)，梯次推進(jìn)，穩(wěn)定發(fā)展”的原則，打造出突出區(qū)位、資源、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的城鎮(zhèn)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也要抓好土地出讓、轉(zhuǎn)讓收益，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)收益以及各種罰沒，收費(fèi)的收繳與管理，不斷擴(kuò)大補(bǔ)充性財(cái)源。

(5)穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，消減鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)荷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，既帶來了經(jīng)濟(jì)壓力，又不利于工作開展。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配，不能不推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。一要撤并機(jī)構(gòu)。要精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、經(jīng)濟(jì)總量、歷史沿革、便于管理等因素，合理調(diào)整行政區(qū)劃，科學(xué)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，并實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，只設(shè)黨委成員9－11人，人大主席、紀(jì)委書記、政協(xié)聯(lián)絡(luò)組組長均由副書記兼任，副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、婦聯(lián)主席都由黨委委員兼任；要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，建議大鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)保留現(xiàn)有事業(yè)站所，加強(qiáng)人員精簡，小鄉(xiāng)小鎮(zhèn)由主管科局派出專干；要改革村組機(jī)構(gòu)，大量精減村組干部，每個(gè)村配備3－4名村干部，村內(nèi)全部取消組長，實(shí)行聯(lián)組合片，由村干部兼任片長。二要合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局。精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量，對(duì)人口和面積較少(小)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、財(cái)政支出缺口較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要堅(jiān)決予以撤并。同時(shí)，對(duì)規(guī)模偏小、實(shí)力偏弱的村民委員會(huì)，在充分尊重民意的基礎(chǔ)上，適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整合并。三是要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育網(wǎng)點(diǎn)布局。據(jù)調(diào)查資料反映，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的50％以上用于教育事業(yè)。各地要在確保完成“普九”任務(wù)的前提下，按照因地制宜、統(tǒng)籌劃分、合理配置、分類指導(dǎo)、分步實(shí)施、規(guī)范管理的原則，積極穩(wěn)妥有序地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)校布局。要營造良好的外部環(huán)境，引導(dǎo)社會(huì)辦學(xué)，鼓勵(lì)民間資本投入教育領(lǐng)域；倡導(dǎo)社會(huì)助學(xué)，積極實(shí)施希望工程、春營計(jì)劃、“1+1”扶貧助學(xué)等社會(huì)工程，使更多貧困失學(xué)少年重返校園。三是要加快推進(jìn)事業(yè)單位的改革。按照職能與經(jīng)營性服務(wù)分開的要求，對(duì)承擔(dān)公益性職能的事業(yè)單位，所需要經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)，而對(duì)兼有公益性和經(jīng)營性的事業(yè)單位，逐步削減財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)非公益性的事業(yè)單位，則采取市場(chǎng)化運(yùn)作的手段，逐步推向市場(chǎng)，限期自負(fù)盈虧。

(6)有序化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，走輕裝發(fā)展之路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配最典型的反映，也是當(dāng)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最大難點(diǎn)問題，這個(gè)問題不得到解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然陷于無力辦事，被動(dòng)保穩(wěn)困境，轉(zhuǎn)變職能將無法落到實(shí)處。建議上級(jí)政府對(duì)這個(gè)問題引起高度重視，下決心爭取過硬措施，樹立“增收是政績，消化債務(wù)也是政績”的觀念，防止“新官不理舊事”、“債多不用愁度過三年就換屆”的消極應(yīng)付思想。要把債務(wù)列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)內(nèi)容，對(duì)決策失誤，造成重大經(jīng)濟(jì)損失的，要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。首先，要制訂還債計(jì)劃。各縣(市、區(qū))要幫助有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在全面清理核實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的基礎(chǔ)上，按債務(wù)的來源、用途和現(xiàn)狀，區(qū)別不同債務(wù)情況，制訂相應(yīng)的償還債務(wù)計(jì)劃，而且，每年的償債計(jì)劃要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)政預(yù)算，確保有可靠的資金來源。要按照“上級(jí)支持一點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌一點(diǎn)”的辦法建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債準(zhǔn)備金，用于償還由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)的到期債務(wù)。其次，要積極主動(dòng)消化債務(wù)?？梢酝ㄟ^以拍賣、租賃的方式盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)及資源，解決部分債務(wù)；以債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)換的方式，核減部分債務(wù)；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)變革的方式，轉(zhuǎn)移部分債務(wù)；依法清收各項(xiàng)收入的尾欠，置換墊款還債。同時(shí)，上級(jí)財(cái)政和有關(guān)部門要加大轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助力度，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的資金援助(包括貼息)；金融部門也積極幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)貸款實(shí)行停息掛帳，免除部分債務(wù)。再次，要嚴(yán)格控制新增債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須嚴(yán)格按照國家的規(guī)定，一律不準(zhǔn)對(duì)外提供任何經(jīng)濟(jì)擔(dān)保；鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展要堅(jiān)持量力而行的原則，根據(jù)財(cái)力發(fā)展計(jì)劃，不得打赤字預(yù)算，不得在沒有償還保證和償債能力的情況下，盲目搞建設(shè)項(xiàng)目。為此，建議國家和上級(jí)要從政策上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題給予傾斜，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織早日擺脫債務(wù)包袱，輕裝上陣?；饡?huì)股金兌付尾欠建議國家撥出?？罨虬才砰L期的無息貼息貸款來解決；教育“兩基”達(dá)標(biāo)債務(wù)建議國家安排專項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)予以逐年償還；鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦企業(yè)的負(fù)債建議國家發(fā)行期債券或發(fā)放財(cái)政貼息貸款解決。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配在新形勢(shì)下勢(shì)在必行，必須堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的方針，在維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的前提下，從可行性路徑出發(fā)，從“能夠怎樣”入手，而不是陷入浮夸的“應(yīng)該怎樣”的空談，簡單地從理論上按西方模式不切實(shí)際地仿照，而是結(jié)合我省具體實(shí)情，科學(xué)、合理、合法定好鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財(cái)權(quán)，走出一條適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的改革之路。

責(zé)任編輯 劉鳳剛

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