【摘 要】近幾年來，政府加大了對國家建設(shè)項目尤其是社會公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共工程的投資力度，但是政府對公共工程的投資是否達到了預(yù)期效益，投資效果如何？就需要通過績效審計予以評價。本文淺析開展國家建設(shè)項目績效審計的必要性和對策。

【關(guān)鍵詞】國家建設(shè)項目；績效審計；對策

一、開展國家建設(shè)項目績效審計的必要性

１、適應(yīng)現(xiàn)時經(jīng)濟發(fā)展階段的經(jīng)濟條件和經(jīng)濟環(huán)境的需要

在不同的歷史時期，對審計工作的要求也不同。過去二十年我國國家建設(shè)項目審計是以監(jiān)督財政財務(wù)收支的真實性和合法性為重點，實施財務(wù)審計，這是與當(dāng)時的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的。當(dāng)前我國社會主義市場經(jīng)濟體制處于完善階段，政府將由權(quán)力型向責(zé)任型轉(zhuǎn)變，由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，致力于宏觀調(diào)控和公共管理，為社會提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。必須堅持科學(xué)發(fā)展觀，推動經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展是我國今后經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)方向。傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計僅對項目建設(shè)和資金使用中的不合規(guī)、不合法行為進行審計，而對資金使用取得的效益、效果等方面卻沒有進行審計。國家建設(shè)項目應(yīng)不斷豐富和拓展審計的內(nèi)涵和外延，與時俱進，積極探索與我國實際相結(jié)合的審計模式，建立符合國際慣例的政府審計準(zhǔn)則，為我國政府審計和內(nèi)部審計注入新的活力。

２、國家建設(shè)項目開展績效審計的意義

首先，國家建設(shè)項目實施績效審計可以促進投資管理體制不斷完善，有利于提高建設(shè)資金的管理水平和投資效益。目前，一些地方盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)，大辦開發(fā)區(qū)，盲目追求ＧＤＰ的增長。而立項時審查部門只看著一份申請立項的可行性報告，到底該項目在實施過程中破壞了多少原本已在產(chǎn)生效益的基礎(chǔ)設(shè)施呢？很多時候申請立項的部門都刻意回避這個問題。開展績效審計，可以從經(jīng)濟效益和社會效益兩方面去衡量財政投資的效率，促進投資管理體制的不斷完善，有利于少投入多產(chǎn)出，提高建設(shè)資金的管理水平和投資效益。

其次，開展績效審計有助于揭露問題，促進管理，推動改革，提高效益，有利于維護正常的經(jīng)濟秩序和避免經(jīng)濟、政治風(fēng)險等。通過開展績效審計，有助于揭露政府領(lǐng)導(dǎo)或政府部門因決策不科學(xué)、不民主、不合理或決策失誤造成的無效投資及損失浪費等問題，監(jiān)督其決策行為及其在項目審批工作中有無失察、失職的問題；促進政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)加強對建設(shè)資金的管理，監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)對建設(shè)資金的支配權(quán)；有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變的進程，提高政府工作效率，形成一個公正透明、廉潔高效的行政管理體制，增強公眾對政府的信心，避免產(chǎn)生社會不安定因素。

二、開展國家建設(shè)項目績效審計的對策

１、確立國家建設(shè)項目績效審計制度基礎(chǔ)

首先，必須使審計機關(guān)建立在能夠獨立、客觀和公正地審查和評價政府在國家建設(shè)項目中的職責(zé)和行為的制度基礎(chǔ)上。從績效審計的產(chǎn)生和實質(zhì)看，績效審計是為了提高政府預(yù)算和公共資金支出的透明性和有效性。當(dāng)前在我國經(jīng)濟改革和財經(jīng)領(lǐng)域中所存在問題的成因，一個重要方面恰恰是公共權(quán)力過于集中、公共決策過于“暗箱操作”、缺乏權(quán)力約束機制。當(dāng)前在審計實務(wù)執(zhí)行過程中常受行政長官的言語和口頭文件影響，而法定的基本工作任務(wù)卻往往被忽視。因此，績效審計更需要結(jié)合立法機關(guān)所實施的立法監(jiān)督來發(fā)揮作用，而立法機關(guān)也更需要借助于有效的審計監(jiān)督來強化立法監(jiān)督職能。

其次，立法。審計機關(guān)在審計處理處罰中的執(zhí)法主體資格不夠明確。在國家建設(shè)項目審計中，審計機關(guān)必然要對建設(shè)項目在建設(shè)管理、招標(biāo)投標(biāo)、工程價款、監(jiān)理的執(zhí)行等方面存在的問題實施監(jiān)督，但能否依據(jù)《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》、《土地管理法》和監(jiān)理制度等規(guī)定進行處理、處罰，在執(zhí)法主體和執(zhí)法的方式、方法上爭議較大。因為這些法律法規(guī)明確了其相應(yīng)的執(zhí)法部門，并未規(guī)定審計機關(guān)也是執(zhí)法主體之一，同時《審計法》也未明確規(guī)定。審計處理處罰行為在法律訴訟中能否得到支持就成為問題。因此，修改、補充《審計法》的部分內(nèi)容，對時過境遷的與建立市場經(jīng)濟體制有悖的法律條文進行及時調(diào)整，建立嚴(yán)格的審計質(zhì)量責(zé)任制，已變得十分迫切。只有健全審計相關(guān)法律法規(guī)，才能營造良好的審計法律環(huán)境，充分發(fā)揮審計的監(jiān)督作用，增強審計監(jiān)督的權(quán)威性。不然，光揭露問題不查處，只會讓審計工作流于言表，起不到實質(zhì)性的監(jiān)督阻嚇作用。

２、如何開展國家建設(shè)項目績效審計

首先，前期階段，重點在于監(jiān)督勘測設(shè)計的規(guī)范性和審計征地拆遷手段的科學(xué)性。許多規(guī)劃部門和勘測設(shè)計單位的工作人員工作不認(rèn)真負(fù)責(zé)，不下現(xiàn)場，沒把勘測、調(diào)查等前期工作做深做細(xì)，而是閉門造車，打開圖紙在相應(yīng)位置一劃，一條紅線出來了，沒有結(jié)合實際，規(guī)劃最優(yōu)方案。那么緊接著的施工設(shè)計也跟著一錯再錯，到了實施征地拆遷時才發(fā)現(xiàn)這個方案有些地方不可行或要耗費更多的人力、物力和財力，造成重復(fù)勞動和財政資源的浪費，且影響政府的公信力，給公眾留下朝令夕改的印象。所以開展國家建設(shè)項目的績效審計，重在把好這一關(guān)。

拆遷審計是難點，主要是因為拆遷是一個短暫行為，它不像在施工階段，有監(jiān)理單位現(xiàn)場簽證工程量。而是雙方一談妥補償，被拆遷人就要在限期內(nèi)交出房屋，房屋一交出就可以馬上拆除，等審計部門想去現(xiàn)場核對拆遷量也無從考證。有合法產(chǎn)權(quán)資料的房屋還好辦，以產(chǎn)權(quán)資料為準(zhǔn)，沒有產(chǎn)權(quán)資料的臨時建筑、構(gòu)筑物或建筑物以外的其他補償項目就更難審查了。這方面的審計對拆遷單位本身的內(nèi)部審計都是一大難題，更不用說對外部的審計部門了。所以征地拆遷是最容易出現(xiàn)舞弊現(xiàn)象，同時又是最難發(fā)現(xiàn)舞弊現(xiàn)象的環(huán)節(jié)。革新審計技術(shù)方法，大力開發(fā)審計應(yīng)用軟件已是刻不容緩。國家審計部門必須在應(yīng)用計算機審計技術(shù)方面采取以下有效的措施：在審計中廣泛采用電算化的方法，使計算機在審計查證、分析性復(fù)核、審計信息的收集與傳遞等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用；逐步實現(xiàn)辦公自動化，利用現(xiàn)代科技手段（即計算機技術(shù)）作為國家審計的必要手段，提供準(zhǔn)確的充分的信息，以達到?jīng)Q策科學(xué)合理，促進經(jīng)濟活動合理化的目的。

近幾年，一些地方進行了許多有益的探索，如某市一個專門負(fù)責(zé)市政拆遷的單位開發(fā)了一套名為《城市拆遷資源計劃》的軟件，很好地解決了對拆遷量的審查和監(jiān)督問題。它從拆遷預(yù)算抓起，到最后簽訂拆遷補償協(xié)議，都有計算機全程跟蹤、復(fù)查和修正。拆遷前期的摸查資料，包括產(chǎn)權(quán)面積、業(yè)主、戶口人數(shù)、使用性質(zhì)、使用情況、建筑物的照片、產(chǎn)權(quán)證復(fù)印件、戶口本復(fù)印件、屋內(nèi)設(shè)施（如有線電視、電話、管道煤氣，總之是拆遷條例上規(guī)定要補償?shù)脑O(shè)施）的資料等全都掃描進計算機，對拆遷補償項目都有一個系統(tǒng)的分析數(shù)據(jù)，系統(tǒng)會自動分析所輸入的數(shù)據(jù)是否合理，如不合理系統(tǒng)會警示，審計人員可以根據(jù)所輸入的數(shù)據(jù)到現(xiàn)場復(fù)核。到簽訂拆遷補償協(xié)議時，協(xié)議的內(nèi)容，包括補償項目、拆遷量、補償單價等資料都要輸入系統(tǒng)，系統(tǒng)會自動與摸查資料核對，并分析補償?shù)膯蝺r是否合理，如發(fā)現(xiàn)問題，會拒絕協(xié)議生效。這樣，拆遷中的舞弊現(xiàn)象就基本可以杜絕。同時，系統(tǒng)還可以根據(jù)拆遷人員工作流程中出現(xiàn)差錯的頻率，對該拆遷人員的業(yè)績進行績效考核。應(yīng)用計算機審計技術(shù)使審計工作更加高效準(zhǔn)確，也增強了審計結(jié)論的可靠程度，是解決拆遷審計難題最科學(xué)飛最經(jīng)濟、最有效的方法。

其次，施工階段，重點審查招投標(biāo)，把好施工隊伍選擇和工程材料采購關(guān)。審計既要監(jiān)督是否實行招投標(biāo)，也要對邀標(biāo)、評標(biāo)、竟標(biāo)及中標(biāo)各環(huán)節(jié)程序的真實性、合理性進行全過程監(jiān)督，避免一家投標(biāo)多家陪標(biāo)的現(xiàn)象及人為操作標(biāo)底的可能。審查重要物資設(shè)備采購行為是否實行招投標(biāo)管理，是否公開、公平、公正地選擇施工隊伍和采購物質(zhì)設(shè)備，防止暗箱操作，以保證項目質(zhì)量和項目投資的效益。要按照招投標(biāo)法有關(guān)規(guī)定，審查項目招投標(biāo)程序是否履行合法程序以確保選擇到最佳的具有資質(zhì)的施工隊伍：同時將對招標(biāo)過程中存在的各種違法違規(guī)行為進行查處，與完善招投標(biāo)制度以及從源頭上遏制建筑市場上的腐敗行為結(jié)合起來，促進建筑市場規(guī)范、有序地發(fā)展。對施工管理及監(jiān)控部分，要審查監(jiān)理單位的選擇方式和資質(zhì)，檢查施工單位質(zhì)量保證體系和監(jiān)督檢查制度的建立以及是否有效運行，重點檢查監(jiān)理單位對隱蔽工程及其他檢查的內(nèi)容是否進行了監(jiān)理并辦理了有關(guān)簽證手續(xù)，確保工程建設(shè)質(zhì)量；要結(jié)合項目施工管理和控制檢查，促進項目建設(shè)質(zhì)量控制制度的建立。

再次，竣工驗收階段，要重點審查項目竣工決算，把好資金結(jié)算關(guān)。通過嚴(yán)格的竣工驗收和結(jié)算審計，審查工程量和工程造價，合理確定項目投資總額，確定建設(shè)成本的真實性、合法性，并盡可能地減少經(jīng)濟損失，提高項目投資效益。對偷工減料、高估冒算、甚至將未做的項目虛假進入結(jié)算的，審計機關(guān)應(yīng)依法查處。對高估冒算、虛報冒領(lǐng)的金額必須堅決剔除并進行追究。

國家建設(shè)項目關(guān)系到國計民生，開展績效審計要關(guān)注該工程是否注重“人口、資源、環(huán)境、發(fā)展”四位一體的總協(xié)調(diào)。審計項目的過程中，既要以經(jīng)濟效益又要以社會效益更要從環(huán)境效益這三方面綜合衡量，才能反映出該項目的總效益。因為，隨著社會進步和經(jīng)濟發(fā)展，人們對生存環(huán)境更加重視，建設(shè)資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，應(yīng)該是與環(huán)境保護或最大限度減少環(huán)境污染為前提。

（作者單位：江西化工學(xué)校）