期待“三農(nóng)”新政

2004年12月29日，中央農(nóng)村工作會議在北京閉幕。會議認(rèn)真總結(jié)了過去的一年里農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作，著重研究了加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，促進(jìn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)和農(nóng)民持續(xù)增收的政策措施。

會議要求，必須堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。要把加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)作為做好“三農(nóng)”工作的治本之策，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平。

對今年的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作，此次會議所制定的基本目標(biāo)是：力爭糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增加，農(nóng)民收入持續(xù)增長，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。會議強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)2005年的工作目標(biāo)，要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增長方式轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，確保農(nóng)民收入持續(xù)增加。

中央農(nóng)村工作會議部署:2005年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作要全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方略，堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，進(jìn)一步加大農(nóng)村改革力度，加大對農(nóng)村投入力度，加大對“三農(nóng)”工作領(lǐng)導(dǎo)力度，穩(wěn)定、完善和強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)的扶持政策，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，努力實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)，農(nóng)民持續(xù)增收，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。

專家諫言

編者按：

改革開放初期，中央連續(xù)出臺了5個關(guān)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題的“一號文件”，推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的歷史性變革。2004年，“一號文件”再次將人們的目光吸引到了農(nóng)村。在這一年中，中央和地方各級黨委、政府為推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收做了大量工作，農(nóng)民收入顯著增長，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力增強(qiáng)，“一號文件”的支農(nóng)政策效應(yīng)明顯。

在這其中，有哪些經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)？還存在哪些障礙，尤其是面臨哪些長期的體制性矛盾？在2005年里，我們將做怎樣的期待和努力？

為此，本刊在這期編發(fā)了《2005，期待“三農(nóng)”新政》這組文章，目的是為了推動和促進(jìn)“三農(nóng)”在將來的一段時期內(nèi)本著“科學(xué)發(fā)展觀”的總體綱領(lǐng)能夠更好、更快、更穩(wěn)、更加協(xié)調(diào)有序地全面健康發(fā)展。

破解“三農(nóng)”難題推行“農(nóng)業(yè)新政”

主持人：“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為黨和政府在今后著力解決的重要課題，更是關(guān)涉全面建設(shè)小康社會的一大戰(zhàn)略難題。為破解這一難題，中央繼改革開放初期連續(xù)發(fā)出5個“一號文件”之后，今年年初，黨中央、國務(wù)院再次下發(fā)了專門針對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的第六個“一號文件”。那么，如何正確認(rèn)識“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實(shí)嚴(yán)峻性？怎樣評述第六個“一號文件”所體現(xiàn)出的以“改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”為核心的“農(nóng)業(yè)新政”理念？

李成貴：正確認(rèn)識“三農(nóng)”問題必須要有時間和空間的意識：從時間上看，改革開放26年來，農(nóng)村發(fā)生了巨大變化，這體現(xiàn)在衣食住行方方面面；從空間上既要看到西部的“二牛抬杠、家徒四壁”，也要看到東部發(fā)達(dá)地區(qū)的“電燈電話樓上樓下”。這樣，就不會把“三農(nóng)”問題看得一團(tuán)漆黑，陷入悲觀主義的泥潭，影響對“三農(nóng)”問題性質(zhì)的準(zhǔn)確判斷。

當(dāng)然，這并不能否認(rèn)“三農(nóng)”問題的嚴(yán)峻性。事實(shí)上，“三農(nóng)”問題已經(jīng)明顯損害了社會公平，同時也導(dǎo)致了效率的損失。目前，按社會消費(fèi)品零售總額計(jì)算，占全國人口2/3左右的農(nóng)村居民所占的份額僅有1/3，制約了國內(nèi)需求的擴(kuò)大。在國際上，一般人均GDP達(dá)到3000美元以上才會形成買方市場。我國人均不到1000美元就形成買方市場，主要原因就是占人口大多數(shù)的農(nóng)民購買力太低。這種情況直接影響了GDP的合理構(gòu)成，使得我國的GDP構(gòu)成中對投資和外貿(mào)的依存度過高，而消費(fèi)支持不足，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長的不確定性在增加。

在時隔18年后，2004年年初中央再次頒布了“一號文件”。針對過去對農(nóng)民“取得多、給得少、捆得死”的情況，2004年的“一號文件”確立了“多予、少取、放活”的基本政策取向。這是新形勢下我國農(nóng)村政策的重大調(diào)整，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。

程漱蘭：這要從我國正經(jīng)歷的從“農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供積累”向“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”這個發(fā)展階段的轉(zhuǎn)折說起。新中國成立后，我們在“一窮二白”的農(nóng)業(yè)國基礎(chǔ)上，建立起了比較完整的現(xiàn)代工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系。在“自力更生”總格局中實(shí)現(xiàn)的這一歷史性進(jìn)步，靠的是本國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代工業(yè)提供的“資本原始積累”；廣大農(nóng)民追隨新生的人民政權(quán)，奉獻(xiàn)了幾乎所有的剩余，這種剩余構(gòu)筑了中國現(xiàn)代化起步的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)成功完成了“資本原始積累”，從而獲得了自我發(fā)展的動力之時，“農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供積累”就不再“天經(jīng)地義”，這種政策因“成功”變?yōu)椤斑^時”“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的階段因此開始。這體現(xiàn)了世界各國發(fā)展的共性，即從“農(nóng)業(yè)向工業(yè)提供積累”向“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的轉(zhuǎn)變。于是，我們的政策也需要隨之調(diào)整。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體以“改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”的新發(fā)展觀，用第六個“一號文件”，將20余年前客觀上已經(jīng)開始的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”新階段，從理論上、政策上明確了下來。

“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的“抓手”，是“增加農(nóng)民收入”；“增加農(nóng)民收入”的衡量標(biāo)準(zhǔn)，是農(nóng)民的勞動力、資金和土地等要素投入到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)村外各個領(lǐng)域時，能夠獲得與非農(nóng)集團(tuán)所擁有要素等同的收益。等量要素獲得等量收益這一市場經(jīng)濟(jì)的精髓，或者全體人民各盡其能各得其所的狀態(tài)，應(yīng)該成為“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”要實(shí)現(xiàn)的終極目標(biāo)。2004年“一號文件”的9個部分，都是圍繞著讓農(nóng)民與非農(nóng)集團(tuán)“平起平坐”、讓農(nóng)民分享現(xiàn)代化起飛的繁榮而展開。而“多予、少取、放活”的政策，則覆蓋了關(guān)涉農(nóng)民增加收入的諸領(lǐng)域：糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民和貧困人口，農(nóng)民增加收入的農(nóng)業(yè)內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部和農(nóng)村外部各個領(lǐng)域，農(nóng)民增加收入所必需的生產(chǎn)流通等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，教育衛(wèi)生等社會基礎(chǔ)設(shè)施和制度基礎(chǔ)設(shè)施等外部條件。這些構(gòu)成了當(dāng)前“農(nóng)業(yè)新政”的架構(gòu)。

由此看來，2004年“一號文件”的貫徹落實(shí)，不是一兩年的事情，它將在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的整個歷史性轉(zhuǎn)折時期持續(xù)發(fā)揮作用；它既是“農(nóng)業(yè)新政”的標(biāo)識，也將實(shí)際推動“農(nóng)業(yè)新政”的實(shí)施。

“一號文件”效應(yīng)初顯

主持人：2004年的中央“一號文件”被普遍認(rèn)為是多年來“含金量”最高的農(nóng)村工作文件，2004年亦是各項(xiàng)支農(nóng)政策力度最大的一年，也是農(nóng)民得到實(shí)惠最多的一年。請具體談?wù)劷衲曦瀼芈鋵?shí)中央“一號文件”之后，“三農(nóng)”問題的解決出現(xiàn)了什么樣的歷史性轉(zhuǎn)機(jī)？收到了哪些明顯的實(shí)效？

胡恒洋：2004年的中央“一號文件”確實(shí)是多年來“含金量”最高的農(nóng)村工作文件，文件包括減輕農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)，增加對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼，制定主要糧食品種的最低收購價格等一系列對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收更直接、更明確、更有力的政策措施。在國家宏觀調(diào)控中，堅(jiān)持把農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收放在突出位置，千方百計(jì)調(diào)整資源分配結(jié)構(gòu)，增加對“三農(nóng)”的投入，切實(shí)解決農(nóng)民生產(chǎn)中的困難和問題，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

2004年“一號文件”的支農(nóng)政策效應(yīng)十分明顯，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村形勢趨好，主要有以下5個特點(diǎn)：一是糧食生產(chǎn)出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機(jī)，糧食播種面積扭轉(zhuǎn)了連續(xù)5年下滑的勢頭，總產(chǎn)量超過了4550億公斤的預(yù)期目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了幾大品種全面增產(chǎn)、季季增產(chǎn)、絕大部分地區(qū)都增產(chǎn)的好局面。二是農(nóng)民增收出現(xiàn)可喜變化，扣除價格上漲因素，全年農(nóng)民人均純收入實(shí)際增長超過了6％，是1997年以來農(nóng)民收入增加最多、增幅最高的一年。三是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)化、區(qū)域化、產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化程度繼續(xù)提高，全國優(yōu)質(zhì)專用小麥面積比重達(dá)到46％，優(yōu)質(zhì)稻種植面積超過50％，“雙低”油菜子占油菜子總面積的74.3％，畜牧水產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。四是農(nóng)村改革邁出新步伐，糧食流通體制改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。五是農(nóng)民享有的農(nóng)村公共服務(wù)水平有所提高，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工環(huán)境明顯改善，農(nóng)民權(quán)益得到保護(hù)，農(nóng)村社會事業(yè)全面發(fā)展。

李成貴：2004年“一號文件”的出臺是一種善政養(yǎng)民式的變化。以“一號文件”為基本框架，2004年我國政府在“三農(nóng)”問題上作出了一系列有的放矢而又切實(shí)可行的政策安排。其中，最為人所熟知的就是通常所說的“三補(bǔ)一減”，即糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼和減免農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。根據(jù)有關(guān)分析，“三補(bǔ)一減”為農(nóng)民直接帶來一年400億元左右的好處。除了“一號文件”明確的“三補(bǔ)一減”外，2004年我國實(shí)行了有保有壓的宏觀調(diào)控，其中，“三農(nóng)”是中央積極支持和保護(hù)的領(lǐng)域。

政府讓農(nóng)民休養(yǎng)生息，同時還給一系列的政策優(yōu)惠，給農(nóng)村帶來了政策的暖風(fēng)春光，也使一度沉寂的農(nóng)村重新有了活力。從實(shí)際效果看，去年前三季度，全國農(nóng)民現(xiàn)金收入人均2110元，比上年同期增加308元，增長11.4％，是1985年以來第一次突破兩位數(shù)增長。同時，全年糧食總產(chǎn)也超過了預(yù)期的4550億公斤，改善了糧食安全的基礎(chǔ)。這說明政策的效果已經(jīng)在顯現(xiàn)，情況正在發(fā)生良性變化。

程漱蘭：2004年“一號文件”的政策績效，還可以從備受關(guān)注的“民工荒”這一現(xiàn)象折射出來。2004年春開始的從沿海到內(nèi)地、從南方到北方的“民工荒”，其原因眾說紛紜---農(nóng)民工待遇過低，經(jīng)濟(jì)過熱，用工量增加過快，用工信息傳播不暢，等等，不一而足。然而，農(nóng)民務(wù)農(nóng)增收、創(chuàng)業(yè)增收有望，應(yīng)該是最基本的原因。

新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對農(nóng)民的“多予、少取、放活”開始落實(shí)，農(nóng)民切切實(shí)實(shí)地減輕了負(fù)擔(dān)、增加了收入，農(nóng)民的土地權(quán)益更加可預(yù)期，農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)門坎開始降低，原本低收益的農(nóng)田變得“搶手”，農(nóng)民的勞動力要素收益率開始出現(xiàn)向非農(nóng)集團(tuán)的勞動力要素收益率靠攏的趨勢?？梢姡嬲?guī)定農(nóng)民工最低工資的，是農(nóng)民的務(wù)農(nóng)收入、創(chuàng)業(yè)收入，而不是法律上的什么“最低工資標(biāo)準(zhǔn)”。2004年的“民工荒”，比所有的數(shù)字和材料都更確切無誤地顯現(xiàn)了2004年“一號文件”促進(jìn)農(nóng)民增加收入的實(shí)績。不僅如此，2004年的“民工荒”，還警示我們必須要認(rèn)真總結(jié)和汲取南美或南亞諸國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中的教訓(xùn)，將使我們的工業(yè)化和城市化更加健康地發(fā)展。

破解“三農(nóng)”障礙仍需時日

主持人：2004年“一號文件”對解決“三農(nóng)”問題起到了有目共睹的作用，但不可否認(rèn)，“三農(nóng)”問題是多年累積而成的，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾日趨尖銳的直接后果，解決起來無疑需要一個較長的過程。那么，具體還有哪些制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期性、體制性問題沒有解決？

胡恒洋：一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍不牢固，我國農(nóng)業(yè)很大程度上還是靠天吃飯。1996~1999年，全國糧食總產(chǎn)量平均達(dá)到5億噸，2000~2003年平均產(chǎn)量只有4.5億噸，減幅超過5000萬噸，這是農(nóng)業(yè)最大的硬傷。而且，農(nóng)田水利建設(shè)落后的狀況沒有得到根本性改變，特別是由于近年耕地面積減少和質(zhì)量下降的趨勢沒有徹底扭轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力依然脆弱，農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長的長效機(jī)制沒有建立，提高和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的任務(wù)還很艱巨。因此，今明兩年糧食供求平衡的壓力依然很大。二是糧食持續(xù)增產(chǎn)的難度較大。雖然2004年糧食增產(chǎn)較多，但當(dāng)年產(chǎn)需缺口仍較大，品種和區(qū)域結(jié)構(gòu)矛盾依然突出。促進(jìn)糧食增產(chǎn)的因素如擴(kuò)大面積空間、價格上漲空間和政策支持空間等，今年還會受到限制，農(nóng)業(yè)科技支撐能力沒有明顯增強(qiáng)，今年的氣候條件也不確定，因此，這兩年繼續(xù)實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)的壓力越來越大。三是農(nóng)民增收仍然面臨諸多困難。雖然去年糧價漲幅較大，但種糧比較效益依然偏低，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低、農(nóng)村剩余勞動力多、農(nóng)民就業(yè)不充分等根本性問題還沒有徹底解決，農(nóng)民增收依然缺乏新的增長點(diǎn)。四是城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制還沒有消除，特別是城鄉(xiāng)勞動力市場不統(tǒng)一，城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距繼續(xù)擴(kuò)大，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后，“一條腿長、一條腿短”的問題還比較突出，嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。

程漱蘭：2004年的“一號文件”雖然取得了顯著的成效，但成效遠(yuǎn)未鞏固，進(jìn)程也并非不可能逆轉(zhuǎn)?；仡櫳鲜兰o(jì)80年代的5個“一號文件”，我們?nèi)匀豢梢钥吹皆S多重要的條文要求解決甚至當(dāng)時曾經(jīng)解決了的問題，迄今尚需努力。以2004年“一號文件”為標(biāo)識的“農(nóng)業(yè)新政”如何更好地實(shí)施？如何克服“法律越來越嚴(yán)密、執(zhí)行越來越不力”的通病？我認(rèn)為，一是要全黨全社會認(rèn)清發(fā)展階段演進(jìn)的大勢；二是要克服既得利益集團(tuán)的阻撓；三是用“放活”“少取”，來改善“多予”的成效。

反思改革開放20余年中出現(xiàn)的反復(fù)，每一次都因改革觸動了既得利益集團(tuán)的不當(dāng)?shù)美茏瑁恳淮味际埂肮I(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的趨勢倒退。在那5個“一號文件”時代，城鄉(xiāng)居民收入比從改革起點(diǎn)的1978年的2.57（農(nóng)村居民為1），短短四五年間急劇下降到1.82。試想，如果我們保持了農(nóng)村改革初期的勢頭，可能就不會有2003年城鄉(xiāng)居民收入比的3.26。這一差距在新中國50余年歷史中是最大的。而在工業(yè)化起飛的發(fā)展階段，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增加收入、讓農(nóng)民集團(tuán)的收入向非農(nóng)集團(tuán)靠攏，已經(jīng)具備了物質(zhì)前提和客觀條件。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體已經(jīng)用自己的行動表明了這種政治意愿。問題在于如何讓地方各級干部也有這種意愿，或者地方各級干部沒有這種意愿怎么辦？

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)有個概念叫做“政府能力”，這種能力指“是否愿意并且能夠?yàn)樽畲蠖鄶?shù)人民的最大利益服務(wù)”。當(dāng)政府不具備這種能力的時候，就不能推出高度依賴公職人員主觀裁量的“能力密集型”的政策，而只能設(shè)計(jì)具備自我實(shí)現(xiàn)機(jī)制的“能力稀疏型”政策。一般而言，順應(yīng)市場、能夠利用市場機(jī)制的“少取、放活”政策措施，往往是“能力稀疏型”的。集中到一點(diǎn)，就是讓農(nóng)民獲得市場經(jīng)濟(jì)中應(yīng)有的權(quán)益，切切實(shí)實(shí)地增加農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機(jī)會，降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通和農(nóng)業(yè)外創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的成本，增加農(nóng)民的收入。對于政府機(jī)構(gòu)，僅僅要求它們“不作為”、“不發(fā)揮作用”，尤其對其中的“歪嘴和尚”，就是要求它們不要“念經(jīng)”、不要“與民爭利”。在今天許多地方“少取”和“放活”的措施都已經(jīng)窮盡了，那就應(yīng)該考慮“多予”。這是通過從根本上降低權(quán)力的“含金量”來對腐敗“釜底抽薪”，防止中央惠農(nóng)政策走樣。

體制創(chuàng)新是關(guān)鍵

主持人：2004年11月26日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，再次研究和部署當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作。會議指出，必須清醒地看到，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的局面并沒有根本改變，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)仍然是2005年整個經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)。2005年，對于“三農(nóng)”問題，我們該作出哪些有針對性的政策安排？應(yīng)當(dāng)著力解決哪些問題？

胡恒洋：2005年，要認(rèn)真貫徹黨的十六屆四中全會精神，增強(qiáng)落實(shí)黨的農(nóng)村政策的自覺性，圍繞提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力這個主要任務(wù)，進(jìn)一步加大國家對“三農(nóng)”的支持保護(hù)力度，完善扶持農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的各項(xiàng)政策措施，實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。繼續(xù)加大農(nóng)村改革力度和農(nóng)業(yè)投入力度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和推廣，努力把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的好勢頭保持下去。

第一，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)。今年乃至今后一個時期，要堅(jiān)持把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)作為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的一項(xiàng)重大任務(wù)，采取切實(shí)有效的政策措施，保護(hù)和調(diào)動好農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，建立發(fā)展糧食生產(chǎn)的長效機(jī)制。要堅(jiān)持一手抓當(dāng)前，一手抓長遠(yuǎn)，把建立糧食增產(chǎn)的長效機(jī)制與促進(jìn)今年豐收的有效措施結(jié)合起來，鞏固和發(fā)展當(dāng)前農(nóng)業(yè)特別是糧食全面增產(chǎn)的好形勢。一是嚴(yán)格耕地保護(hù)，提高耕地質(zhì)量。認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格土地管理的決定，鞏固土地市場治理整頓成果，防止反彈。嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)地特別是基本農(nóng)田，確保全國現(xiàn)有基本農(nóng)田總量不減少，用途不改變，質(zhì)量不下降。抓緊閑置土地的復(fù)墾，努力培肥地力，提高耕地質(zhì)量。二是加大對農(nóng)田水利的投入，狠抓小型農(nóng)田水利建設(shè)。農(nóng)田水利建設(shè)量大面廣，單靠政府投入是不現(xiàn)實(shí)的，必須鼓勵發(fā)揮農(nóng)民的投入主體作用。要加大中央財(cái)政對農(nóng)田水利建設(shè)的補(bǔ)助范圍，明確地方各級政府的責(zé)任，抓緊完善由財(cái)政補(bǔ)助資金引導(dǎo)農(nóng)民開展農(nóng)田水利建設(shè)的新機(jī)制。三是增加生產(chǎn)能力建設(shè)資金投入。繼續(xù)實(shí)施種子工程、植保工程和沃土工程，加強(qiáng)良種繁育和推廣工作。加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的支持力度，繼續(xù)推進(jìn)優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程建設(shè)，建設(shè)大型商品糧生產(chǎn)基地，加大農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入，加快中低產(chǎn)田改造，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，穩(wěn)定和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，把糧食增產(chǎn)的重點(diǎn)放在主產(chǎn)區(qū)。

第二，穩(wěn)定和完善扶持農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的各項(xiàng)政策，進(jìn)一步調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性。今年還應(yīng)進(jìn)一步加大政策支農(nóng)力度，已經(jīng)實(shí)行的政策不能改變，已經(jīng)給農(nóng)民的實(shí)惠不能收回，對農(nóng)民的支持要逐步加強(qiáng)，逐步將農(nóng)村政策制度化、規(guī)范化。繼續(xù)對主要糧食品種實(shí)行最低收購價格政策，穩(wěn)定農(nóng)民種糧收入預(yù)期。抓緊研究和完善糧食價格形成機(jī)制，使糧食價格達(dá)到能夠基本反映我國農(nóng)業(yè)資源稀缺程度的水平，解決糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收的矛盾；繼續(xù)對種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，增加補(bǔ)貼規(guī)模，完善補(bǔ)貼方式，擴(kuò)大良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼實(shí)施范圍；擴(kuò)大農(nóng)業(yè)稅免征范圍，加大農(nóng)業(yè)稅減免力度。盡快在國家扶貧工作重點(diǎn)縣開展免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)工作。加大主產(chǎn)區(qū)稅收減免力度，力爭用3年時間取消主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)稅。與此同時，加大中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的力度；穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格，進(jìn)一步研究把現(xiàn)行對化肥生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策改為直接給予農(nóng)民農(nóng)資價格補(bǔ)貼，保障農(nóng)資供應(yīng)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。

第三，千方百計(jì)挖掘農(nóng)民增收渠道，保持當(dāng)前農(nóng)民收入較快增長的好勢頭。要在繼續(xù)完善各項(xiàng)支農(nóng)政策的同時，堅(jiān)持把工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向幫助農(nóng)民通過增產(chǎn)增效、提質(zhì)增效、節(jié)本增效、增值增效、就業(yè)增收等方面上來，不斷拓寬農(nóng)民增收空間，建立農(nóng)民增收的長效機(jī)制。一要向結(jié)構(gòu)調(diào)整要效益。按照優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效、生態(tài)、安全的要求，因地制宜地調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，發(fā)揮各地農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中。加快發(fā)展畜牧業(yè)，繼續(xù)實(shí)施畜禽水產(chǎn)良種工程，加快動物疫病防治體系建設(shè)，規(guī)范各種檢驗(yàn)檢疫收費(fèi)，推進(jìn)畜牧業(yè)的集約化和產(chǎn)業(yè)化，擴(kuò)大畜產(chǎn)品出口。二要向轉(zhuǎn)化增值要效益。積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，完善農(nóng)產(chǎn)品增值稅政策。大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的支持。要扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和勞動密集型中小企業(yè)發(fā)展，鼓勵發(fā)展農(nóng)村個體私營經(jīng)濟(jì)，扶持小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，繁榮縣域經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力。三要大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)。加強(qiáng)對農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)，改善農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工環(huán)境，進(jìn)一步清理各種針對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的歧視性政策和亂收費(fèi)，鞏固清理拖欠農(nóng)民工工資工作的成果，防止發(fā)生新的拖欠。全面開展農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)工作，繼續(xù)實(shí)施農(nóng)民工培訓(xùn)“陽光工程”，提高農(nóng)民就業(yè)能力，增加勞務(wù)收入。四要繼續(xù)增加與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的農(nóng)村小型公益項(xiàng)目的投入，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。同時要高度關(guān)注并扶持農(nóng)村低收入群體。繼續(xù)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，擴(kuò)大以工代賑規(guī)模，改善貧困地區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，努力提高西部地區(qū)和貧困地區(qū)農(nóng)民收入水平。

第四，繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)投入，建立政府支農(nóng)投資穩(wěn)定增長機(jī)制。調(diào)整國民收入分配格局，新增財(cái)政支出和固定資產(chǎn)投資堅(jiān)持向“三農(nóng)”傾斜。在加強(qiáng)重大農(nóng)林水利氣象基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，2005年的農(nóng)業(yè)投資要堅(jiān)持向提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的項(xiàng)目傾斜，向改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的項(xiàng)目傾斜，向直接促進(jìn)農(nóng)民增收的農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目傾斜，向生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目傾斜，向主產(chǎn)區(qū)和中西部地區(qū)傾斜。要進(jìn)一步改革和完善農(nóng)業(yè)投資體制，建立多元化的農(nóng)業(yè)投入機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)投資項(xiàng)目管理。

第五，繼續(xù)深化農(nóng)村改革，加快體制機(jī)制創(chuàng)新，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新活力。今年農(nóng)村改革的重點(diǎn)是：（1）加快農(nóng)村土地征用制度改革。盡快研究出臺有關(guān)政策，健全征地程序，完善征地補(bǔ)償辦法，妥善安置被征地農(nóng)民，建立健全失地農(nóng)民就業(yè)安置和基本生活保障制度，加強(qiáng)征地實(shí)施過程的監(jiān)管，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。（2）鞏固和發(fā)展農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，加快推進(jìn)縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育管理體制和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制等配套改革。（3）加快農(nóng)村金融改革和創(chuàng)新。做好擴(kuò)大農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作，加大國家對農(nóng)村金融的政策支持。研究和探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度。（4）繼續(xù)推進(jìn)糧食購銷體制改革。進(jìn)一步加強(qiáng)和改善糧食宏觀調(diào)控，健全中央和省級糧食儲備調(diào)節(jié)制度和調(diào)控機(jī)制，充實(shí)地方糧食儲備，增強(qiáng)市場調(diào)控能力。（5）加快農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革。按照“誰投資、誰管護(hù)、誰受益、誰所有”的原則，鼓勵農(nóng)村個體私營經(jīng)濟(jì)從事農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

普惠三農(nóng) 善治安邦

李成貴：“三農(nóng)”問題的解決，必須要有制度基礎(chǔ)的優(yōu)化，要建立一種長效機(jī)制。需要更多的“一號文件”作出持續(xù)而又集中的努力。在“三農(nóng)”問題上，給農(nóng)民補(bǔ)貼不如給政策，給政策不如給權(quán)益，根本的出路是要讓農(nóng)民能夠參與協(xié)同治理。只有如此，才能真正改變“工業(yè)化國家＋農(nóng)民社會”的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

協(xié)同治理的基本要義，是保障城鄉(xiāng)之間的和諧和公正秩序，實(shí)現(xiàn)社會財(cái)富和權(quán)益的公正分配，保障城鄉(xiāng)居民之間共享最基本的權(quán)益，亦即普遍的、超越了任何職業(yè)、身份和文化認(rèn)同性的基本需求，如基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受到調(diào)節(jié)的收入分配、健康保障體系、受教育的權(quán)益等等。這些根本性的自由與平等的權(quán)益對于所有的人都是共同的，乃是現(xiàn)代化建設(shè)的主題和基礎(chǔ)。

第一，賦予農(nóng)民更加完整的土地產(chǎn)權(quán)。目前農(nóng)村土地問題十分突出，征地的利益之爭已經(jīng)取代稅費(fèi)問題，成為農(nóng)民維權(quán)的焦點(diǎn)問題。征地問題上的矛盾之所以如此尖銳，原因有很多，但根子在土地產(chǎn)權(quán)制度安排。在征地問題上，政府解決的辦法歸結(jié)起來主要有四條：一是明確征地目的；二是完善征地補(bǔ)償機(jī)制；三是完善土地征用程序；四是加強(qiáng)征地管理。另外，還有臨時性的整頓開發(fā)區(qū)。這些做法對保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益無疑可以起到一定作用，但觸及到了很多的實(shí)際利益，在沒有實(shí)質(zhì)性的產(chǎn)權(quán)制度保證的條件下，執(zhí)行難度很大或總是節(jié)外生枝。我認(rèn)為，要真正解決問題，必須完善法律和相關(guān)配套政策，賦予農(nóng)民最大限度的土地處置權(quán)。可以考慮實(shí)行國家調(diào)控下的農(nóng)民土地所有制，從制度上阻塞地方政府以及村委會“低進(jìn)高出”，把土地當(dāng)成“第二財(cái)政”的現(xiàn)象發(fā)生，為保障農(nóng)民土地權(quán)益不被侵犯奠立制度基礎(chǔ)。另外，賦予農(nóng)民較為完整的土地處置權(quán)，這有利于解決農(nóng)村土地的資源配置效率問題。市場配置資源的有效性就在于它能夠使稀缺資源得到最充分的利用，我國農(nóng)業(yè)市場化改革顯然不能把最稀缺的土地資源排斥在市場之外。20多年來，我國土地生產(chǎn)率得到了大幅度提高，但勞動生產(chǎn)率卻提高得非常緩慢，很主要的一個原因就在于集體所有制下農(nóng)地流動性太弱。土地制度是農(nóng)村最重要的制度，現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制存在明顯的不合理性，必須作出實(shí)質(zhì)性的改革。

第二，在“多予、少取、放活”的同時，必須高度重視“提高”的問題。一方面，農(nóng)民素質(zhì)的高低直接關(guān)系到農(nóng)村的社會進(jìn)步問題。另一方面，對農(nóng)民的教育和培訓(xùn)直接關(guān)系到農(nóng)村和整個國家的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，關(guān)系到工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程。過去，我們時常以“世界7％的耕地（調(diào)整后是近10％）養(yǎng)活世界21％的人口”而自豪，卻很少提及它的另一面---以世界上40％的農(nóng)民僅僅養(yǎng)活了世界上7％的非農(nóng)民，這就從最基礎(chǔ)層次上制約了農(nóng)民增收以及包括提高農(nóng)民地位在內(nèi)的農(nóng)村社會的整體進(jìn)步，使得農(nóng)民收入增長必然慢于整個社會收入的增長。所以，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村進(jìn)步和農(nóng)民增收目標(biāo)，最需要的一種實(shí)質(zhì)性的變化就是減少農(nóng)民，降低農(nóng)民的就業(yè)比重。根據(jù)本人的計(jì)算，1978-2000年，我國農(nóng)業(yè)就業(yè)比例從70.5％降為50.0％，年均下降1.6％，如果按照這種速度，需要再過整整100年才能降至10％。

從現(xiàn)實(shí)看，我國農(nóng)村勞動力幾乎是無限供給，但是市場需求是有限的。要解決無限供給和有限需求的矛盾，就必須不斷地加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育和勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)。遺憾的是，我國的農(nóng)村職業(yè)教育和培訓(xùn)是整個國民教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，亟待加強(qiáng)。數(shù)年前啟動的“211”工程，100所左右的高校每所增加投資平均3億元以上；最近計(jì)劃啟動的“985”工程，計(jì)劃在38所高校中每所投入4~8億元。而由農(nóng)業(yè)部等六部委舉辦的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的“陽光工程”，聲勢浩大，資金卻只有區(qū)區(qū)2.5億元。這表明，我國的教育資源分配已經(jīng)到了嚴(yán)重失衡的程度，對其中隱含的不公正和深遠(yuǎn)負(fù)面影響，決策部門需要給予高度重視，并采取切實(shí)措施，投入更多的支持性資金。

第三，轉(zhuǎn)變政府職能：減少控制、增加服務(wù)、降低政策成本?！叭r(nóng)”問題的解決要求有一個高效協(xié)調(diào)的行政管理體制，否則就會因過高的政策成本和行政低效率，而使得一系列的利農(nóng)政策不得其果，導(dǎo)致農(nóng)民最終所得與政策最初目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。政府管理體制改革的基本原則應(yīng)當(dāng)是“減少控制，增加服務(wù)”，即由控制管理型政府轉(zhuǎn)化為服務(wù)合作型政府。減少控制，就是要求政府部門遵循市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和邏輯，來調(diào)控和管理經(jīng)濟(jì)，而不是簡單地靠權(quán)力和行政命令；增加服務(wù)，則是要求政府部門根據(jù)市場化和貿(mào)易自由化的要求為農(nóng)民提供更多的諸如信息服務(wù)、技術(shù)指導(dǎo)、信貸便利化和風(fēng)險保障、環(huán)保和生態(tài)建設(shè)等等方面的公共服務(wù)，增加農(nóng)民的獲利機(jī)會，減少市場風(fēng)險和國際農(nóng)產(chǎn)品的沖擊。這也意味著，我們在制定農(nóng)村政策時，需要深入地理解體制轉(zhuǎn)型時期的農(nóng)民、市場與政府之間的關(guān)系；在實(shí)際工作中，需要進(jìn)一步改革政府行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，特別是要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革。

程漱蘭：針對“三農(nóng)”問題，2005年在政策安排上應(yīng)采取“能力稀疏型”政策，即采取利用市場機(jī)制的“少取、放活”政策措施，但“能力密集型”的“多予”惠農(nóng)政策仍然必要，而且，即使“少取”“放活”的惠農(nóng)政策仍然少不了公共機(jī)構(gòu)的行動。在包括農(nóng)村基層在內(nèi)的公共機(jī)構(gòu)中，不乏“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的職能人員，關(guān)鍵是，如何讓“三民”干部的行為有持續(xù)性？如何讓“潛規(guī)則”不再通行？

這需要對“能力密集型”的“多予”惠農(nóng)政策設(shè)計(jì)“模擬市場”機(jī)制，構(gòu)筑“信息——激勵/約束制度——行為”的架構(gòu)；即使對“能力稀疏型”的“少取”和“放活”的惠農(nóng)政策，對相關(guān)公私機(jī)構(gòu)及其職能人員，也要建立“公共信息——服務(wù)對象選擇——市場或模擬市場獎懲——司法保證”的機(jī)制。用制度改變?nèi)说男袨?，用信息及其傳播使制度有效，用“市場紀(jì)律”和“行政紀(jì)律”，確保公共信息的公開透明及自動披露。這是一種需要對每個“細(xì)節(jié)”精妙設(shè)計(jì)的制度。中央的“多予”惠農(nóng)政策，需要通過“制度性基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)，提高公共財(cái)力的效率。這是現(xiàn)代社會現(xiàn)代政府高效廉潔的“機(jī)構(gòu)能力”。只有這種政府，才可能促成信息的公開披露，才可能形成“信息——制度——行為”的有效架構(gòu)，才可能將政府與市場的優(yōu)勢結(jié)合在一起，才可能讓中央的“農(nóng)業(yè)新政”落到實(shí)處。