現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的最大弊病是只考慮企業(yè)利潤(rùn)最大化，沒(méi)有考慮全民利益的最大化。既然國(guó)有資產(chǎn)的所有者是全體人民，而全國(guó)人大是代表人民利益的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，因此可以考慮在人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)，作為代表全民利益的、超越行政部門(mén)和集團(tuán)利益的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)處置最高機(jī)構(gòu)

所謂國(guó)有資產(chǎn)“有進(jìn)有退”，其意義是國(guó)有資產(chǎn)的存在形態(tài)有進(jìn)有退。只有實(shí)現(xiàn)了這個(gè)轉(zhuǎn)換，才會(huì)有所謂政府職能的轉(zhuǎn)換，但是在“進(jìn)”與“退”過(guò)程中，什么是戰(zhàn)略性行業(yè)？什么是競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)？什么行業(yè)該進(jìn)？什么行業(yè)該退？應(yīng)該由誰(shuí)說(shuō)了算呢？

經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)并非越多越好

既有的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式所忽視的一個(gè)問(wèn)題就在于：只注重了如何使現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，而沒(méi)有把它真正當(dāng)成全民或國(guó)家所擁有的一筆財(cái)產(chǎn)和資源來(lái)重新配置。盡管從企業(yè)管理角度，國(guó)有資產(chǎn)要保值增值，但從國(guó)有資產(chǎn)所有者角度，從國(guó)家角度，就要思考國(guó)家擁有國(guó)有資產(chǎn)到底是為了什么？

實(shí)際上，使經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目的，不是要使經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)永遠(yuǎn)無(wú)限地增長(zhǎng)下去，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)不是越多越好，而是要根據(jù)全民利益最大化的原則、根據(jù)情況的需要而不斷地加以調(diào)整。

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)該包括三個(gè)方面：一，對(duì)于現(xiàn)在業(yè)已存在的國(guó)有資產(chǎn)，要做到有效利用和保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失；二，要把國(guó)有資產(chǎn)當(dāng)作一種全民財(cái)富進(jìn)行積累和價(jià)值儲(chǔ)蓄，可以根據(jù)需要進(jìn)行重新配置；三，要通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)的買(mǎi)賣(mài)、處置和使用方式的改變，補(bǔ)充公共建設(shè)資金和社保支出，推進(jìn)公共事業(yè)和公共服務(wù)的發(fā)展，保持社會(huì)穩(wěn)定。

隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革的深入，最終可能會(huì)將越來(lái)越多的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化到非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的用途上來(lái)，在全社會(huì)的范圍內(nèi)逐步縮小國(guó)有資產(chǎn)中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所占的比重。因此，將轉(zhuǎn)賣(mài)和重新配置等職能納入國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制中，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

需要強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)有資產(chǎn)在不同形態(tài)間的轉(zhuǎn)賣(mài)，并不意味著國(guó)有資產(chǎn)的消失，它只是由實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)化成現(xiàn)金形態(tài)。如果把收回的資金投入到公用基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)有資產(chǎn)就從經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)形態(tài)轉(zhuǎn)化成了非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)形態(tài)；如果企業(yè)賣(mài)給了私人，那只是企業(yè)私有化了，但國(guó)有資產(chǎn)并沒(méi)有私有化，因?yàn)橘u(mài)企業(yè)的資金已收回去了。當(dāng)然，收多收少、有沒(méi)有流失是另外的問(wèn)題了，這涉及國(guó)有資產(chǎn)的定價(jià)問(wèn)題。

由人大而不是政府行使國(guó)資所有權(quán)

如何逐步實(shí)現(xiàn)一部分甚至很大一部分國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)向非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化？這就需要一個(gè)能夠充分體現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)處置的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制。而不能由政府來(lái)行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)。

原因有二：一方面，政府系列的官員不全是由全體人民選舉產(chǎn)生的，因此由政府監(jiān)管?chē)?guó)有資產(chǎn)容易導(dǎo)致與全民利益的脫節(jié)；另一方面，國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利(property rights)，而不是行政權(quán)力(administrative powers)，財(cái)產(chǎn)權(quán)利主要由民商法來(lái)規(guī)定，而行政權(quán)力主要由憲法和行政法來(lái)規(guī)定。如果讓政府機(jī)構(gòu)行使國(guó)有財(cái)產(chǎn)權(quán)，則極可能使國(guó)有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使具有某種行政強(qiáng)制性質(zhì)，在市場(chǎng)交易中容易損害另一主體的利益。

現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的最大弊病是只考慮企業(yè)利潤(rùn)最大化，沒(méi)有考慮全民利益的最大化。

從全民利益最大化和政府職能轉(zhuǎn)換出發(fā)，新的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制應(yīng)是四層次委托——代理關(guān)系：第一層次是全民與全國(guó)人大之間的委托——代理關(guān)系；第二層次是全國(guó)人大與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)之間的委托——代理關(guān)系；第三層次是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)與國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司之間的委托——代理關(guān)系；第四層次是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司與占用國(guó)有資產(chǎn)的基層企業(yè)之間的委托——代理關(guān)系。

從邏輯上講，既然國(guó)有資產(chǎn)的所有者是全體人民，而人大是代表人民利益的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，因此應(yīng)由人大來(lái)行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)。但是由于人大是會(huì)議體機(jī)構(gòu)，不可能直接行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，對(duì)此可以考慮在人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)，作為代表全民利益的、超越行政部門(mén)和集團(tuán)利益的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)處置最高機(jī)構(gòu)。

比如，決定當(dāng)年國(guó)有資產(chǎn)利潤(rùn)有多少需上繳國(guó)庫(kù)，多少需返還企業(yè)做發(fā)展資金；在下一年度中把多少經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行出售，以補(bǔ)充國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資的不足，或投入社?；?，以用于社會(huì)安定等等。不過(guò)，國(guó)有資產(chǎn)處置的最終決策要提交人大表決，要讓全體代表對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的使用情況知情。

有立法者和規(guī)則制定者，就要有法律和規(guī)則的執(zhí)行者，人大需要委托一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)的法律和規(guī)則，這個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)可姑且稱(chēng)之為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管管理委員會(huì)。該委員會(huì)既不同于人大常委會(huì)國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)，也與目前的國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)有所不同。它應(yīng)是人大派出的事業(yè)性單位，由人大常委會(huì)國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督，由國(guó)務(wù)院代管，作為國(guó)有資產(chǎn)出資人代表，實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)管理，使經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)得到增值，使非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)得到合理配置和有效利用。同時(shí)，它還要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)型過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和管理

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)不能依靠行政權(quán)力。為了徹底割斷行政權(quán)力對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)(即經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn))市場(chǎng)運(yùn)作的滲透，必須規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)不具有直接經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利。同時(shí)，要從有效監(jiān)管的角度合理設(shè)計(jì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)。

可以考慮在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)內(nèi)部建立審計(jì)委員會(huì)、投資委員會(huì)、國(guó)有企業(yè)董事局等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，其人員組成應(yīng)主要是經(jīng)濟(jì)、法律、會(huì)計(jì)、審計(jì)等方面的專(zhuān)家，并且本著公開(kāi)、公正、競(jìng)爭(zhēng)的原則從社會(huì)上選拔。這種設(shè)置可以淡化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)監(jiān)管中的行政指令色彩。

實(shí)際上，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不直接經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)際通行的做法。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)將部分股東權(quán)利授予國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，由國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司完全按照商法和市場(chǎng)原則來(lái)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，其目的是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)的分開(kāi)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，授予國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的權(quán)利不是所有權(quán)，所授予的權(quán)利主要是投融資權(quán)、一定的資產(chǎn)處置權(quán)和資產(chǎn)收益使用權(quán)、選擇經(jīng)營(yíng)者權(quán)。在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)授權(quán)的基礎(chǔ)上，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司與國(guó)有資產(chǎn)實(shí)體占用企業(yè)之間則完全按照市場(chǎng)規(guī)則形成國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)行使的第四層委托——代理關(guān)系，這是一種完全的控股或參股關(guān)系。

國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司并非一定是國(guó)有獨(dú)資公司，而要逐步向產(chǎn)權(quán)多元化方向發(fā)展，即可以越來(lái)越多地發(fā)展為國(guó)有控股公司。通過(guò)產(chǎn)權(quán)多元化，可以借助其他資產(chǎn)所有權(quán)對(duì)利潤(rùn)追求的動(dòng)機(jī)，在很大程度上解決國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中所有者動(dòng)力不足和國(guó)有資產(chǎn)效率較低的問(wèn)題。過(guò)去的單一產(chǎn)權(quán)體制，由于管理體制復(fù)雜，所有者追求利潤(rùn)最大化的目標(biāo)層層衰減，所以必須借助參股和控股中他人資產(chǎn)的逐利動(dòng)機(jī)，搭別人的便車(chē)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

目前國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制框架內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)僅是部分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，不包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中的金融資產(chǎn)，更不包括非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和由資源新轉(zhuǎn)化過(guò)來(lái)的資產(chǎn)。這種體制顯然不利于國(guó)有資產(chǎn)的形態(tài)轉(zhuǎn)化和重新配置，不利于將要開(kāi)展的統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算工作，不利于降低國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管成本和協(xié)調(diào)成本，最終不利于實(shí)現(xiàn)全民利益的最大化。

因此，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的范圍要涵蓋所有類(lèi)型的國(guó)有資產(chǎn)，即除了目前已經(jīng)納入監(jiān)管的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)外，還要包括金融類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和由資源新轉(zhuǎn)化過(guò)來(lái)的資產(chǎn)，甚至全部國(guó)有資源。

清算國(guó)有資產(chǎn)的糊涂賬

現(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)在很多方面是一筆糊涂賬，在涉及國(guó)有資產(chǎn)出售、重新配置和收益分配的決策時(shí)，缺乏一個(gè)平衡表的依據(jù)。比如，國(guó)有資產(chǎn)出售的價(jià)格是多少？出售的收益是多少？采取什么方式出售的？出售的收益用作了什么用途？經(jīng)常是不清楚的。為什么國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題引人注意？為什么人們對(duì)國(guó)有資產(chǎn)形態(tài)的轉(zhuǎn)化產(chǎn)生怨氣？就是因?yàn)檫@其中確實(shí)有問(wèn)題。

如果將來(lái)出售值錢(qián)的國(guó)有企業(yè)時(shí)，沒(méi)有人對(duì)這種資產(chǎn)轉(zhuǎn)化進(jìn)行有效管理和監(jiān)督的話，那就仍是一筆糊涂賬；反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果國(guó)有資產(chǎn)仍是一筆糊涂賬，則監(jiān)督和管理就成為一句空話。如此下去，社會(huì)矛盾將會(huì)尖銳和激化。因此，編制統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算勢(shì)在必行。

既然國(guó)有資產(chǎn)的最終所有者是全體人民，那么全體人民對(duì)此應(yīng)享有充分的知情權(quán)，國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算無(wú)疑是全體人民實(shí)現(xiàn)這種知情權(quán)的重要渠道，通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算，人民可以通過(guò)其代表在人大上表達(dá)自己的意見(jiàn)。

由于人民利益的多元化，國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算編制的目的絕非為增值而增值，而是監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)是否真正為民所用，具體包括兩個(gè)方面：一是對(duì)于現(xiàn)有的和正在發(fā)生的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，可以通過(guò)預(yù)算的編制，監(jiān)督其配置到最有價(jià)值的領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)最大限度的增值；二是通過(guò)預(yù)算的編制，保護(hù)屬于國(guó)民的這筆財(cái)富，防止因無(wú)效或低效使用、非法轉(zhuǎn)移、不平等交易而引起國(guó)有資產(chǎn)流失，監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的買(mǎi)賣(mài)和處置方式是否合法，是否符合市場(chǎng)規(guī)則，是否有益于人民福祉的提高。

國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算編制的格式和程序，要由人大常委會(huì)國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)組織人大代表、有關(guān)專(zhuān)家和部門(mén)討論后，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)必須定期就國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行情況向人大進(jìn)行匯報(bào)，由人大代表對(duì)預(yù)算報(bào)告進(jìn)行審議，以此把國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)狀況的審查提高到由全國(guó)人大進(jìn)行審查的高度。

國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)在每年年初做出，預(yù)算范圍包括所有國(guó)有資產(chǎn)，但可以分類(lèi)編制。預(yù)算內(nèi)容主要包括上年度的預(yù)算執(zhí)行情況總結(jié)、國(guó)有資產(chǎn)總量和構(gòu)成、本年內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)如何運(yùn)作、目標(biāo)存量是多少、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段是什么等。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，尤其要關(guān)注其收益分配和處置情況；對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，尤其要關(guān)注其利用是否符合全民利益，是否實(shí)現(xiàn)了既定的社會(huì)目標(biāo)。全國(guó)人大通過(guò)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算進(jìn)行審議，以審核國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)法律和規(guī)則的履行情況。

另外，從理論上說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的各種收入（如股息收入、出售收入和溢價(jià)收入等），應(yīng)當(dāng)全部上繳國(guó)庫(kù)，即上繳國(guó)家財(cái)政，通過(guò)國(guó)家財(cái)政來(lái)滿(mǎn)足全民的整體利益。而現(xiàn)實(shí)是，這些收入基本上是不進(jìn)財(cái)政的，而是納入資本賬戶(hù)，這進(jìn)一步說(shuō)明了編制國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算的必要性。通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算，可以為人大常委會(huì)國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)的分配決策提供科學(xué)依據(jù)。

不過(guò)需要指出，盡管?chē)?guó)有資產(chǎn)所有權(quán)收入不進(jìn)財(cái)政，但它的性質(zhì)仍是國(guó)家財(cái)政收入，而不是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)的盈利所得。相應(yīng)的，用于再投資的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)收入，也是國(guó)家財(cái)政支出的一個(gè)方面。

（樊綱：中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)。高明華：北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任）

國(guó)有資產(chǎn)的三種形態(tài)

一是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，包括金融資產(chǎn)和非金融產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)。其中金融資產(chǎn)除了金融企業(yè)的資本金外，還包括現(xiàn)金資產(chǎn)；

二是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，主要是指公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全設(shè)施。用于保持社會(huì)穩(wěn)定的社保基金、福利基金等社會(huì)資產(chǎn)盡管不屬于國(guó)有資產(chǎn)，但它們可能要由部分國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化而來(lái)，因此會(huì)同國(guó)有資產(chǎn)發(fā)生一種非常復(fù)雜的關(guān)系；

三是各類(lèi)國(guó)有資源，如國(guó)有土地、國(guó)有森林、國(guó)有礦產(chǎn)等。當(dāng)它們以資源形態(tài)存在時(shí)，它們還不是資產(chǎn)，一旦挖掘出來(lái)，其中一部分作為資源收益收歸國(guó)有的時(shí)候，它們就會(huì)轉(zhuǎn)化為國(guó)有資產(chǎn)。這些資源通常由國(guó)有企業(yè)開(kāi)發(fā)，取得的收益都留在企業(yè)中，表現(xiàn)為企業(yè)的利潤(rùn)。過(guò)去這些利潤(rùn)的一部分轉(zhuǎn)化為投資成為國(guó)有資產(chǎn)，現(xiàn)在并非都轉(zhuǎn)化為國(guó)有資產(chǎn)，而是有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)化成了私人資產(chǎn)，變成了私人利潤(rùn)。這跟資產(chǎn)的管理密切相關(guān)。