銅梁還債最重要的收獲是找回了政府信用

日前，全國人大、財政部調(diào)查組分別來到重慶市銅梁縣，就該縣破解縣鄉(xiāng)債務(wù)問題進(jìn)行調(diào)研。幾乎與此同時，河南省一個學(xué)習(xí)考察團(tuán)也來到銅梁縣。

“考察團(tuán)成員先自己租了車輛，避開縣里安排的路線，進(jìn)行廠一番‘暗訪’，最后終于確認(rèn)銅梁縣確實(shí)在減債還債上找準(zhǔn)了‘病根’?！便~梁縣委書記馬嚴(yán)說。

《瞭望東方周刊》了解到，銅梁縣通過建立償債目標(biāo)責(zé)任制、降低行政成本以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放財政、上收事權(quán)等，構(gòu)筑了一套還債體系，四年還債近5億元人民幣，預(yù)計剩余的4億元政府債務(wù)(含滾動累計、合理新增的部分)，到2009年能全部還清。

而就在五年前，銅梁縣、鄉(xiāng)財政累計負(fù)債達(dá)7．4億元，是當(dāng)年地方財政收入的5倍多。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)靠自身財力可能100年也還不清。重慶市銅梁縣一位自稱有46年黨齡的退休老干部對銅梁縣鄉(xiāng)二級負(fù)債的描述是：“銅梁一條白龍大道，一條金龍大道，路寬車少，路邊長滿草!花了幾千萬，欠了一屁股債，真是瞎胡搞!”

事實(shí)上，全國縣鄉(xiāng)債務(wù)問題由來已久。據(jù)有關(guān)方面測算，目前全國縣鄉(xiāng)政府債務(wù)高達(dá)數(shù)千億元，有專家估計，全國平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬元，每個村負(fù)債20萬元。縣鄉(xiāng)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，已經(jīng)威脅到我國經(jīng)濟(jì)安全，甚至嚴(yán)重影響基層執(zhí)政能力，成為難以醫(yī)治的“頑疾”。

《瞭望東方周刊》了解到，“銅梁模式”已經(jīng)得到高層的高度認(rèn)可。全國人大以及財政部認(rèn)為“銅梁模式”值得向全國推廣。截止到6月份，全國已有20多個地市縣組織學(xué)習(xí)組到銅梁縣“取經(jīng)”，探求給縣鄉(xiāng)“解套”的方法。

銅梁干部忙躲債

“今年上半年，又還了112萬，余下的900多萬，計劃三四年就能還清，現(xiàn)在很少再躲債了。”6月30日，重慶市銅梁縣上橋鎮(zhèn)黨委書記葉勁松告訴《瞭望東方周刊》。

土橋鎮(zhèn)是銅梁縣有名的欠賬大戶，葉勁松1999年剛到任時，鎮(zhèn)政府負(fù)債2800萬元人民幣。2002年，銅梁縣法院對土橋鎮(zhèn)政府進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，扣了該鎮(zhèn)36萬元農(nóng)業(yè)稅款；鎮(zhèn)政府財務(wù)賬戶也先后被縣法院封過十次。葉勁松一度每天上班就是接待討債人員，有個債主竟提著菜刀上門討債；一家建筑隊竟兩次鎖住學(xué)校大門逼鎮(zhèn)政府還賬。

由于農(nóng)村“普九”達(dá)標(biāo)、清理基金會、儲金會等組織、舉債搞城鎮(zhèn)建設(shè)等原因，銅梁縣鄉(xiāng)兩級政府一度負(fù)債累累；銅梁縣33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要縣財政補(bǔ)貼保吃飯、保運(yùn)轉(zhuǎn)。

銅梁縣華興鎮(zhèn)黨委書記陶智勇談起躲債感慨萬千：”每到年關(guān)，一看是債主的電話號碼，我們要么不接，要么謊稱自己下村社檢查工作去了?！?000年時，華興鎮(zhèn)財政收入只有116萬元，而當(dāng)年在職和退休的143名干部、教職工人頭經(jīng)費(fèi)以及民政對象就用去了200多萬元。 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為對付每年6月底、元旦、春節(jié)的“討債三關(guān)”，總結(jié)出“過關(guān)三招”：下鄉(xiāng)躲債；推托賴債(鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)長兩個正職只留一個主持工作，以“兩個簽字才算數(shù)”為由推托)；集資還債?！碧罩怯抡f。

少云鎮(zhèn)作為“政治任務(wù)”曾先后讓10多名干部貸款幫還債；2000年底，負(fù)債1323萬元的少云鎮(zhèn)拖欠干部教師工資長達(dá)4個多月，不少家庭吃糧食靠從農(nóng)村親戚那里借，有的只能私下里開“摩的”掙錢養(yǎng)家。

而欠債1100多萬元的平灘鎮(zhèn)干部曾每人集資l萬元，來償還欠村民的錢。

政府信用在欠債中逐漸喪失，不僅鄉(xiāng)財政，就連縣財政預(yù)算賬戶也多次被法院查封，外來投資、貸款望而卻步。有時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了穩(wěn)住債主的情緒，求他們寬限時間，甚至通過打聽債主生日登門祝賀、送文藝演出票等方式來籠絡(luò)感情，行政職能嚴(yán)重缺位。

官員還債納入政績考核

“累累負(fù)債確實(shí)就像‘隱形炸彈’，時刻威脅著銅梁的發(fā)展?！笨h委書記馬平告訴記者，“任由債務(wù)高懸，結(jié)果就是損害百姓利益，毀壞政府形象。為清償債務(wù)，銅梁縣出臺一條新規(guī)：‘新官要理舊事，還債也是政績’?！?/p>

《瞭望東方周刊》了解到，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中普遍存在的“還債又苦又累難出政績”的想法，銅梁從政績考核角度，建立了還債獎勵機(jī)制和目標(biāo)責(zé)任制。

即，縣財政建立償債配套基金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)償還債務(wù)，縣財政按1：0．3的比例給予配套補(bǔ)助：對償債好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)提高分配轉(zhuǎn)移支付資金、獎勵現(xiàn)金；實(shí)行減債行政首長負(fù)責(zé)制，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年減債目標(biāo)任務(wù)完成情況納入政績考核，同時建立債務(wù)報告制度，凡有負(fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年必須向同級人民代表大會報告減債工作，把減債作為政務(wù)公開的重要內(nèi)容，定期公布，對新舉債項目實(shí)行登記制和審批制，必須報縣政府審批，對盲目舉債營造“政績工程”者，視為違紀(jì)處理，防止新債發(fā)生。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)還債積極性大大提高，過去難治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員膨脹的‘老毛病’也自動消解了，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對900多名自聘人員、臨時人員大規(guī)模清退，僅此一項每年就節(jié)支600多萬元。”馬平告訴《瞭望東方周刊》。

但還債政績考核機(jī)制運(yùn)行一段時間后，又出現(xiàn)了新的矛盾：許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政潛力挖盡了，難以繼續(xù)還債。邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)斑竹鄉(xiāng)累計欠下190萬元債務(wù)，而鄉(xiāng)財政每年只有40萬元的農(nóng)業(yè)稅收人，靠自身難以還債。

銅梁縣縣長管洪認(rèn)為，解決政府債務(wù)這一復(fù)雜矛盾僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要建立‘上下聯(lián)動，綜合配套’的還債體系。

他分析道，“銅梁縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級用百分之二三十的財權(quán)承擔(dān)了百分之七八十的事權(quán)，財權(quán)小、事權(quán)大是陷入債務(wù)黑洞的重要原因，因此創(chuàng)新財政管理模式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放財權(quán)、上收事權(quán)，才能取得實(shí)效?！?/p>

銅梁縣因此又出臺了分解縣鄉(xiāng)事權(quán)、財權(quán)的新模式。

在上收事權(quán)方面，首先由縣財政統(tǒng)發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部教師工資和村社干部的誤工補(bǔ)助，接著又將全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院上劃給縣級管理。據(jù)統(tǒng)計，僅近三年鄉(xiāng)鎮(zhèn)上劃縣財政所負(fù)擔(dān)的工資增量一項，就達(dá)2800萬元。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠發(fā)工資的現(xiàn)象沒有了。

與此同時下放財權(quán)，除保留8戶企業(yè)和金融郵電兩個行業(yè)外，其余企業(yè)稅收按屬地縣、鄉(xiāng)分成。除城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等縣級固定收入外，將增值稅、企業(yè)所得稅下劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)與中央直接共享分成，縣級只參與營業(yè)稅、個人所得稅、耕地占用稅的分成，其余收入全部下劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為固定收入，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入總量。

“這‘一收一放’，收走了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的包袱，放來了基層的動力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、事權(quán)基本相稱了?！蓖翗蜴?zhèn)黨委書記葉勁松說，

下放財權(quán)后，為防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目使用資金，銅梁縣推行了“村財鄉(xiāng)管，鄉(xiāng)財鄉(xiāng)有，代管消赤(字)”，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村財務(wù)管理機(jī)構(gòu)對村級財務(wù)代理核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金則按照“所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)”不變的原則，由縣財政實(shí)行集中核算形式的會計委派制度。

但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“包袱”甩到了縣級，縣級財政又如何消化?

“一是提高財政實(shí)力和還債能力：二是在全國縣一級率先實(shí)施‘三個聽證制度’，即實(shí)施縣級財政預(yù)算追加聽證制度、國有資產(chǎn)處置聽證會制度、公務(wù)用車購置聽證制度，聽證人員由各部門代表、人大代表、政協(xié)委員等組成。這樣每年節(jié)省行政開支500多萬元?！笨h長管洪說。

還債找回政府信用

政府欠債中最讓銅梁百姓心酸的是國土部門拖欠農(nóng)民6700多萬元征地拆遷款，欠款時間最長的達(dá)10年之久，引發(fā)集體訪、上訪不斷，有的群眾甚至以“自殺”相脅。

“以前我們國土部門的干部苦不堪言。去年12月7日，國土局終于還清了欠款。農(nóng)民高興，我們更高興。”銅梁縣國土局局長王清偉告訴記者。

少云鎮(zhèn)政府最主要的債務(wù)是拖欠農(nóng)民工工資，于是形成了一個奇特的債務(wù)鏈：政府欠包工頭——工頭欠農(nóng)民工——農(nóng)民工拒交政府農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民對政府不還債有意見，農(nóng)村工作很難開展；該鎮(zhèn)每年要拖欠20多萬元的農(nóng)業(yè)稅。工作隊到村里調(diào)查，農(nóng)民說：“沒別的意見，就是政府老不還錢!”

到今年六月底，少云鎮(zhèn)已償還了600萬元的債務(wù)。

銅梁縣委書記馬平認(rèn)為，銅梁縣通過還債，最重要的是找回了政府信用。

“以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債過重，從經(jīng)濟(jì)學(xué)概念上來看，早就應(yīng)該破產(chǎn)了，更談不上信甩由于政府欠債長期不還，銅梁縣更是遠(yuǎn)近聞名的‘信用高風(fēng)險區(qū)’，許多外來投資者都繞著走，使本來就十分薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力雪上加霜?！瘪R平說。

據(jù)銅梁縣統(tǒng)計，下決心清償縣鄉(xiāng)二級債務(wù)后，銅梁縣工業(yè)銷售收入近三年翻了一番，地方財政收入以年均20％以上的速度增長。其中巴川、上橋、西河等三個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，近三年工商稅收占財政收入的比重已經(jīng)超過了70％。

蒲呂鎮(zhèn)有家鍶鹽化工廠，每年繳稅220萬元，占全鎮(zhèn)財政收入的80％以上，因為污染嚴(yán)重，群眾多次向縣里呼吁要求關(guān)閉。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)受沉重債務(wù)所累，希望留住工廠稅收維持財政工資運(yùn)轉(zhuǎn)，抵制不關(guān)。縣里通過“還債體系”財政統(tǒng)發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部教師工資，又幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步還債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包袱大大減輕，這個化工廠最終被關(guān)閉。

“不搞爛攤子、不搞花架子、不亂花財政的票子”。還債體系中的投資“聽證制度”遏制了以往不理性的投資沖動和“政績工程”。縣長管洪舉例說，縣城從北門到西門的319線改造工程需要2000萬元，但目前縣里確實(shí)拿不出這筆錢，于是就決定暫時放棄。