“檢察權(quán)力地方化”誠(chéng)然與地方保護(hù)主義密切相關(guān)，但根子卻在檢察權(quán)對(duì)地方行政權(quán)的依附，以致檢察活動(dòng)不得不圍繞地方行政權(quán)展開(kāi)

檢察院經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政保障，常被視為影響司法公正的不合理制度安排，如今這一問(wèn)題將在今后三年內(nèi)得到解決。最高人民檢察院日前發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見(jiàn)》，提出建立人民檢察院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一保障、分別列入中央和省級(jí)財(cái)政預(yù)算的制度。

“司法權(quán)力地方化”一直為人詬病，以往大家關(guān)注更多的是法院，其實(shí)檢察院同樣存在這一問(wèn)題。目前地方各級(jí)檢察院的人、財(cái)、物均受制于地方政府，地方各級(jí)檢察院在很大程度上變成了地方政府的工具。在整體利益和地方利益發(fā)生沖突時(shí)，地方政府出于維護(hù)本地利益的考慮，必然利用手中的權(quán)力對(duì)檢察院施加影響，甚至直接下達(dá)命令，而檢察院也不得不屈從于地方的權(quán)勢(shì)，作出有利于地方之舉。另一方面，有些檢察院為了自身的部門(mén)利益或者有些檢察官為了個(gè)人職位的升遷，在實(shí)際工作中也會(huì)主動(dòng)請(qǐng)纓，充當(dāng)?shù)胤嚼姹Ｗo(hù)神。

具體而言，一些地方政府尤其是個(gè)別黨政官員，出于各種原因，對(duì)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)一些國(guó)家工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的偵查行為設(shè)置障礙，使檢察機(jī)關(guān)在立案?jìng)刹檫^(guò)程中遭遇阻力；有的地方政府與黨政官員，出于 “維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”考慮，以“注重社會(huì)影響”為名，強(qiáng)令檢察機(jī)關(guān)作出逮捕或不逮捕決定，嚴(yán)重影響檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立依法辦案。近年來(lái)發(fā)生的一系列冤假錯(cuò)案，如遼寧李化偉、湖北佘祥林等案件當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)的錯(cuò)捕行為后面，均有當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)發(fā)號(hào)施令、干預(yù)辦案的身影，這不能不引起人們高度關(guān)注。

“檢察權(quán)力地方化”誠(chéng)然與地方保護(hù)主義密切相關(guān)，但根子卻在檢察權(quán)對(duì)地方行政權(quán)的依附，以致檢察活動(dòng)不得不圍繞地方行政權(quán)展開(kāi)。這種依附性表現(xiàn)于多個(gè)方面：第一，檢察機(jī)關(guān)的日常經(jīng)費(fèi)仰仗地方財(cái)政供給；第二，檢察機(jī)關(guān)的人員升遷與編制由地方政府決定；第三，檢察機(jī)關(guān)的工作條件改善與裝備更新依賴(lài)于地方政府的批準(zhǔn)。檢察院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一保障、分別列入中央和省級(jí)財(cái)政預(yù)算的制度，僅僅在一定程度上解決了上述第一個(gè)問(wèn)題。

現(xiàn)代檢察制度的一個(gè)重要特征是檢察的非行政化，而由于受到傳統(tǒng)文化和檢察體制的制約，我國(guó)的檢察系統(tǒng)與運(yùn)行過(guò)程帶有明顯的行政化色彩。從檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、處長(zhǎng)、科長(zhǎng)到普通檢察官形成一個(gè)等級(jí)體系，這種等級(jí)是按照行政官員的職級(jí)套用的，行政級(jí)別甚至成為檢察官能力與水平高低的衡量標(biāo)志，而凡是能和檢察官的上級(jí)掛上鉤的人都可以對(duì)檢察結(jié)果產(chǎn)生影響。我國(guó)憲法雖然規(guī)定了“一府兩院”模式，但現(xiàn)實(shí)中檢察院從不具有與政府并列的地位，人事、經(jīng)費(fèi)受制于政府不說(shuō)，僅從領(lǐng)導(dǎo)配置的職級(jí)來(lái)看，市（縣）長(zhǎng)、常務(wù)副市（縣）長(zhǎng)都是地方黨委的常委，公安局長(zhǎng)也進(jìn)入了常委序列，而檢察長(zhǎng)至多是個(gè)副市（縣）級(jí)，往往進(jìn)不了常委班子。在市（縣）如此多黨政官員的領(lǐng)導(dǎo)下，檢察人員要想排除干擾，獨(dú)立辦案的確很難。

目前，我國(guó)檢察體制采取“條塊”結(jié)合、以“塊”為主的管理方式，即各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的黨組織受同級(jí)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，檢察官歸同級(jí)黨委及其組織部門(mén)挑選和管理、由同級(jí)人大及其常委會(huì)選舉和任免，檢察機(jī)構(gòu)賴(lài)以運(yùn)轉(zhuǎn)的資源也由同級(jí)政府及其財(cái)政部門(mén)劃撥。

以“塊”為主的管理方式的弊端是顯而易見(jiàn)的，它不但是滋生地方保護(hù)主義的溫床、破壞了國(guó)家法制的統(tǒng)一，而且直接導(dǎo)致了檢察工作的泛行政化。就檢察機(jī)關(guān)而言，本職工作在于依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中卻不得不參加地方黨委政府組織的各項(xiàng)活動(dòng)，下鄉(xiāng)扶貧要支持，計(jì)劃生育要抽調(diào)，文明機(jī)關(guān)創(chuàng)建要參加，招商引資任務(wù)要完成，種種無(wú)關(guān)活動(dòng)使得檢察機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付。另一方面，各地政府習(xí)慣于將檢察院視作一個(gè)普通的職能部門(mén)，而對(duì)憲法明文規(guī)定的“一府兩院”毫不避諱，許多地方政府工作報(bào)告中可見(jiàn)“深化司法改革，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法”字樣，全無(wú)“違憲”的察覺(jué)。

欲克服檢察權(quán)力地方化及地方保護(hù)主義弊端，目前應(yīng)考慮將檢察體制由“以‘塊’為主”改為垂直管理，具體內(nèi)容包括：最高檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子由黨中央選配和管理；省級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子由最高檢察機(jī)關(guān)黨委主管，地（市）級(jí)檢察機(jī)關(guān)和基層檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)黨委主管；在財(cái)、物等檢察資源的供給上，應(yīng)將檢察經(jīng)費(fèi)單列，列入國(guó)家預(yù)算，經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)后，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一撥款，由最高檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一支配和管理。

檢察機(jī)關(guān)的垂直管理并非是對(duì)海關(guān)、工商、稅務(wù)、質(zhì)量監(jiān)督等部門(mén)的簡(jiǎn)單效仿，而是檢察工作的性質(zhì)和特色的必然要求，是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的必要保證，也是理順檢察體制的前提和關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的垂直管理，首先在于轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識(shí)：垂直管理并非在黨內(nèi)鬧獨(dú)立，更非否定黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)；垂直管理和屬地管理都體現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)，只是實(shí)現(xiàn)的方式不同；與屬地管理相比，垂直管理更能體現(xiàn)檢察工作規(guī)律，更有利于加強(qiáng)黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

自然，實(shí)現(xiàn)檢察公正，僅靠垂直管理是不夠的，外部監(jiān)督機(jī)制同樣重要，各級(jí)人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督必須落到實(shí)處，新聞媒體和社會(huì)輿論對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督也應(yīng)依法保障，而在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，檢察官的專(zhuān)業(yè)化與職業(yè)化也應(yīng)提上議事日程。