一、電力供求狀況

在我國經(jīng)濟逐步擺脫有效需求不足的局面之后，經(jīng)濟發(fā)展開始加速。經(jīng)濟的快速增長伴隨著電力市場出現(xiàn)供不應(yīng)求的非均衡狀態(tài)。與1995年電力供需矛盾相比， 2000年起我國新一輪的電力供需矛盾持續(xù)的時間長、影響大，繼2002年全國12個省級電網(wǎng)拉閘限電后，2003年前3季度已出現(xiàn)19個省市拉閘限電的新記錄。2003年電力需求增長率15%左右，全年性缺電已成事實。進入2004，盡管我國一季度電力生產(chǎn)增長創(chuàng)歷史新高，但是，供需緊張的局而仍然沒有緩解。大面積拉閘限電嚴重制約了經(jīng)濟發(fā)展，也給社會生活帶來極大負面影響。

宏觀管理部門已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，發(fā)生在目前電力供應(yīng)持續(xù)短缺大背景下的電力投資，已明顯過熱，未來必將出現(xiàn)供大于求的現(xiàn)象，進而造成這些電廠虧損，并出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，導致為它們提供資金支持的銀行出現(xiàn)呆賬、壞賬，這樣易造成金融風險，直接危及整個國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。自去年開始中央政府一直在阻止向各種違規(guī)項目放貸和投資，但是，在利益的驅(qū)使下，違規(guī)上馬的電廠項目投資之巨可謂觸目驚心。而地方政府則認為違規(guī)項目有難言之隱，怕重蹈覆轍。很顯然，這些違規(guī)投資行為與政府治理經(jīng)濟過熱、放緩貨幣供應(yīng)及銀行貸款的目標背道而馳。1998年國內(nèi)出現(xiàn)電力過剩時，有關(guān)部門明文要求三年不許開工新的火電項目，其結(jié)果是，當年頂風上馬電力項目的地方，現(xiàn)在電力供應(yīng)相對緩和，而當年老老實實聽話的地方，現(xiàn)在都在缺電。

二、影響電力供需失衡的主要因素

（一）管理部門缺乏長遠規(guī)劃和正確市場預(yù)期造成缺電

在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中由于各級政府片面地追求GDP增長，盲目上一些項目，使得重復建設(shè)比較嚴重，導致一些行業(yè)的生產(chǎn)能力過剩，產(chǎn)品積壓。主要耗電大戶，如冶金、建材、化工等行業(yè)的產(chǎn)品總體上存在明顯的供過于求的狀況。1997年以來，這些行業(yè)用電量為負增長。國內(nèi)有效需求不足，經(jīng)濟增長幅度下降，使得管理部門對未來幾年經(jīng)濟形勢估計過于保守。據(jù)此測算電力需求總量時，以電力彈性系數(shù)指標的慣性思維，判斷電力供求基本平衡的格局，不會出現(xiàn)大幅度的電力需求增長。“九五”期間我國電力裝機容量還略有余。管理部門做出“三年不上火電”政策人為放緩電力建設(shè)。在積極財政政策和貨幣政策作用下，我國迅速擺脫有效需求不足的局面，經(jīng)濟恢復快速增長。由于預(yù)期過于保守，致使管理部門在1998———2000年期間沒有新批任何火電項目，其結(jié)果，形成電力供需市場的非均衡狀態(tài)。根據(jù)國家信息中心出版的2004年《中國經(jīng)濟展望》數(shù)據(jù)顯示，2000年開始，連續(xù)三年電力裝機容量增長速度為4.9%，6.3%和5.2%，分別低于同期發(fā)電量增長速度的4.5%，2.7%和5.3%。如果1998年至今國家每年新增2000萬千瓦火電裝機容量，則不會出現(xiàn)目前缺電局面。很顯然這與我國的電力管理體制密不可分。

（二）干旱影響發(fā)電

北方近幾年一直干旱，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)吃水難的情況。以2003年為例，南方也出現(xiàn)少有的干旱天氣，主要以水利發(fā)電的南方地區(qū)如湖北、四川、貴州等也遇到了罕見干旱天氣，降雨量急劇下降。遭遇了50年來未遇的旱災(zāi)，致使許多水庫水位降到正常水位以下發(fā)不了電。

年份 發(fā)電量（億千瓦小時） 水電

2001 14808.02 2774.32

2002 16540.00 2879.74

2003 19105.75 2836.81

資料來源：2004年《中國統(tǒng)計年鑒》

根據(jù)圖表計算，2003全年發(fā)電總量比上年增加15.5%，而水利發(fā)電很顯然出現(xiàn)負增長。這主要是由于高溫、干旱，江河來水少導致了負荷上升水電發(fā)電量減少。比如：華東、南方、華中電網(wǎng)夏季空調(diào)負荷比重均超過30%，部分城市超過了40%。這是以前從未有過的事情。

(三)煤炭供給的不足造成供電緊張

煤炭占我國能源使用的80%。煤炭行業(yè)前幾年處于虧損狀態(tài)，1992以后，國家逐步放開煤炭價格，煤炭存在著漲價的潛力。近幾年煤消費的增長緊隨電力需求的增長，而其他部門對煤的需求則相對穩(wěn)定。隨著一些小煤礦由于頻發(fā)事故被關(guān)停致使煤炭的供應(yīng)減少。鐵路、水運輸基本上處于飽和狀態(tài)，許多港口貨物積壓。由于煤運頸瓶限制，使得煤炭運輸出現(xiàn)緊張。真正造成煤電緊張的是在電力與煤炭之間的關(guān)系中存在縱向價格雙軌制的關(guān)系。國家對電力的價格一時難以放開的情況下，煤炭企業(yè)和電力企業(yè)的產(chǎn)品的價格雙軌制將會長期存在。在這種縱向的雙軌機制下，導致了煤炭、電力企業(yè)之間的產(chǎn)品價格在一定時間、一定程度上產(chǎn)生了扭曲的現(xiàn)象。隨著電力的需求增加，電廠需要更多的計劃外由市場提供的煤，但是，拒絕更高價的煤，因為上網(wǎng)電價由政府制定不能改動。近來煤炭價格的上漲以及煤炭與發(fā)電廠商之間的沖突是一個有待解決的難題。2003年煤炭供應(yīng)商與發(fā)電廠商就煤炭價格未談妥，結(jié)果只簽約9000萬噸的合同，與預(yù)計的2.3億噸相距甚遠。這樣不可避免地出現(xiàn)一些火力發(fā)電廠家因為拒絕高價煤而不能滿負荷運行。國家雖然加大了對能源的投資，但是，其周期較長。因此，總體上煤炭的供應(yīng)仍然跟不上經(jīng)濟高速增長的需求。水利發(fā)電占總發(fā)電的比重很小，而核電力在我國發(fā)電比重比較小?；鹆Πl(fā)電一直占居主要位置，因此，在火力發(fā)電不足的情況下，水利發(fā)電一時還無法添補缺口。缺電的情況就顯而易見。

（四）耗能工業(yè)過度發(fā)展是導致缺電的重要原因

2004年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明發(fā)電量在1996至2000年間增長幅度緩慢，但是，2001年與2000年相比增長了9.2%；2002年比2001年大約增加了11.7%；2003年又比2002年增加了15.5%。鋼鐵行業(yè)以及水泥行業(yè)均為耗電大戶。這些行業(yè)在最近幾年內(nèi)固定投資規(guī)模持續(xù)快速增長，生鐵的產(chǎn)量2001年比上年增長18.7%；2002年又增長了9.8%；2003年增長幅度高達25.06%。2001年以來，鋼的產(chǎn)量以年均20%的速度增長。2003年國際鋼鐵的價格上漲推動了鋼鐵行業(yè)的投資熱情。在建項目煉鋼能力達1.5億噸，煉鐵能力達1.43億噸。2001年以后，水泥全行業(yè)增幅加快。2001年比上年增加10.7%；2002年比2001年增加了9.68%；2003年比上年度增加18.9%。2003年我國水泥行業(yè)的投資增長121.9%；2004年第一季度投資比上年同期增長101.4%。這些高耗電量的行業(yè)用電量占總耗電量的60%，它們的快速增長造成了電力供給的增長幅度與其需求增長相比，呈現(xiàn)明顯的短缺。這種非均衡的供求關(guān)系打破了國民經(jīng)濟的綜合平衡，超出了資源的支撐能力。

（五）居民用電量上升

最近幾年，隨著居民生活水平的提高，用電設(shè)備，特別是空調(diào)的使用越來越多。原黃河以北使用暖氣，現(xiàn)在，黃河以南在冬天也使用空調(diào)供暖，夏季使用空調(diào)降溫，這樣城市居民耗電量自然而然上去了。加上這幾年國債投資于城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造，使農(nóng)村用電價格下降，釋放了農(nóng)村用電潛力。農(nóng)村居民家用電器水平的升級，也使得耗電量增加。

三、政策建議

從上分析可以發(fā)現(xiàn)，我國電力市場供求失衡的原因與經(jīng)濟非均衡增長和政府管制密切相關(guān)。我國電力市場的發(fā)展一直與經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)較強的正向關(guān)系，經(jīng)濟的波動致使電力市場的供求關(guān)系隨之發(fā)生變動。市場的供求關(guān)系是通過價格機制來調(diào)節(jié)的。由于國家對自然壟斷領(lǐng)域都實行政企合一的管理體制，在這種管理體制下市場核心———價格機制失靈，不能反映市場供求關(guān)系。走可持續(xù)發(fā)展的道路和建立合理的電力市場機制就顯得尤為重要。

（一）抑制經(jīng)濟過快增長，實施可持續(xù)發(fā)展的方針

地方財政收入、政績考核促使政府要搞產(chǎn)值大、稅收高的重化工業(yè)。于是政府可能會利用手中擁有土地和貸款權(quán)這兩個最大的資源，直接介入某類產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如對重化工業(yè)實行傾斜政策必定會損害其他產(chǎn)業(yè)的公平競爭權(quán)力，支持國有企業(yè)發(fā)展重化工業(yè)必定會損害民營企業(yè)或中小企業(yè)的國民待遇。由于政府權(quán)責不對稱，由其主導重化工業(yè)很可能出現(xiàn)好大喜功、超前發(fā)展、過度投資、不顧未來市場后果的情況。結(jié)果出現(xiàn)鋼鐵、水泥、鋁等建筑材料行業(yè)嚴重過熱。通過投資帶動經(jīng)濟增長。這一方面造成電力緊張，另一方面，也造成了嚴重的環(huán)境污染。這樣易陷入“馬爾薩斯陷阱”。因此，應(yīng)該取消唯GDP增長的觀點，以市場為導向優(yōu)化配置資源。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在一個更為廣闊的市場范圍內(nèi)，實現(xiàn)更專業(yè)化分工，使經(jīng)濟在一個更高效率的水平上發(fā)展。

（二）建立在電力市場機制運行下的有效電力監(jiān)管

理論和國際經(jīng)驗都表明只有實現(xiàn)市場化的改革方向，才有可能實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置并在長時期內(nèi)使消費者受益。在市場機制下，價格是市場機制運行的核心，為了保證長期容量充足性和長期輸電網(wǎng)絡(luò)投資，市場運營機構(gòu)應(yīng)該盡可能地采取市場邊際定價機制，盡量減少不必要的市場干預(yù)。當市場供給緊張時，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該要求市場運營機構(gòu)盡量采取市場定價機制，而不是依靠非市場手段平抑扭曲市場價格。stoft(2002)指出“實踐已經(jīng)證明，草率放松監(jiān)管和具有根本缺陷的市場機制還不如平庸的監(jiān)管制度，甚至很可能導致市場參與者之間的博弈，引發(fā)電力危機”(李虹，2004)。根據(jù)優(yōu)先權(quán)的高低主張監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)采取以下措施：首先優(yōu)先完善電力實時現(xiàn)貨市場。由于實時電力市場是所有前向市場、雙邊契約和長期投資的基本參照系，優(yōu)先發(fā)展和完善實時電力市場對整個電力行業(yè)改革的成敗至關(guān)重要；其次，盡快實施輸電公司和配電公司的分離，允許大用戶參與市場競標；再次建立兩部清算機制，促進雙邊貿(mào)易發(fā)展；最后建立價格聯(lián)動機制，促進消費者反應(yīng)機制。在電力市場建設(shè)初期，監(jiān)管機構(gòu)就應(yīng)該盡快明確行業(yè)改革方向和市場運行規(guī)則，減少市場參與方的政策風險。（作者單位：中南財經(jīng)政法大學）