一、養(yǎng)老保險發(fā)展的現(xiàn)狀

經(jīng)過近幾年在養(yǎng)老保險制度及保險基金管理方面的改革，我區(qū)已經(jīng)在養(yǎng)老保險工作中取得了一定的成績。一個以基本養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)、以企業(yè)補(bǔ)充保險和個人儲蓄性保險為補(bǔ)充，獨立于企事業(yè)單位之外，資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理目標(biāo)社會化的養(yǎng)老保險體系已經(jīng)初步建立。

截至2003年年底，全區(qū)基本養(yǎng)老保險參統(tǒng)職工人數(shù)228.3萬人，其中企業(yè)參統(tǒng)職工人數(shù)為197.5萬人，新納入?yún)⒈Ｂ毠?.4萬人。實際交費人數(shù)181.9萬人。全區(qū)69.7萬名企業(yè)離退休人員全部按時足額領(lǐng)取了基本養(yǎng)老金，社會化發(fā)放率100%，全年累計發(fā)放企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金48.1億元，確保了企業(yè)離退休人員基本生活。同時，全區(qū)實行社會化管理服務(wù)的企業(yè)退休人員為54.4萬人，比上一年增加了22.8萬人，增幅為72.7%;企業(yè)離退休人員社會化管理服務(wù)率為79.2%，比上一年增加了30個百分點。為197.5萬名企業(yè)參統(tǒng)職工實行了個人賬戶的計算機(jī)管理，建賬率為99.9%。

二、養(yǎng)老保險發(fā)展中存在的問題

（一）養(yǎng)老保險收支存在較大的缺口，保險金的支付存在壓力，持續(xù)性發(fā)展受到極大的影響

近年來，自治區(qū)養(yǎng)老保險基金的收支缺口每年都高達(dá)10億元以上，結(jié)余基金的增長主要依靠財政支持和補(bǔ)助。例如，在2003年，內(nèi)蒙古自治區(qū)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收入570185萬元，其中中央財政補(bǔ)貼142475萬元，地方財政補(bǔ)貼9798萬元，而同期自治區(qū)養(yǎng)老保險的支出為502280萬元，也就是說，如果沒有中央和地方的財政補(bǔ)貼，自治區(qū)僅2003年一年基本養(yǎng)老保險收支缺口就達(dá)8個多億。另一方面，在長年養(yǎng)老保險基金收支存在缺口，完全依靠財政補(bǔ)貼的情況下，每年保險基金的結(jié)余數(shù)額較小，同時增長緩慢。截至到2003年末，全區(qū)基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余26.84億元，可支付能力不足半年。

（二）養(yǎng)老保險覆蓋范圍仍然較窄

2002年全區(qū)基本養(yǎng)老保險統(tǒng)參人數(shù)為221萬人，而同期全區(qū)城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為435.6萬人，統(tǒng)參人數(shù)所占全部就業(yè)人數(shù)比例約為51%，可以說自治區(qū)社會保險覆蓋范圍仍然較窄。目前，自治區(qū)養(yǎng)老保險的覆蓋范圍主要以國有企業(yè)、集體企業(yè)為主，而三資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)、個體勞動者的參保率仍然較低。

（三）多層次的養(yǎng)老保險體系建設(shè)仍然滯后，保險方式單一

自治區(qū)養(yǎng)老保險仍然局限于國有實施的基本養(yǎng)老保險，雖然保險覆蓋面較廣，但保險方式單一。而以個人儲蓄險與企業(yè)補(bǔ)充保險為主的各類自主性、商業(yè)性保險發(fā)展緩慢。到2003年，全區(qū)參加企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性保險的職工僅有1.06萬人，不到全體參加社會基本養(yǎng)老保險總數(shù)的0.5%。

（四）統(tǒng)籌層次較低

目前，自治區(qū)各盟市雖然出臺了盟市級統(tǒng)籌辦法或建立了盟市級基金調(diào)劑制度，但還沒實現(xiàn)真正的盟市級統(tǒng)籌。自治區(qū)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌仍然主要是以旗縣為主，統(tǒng)籌層次較低。旗縣級統(tǒng)籌基礎(chǔ)脆弱，影響了社會保險基金的調(diào)劑，難以實現(xiàn)社會保險的持續(xù)發(fā)展。由此可能帶來的問題：其一，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差別會帶來社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)的差別。其二，在一定時期內(nèi)造成一些地區(qū)養(yǎng)老保險基金有所結(jié)余，而另一些地區(qū)卻收不抵支，可能導(dǎo)致養(yǎng)老基金的濫用。其三，由于不同統(tǒng)籌層次的基金無法調(diào)劑使用養(yǎng)老基金盈余地區(qū)與養(yǎng)老基金出現(xiàn)缺口的地區(qū)不能相互調(diào)劑使用，造成財政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)嚴(yán)重。尤其是在我區(qū)，東西部盟市經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定的差距，而旗縣一級很多存在著當(dāng)?shù)卣斦推髽I(yè)都困難，難以承擔(dān)應(yīng)當(dāng)繳納的比例。有些旗縣的財政收入中主要以農(nóng)業(yè)稅為主，其他收入比例很小，地方財政能力有限。

三、原因分析

（一）社會保險方面的法律法規(guī)建設(shè)滯后

配合國務(wù)院和社會保障部相關(guān)文件精神，自治區(qū)政府已經(jīng)相繼出臺了關(guān)于加強(qiáng)社會保險制度管理的相關(guān)政策和地方性條例，但僅僅是建立了相關(guān)制度，實現(xiàn)了與全國養(yǎng)老保險制度的并軌和統(tǒng)一，并沒有為社會保險制度的發(fā)展真正提供相應(yīng)的法律基礎(chǔ)，使得社會保險工作缺乏足夠而有效的法律保證，由此導(dǎo)致社會保險工作在進(jìn)行過程中，存在較多的困難。一方面是由于缺乏法律的保障和有力的征繳手段使保險費收繳困難，嚴(yán)重阻礙了社會保險覆蓋面的進(jìn)一步擴(kuò)大。另一方面，由于對不履行義務(wù)者弱化了其強(qiáng)制措施，再加上社會保險費以費的形式出現(xiàn)，普遍存在的認(rèn)為參加保險應(yīng)以自愿基礎(chǔ)的社會心理，使征繳社保費的強(qiáng)制力大大弱化。

（二）養(yǎng)老保險的隱性債務(wù)沉重

由于我國開始實行基金制養(yǎng)老保險制度時，在其參與者群體中的已參加工作者和退休者，此前沒有繳納過以個人賬戶形式存在的養(yǎng)老金，但他們已經(jīng)為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展做出了自己的貢獻(xiàn)，擁有獲得養(yǎng)老金的權(quán)利，這樣就形成了在基金制養(yǎng)老保險體制下的國家對于其覆蓋范圍內(nèi)退休者和在職者的某種負(fù)債，這就是隱性債務(wù)。實際上，養(yǎng)老保險的隱性債務(wù)是由改革過程中所遺留下來的，是改革所應(yīng)負(fù)擔(dān)但在當(dāng)時沒有支付的成本。目前的主要問題是無法準(zhǔn)確衡量隱性債務(wù)的數(shù)額，但從我區(qū)來講，每年的養(yǎng)老保險收支差額中，隱性債務(wù)占了很大的比重。

（三）社會保險制度還不完善，難以管理

從養(yǎng)老保險來講，逃避參保及不合規(guī)的提前退休以及冒領(lǐng)養(yǎng)老金的問題一直存在。同時，社會保險基金管理不規(guī)范，存在擠占挪用的現(xiàn)象。從自治區(qū)來講，這種現(xiàn)象又有抬頭的趨勢，一些社會保險機(jī)構(gòu)對社保基金的認(rèn)識不夠，對社會保險金的支付壓力缺乏認(rèn)識，將社會保險基金挪作他用，導(dǎo)致了社?；鸬牧魇?。

（四）保險基金運營機(jī)制建立落后，難以實現(xiàn)基金的保值增值

這是社會保險基金長期可持續(xù)發(fā)展所面臨的最嚴(yán)峻問題。一方面缺乏社?；鹜顿Y運營的專門機(jī)構(gòu)，難以形成安全、高效的投資運營機(jī)制。另一方面，投資渠道狹窄，真正適合社?；鸬耐顿Y渠道和投資市場尚未形成。按現(xiàn)行政策規(guī)定，我國的社?；鹬饕源嫒脬y行和購買國債為主。而在通貨膨脹情況下，社?；鸫嫒脬y行和購買國債是難以保值增值的。

四、建議對策

（一）我區(qū)應(yīng)制定強(qiáng)化規(guī)范社?；鹫骼U和使用的法規(guī)條例

首先，有了法律法規(guī)的保證，可以使養(yǎng)老保險的覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。目前，社會保險的覆蓋面難以進(jìn)一步擴(kuò)大的重要原因就在于社會保險存在著軟約束，使得一些私營企業(yè)及股份制企業(yè)敢于不交納社?；稹Ｆ浯?，社保基金征繳的法定性可以使社會保險基金的來源可靠、相對穩(wěn)定。以法律法規(guī)為后盾征收社會保險基金，減少了討價還價或人為的不確定因素，使征集社會保險基金的工作效能大大提高。最后，有利于?？顚Ｓ?，提高實施社會保險制度的效能。社會保險制度一旦實施，就不能中斷，這就需要社會保險基金源源不斷，并且不得挪作其他用途。

（二）加大財政對保險基金的支持，多渠道籌集保險基金

對于我區(qū)來講，自身財政能力有限，而較多的依靠財政解決社?；鸬氖罩笨趩栴}，又不免會產(chǎn)生財政收支的壓力。因此，建立專門的社保基金的補(bǔ)貼機(jī)制，合理地多渠道地籌集社保基金的機(jī)制顯得尤為重要。可以重點考慮的籌資渠道有：1.國有資產(chǎn)的變現(xiàn)收入，其中包括國有股轉(zhuǎn)讓和其他企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的所得收入。該方法主要用于彌補(bǔ)養(yǎng)老保險基金的隱性債務(wù)或者說轉(zhuǎn)制成本。從隱性債務(wù)的責(zé)任認(rèn)定來看，國家財政應(yīng)該是隱性債務(wù)的具體承擔(dān)主體。所以，在彌補(bǔ)社會保險的隱性債務(wù)過程中，將其一部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)用以支付隱性債務(wù)是理所當(dāng)然的事情。2.加強(qiáng)對一般性稅收征管。目前全國的收入分配向個人傾斜的同時收入差距不斷拉大，收入分配不公的問題也日益嚴(yán)重。所以，從我區(qū)來講，加強(qiáng)對所得稅及其他稅種的征收，一方面有利于充實社?；?，使社保基金得到健康穩(wěn)定的發(fā)展，另一方面，更有利于體現(xiàn)社會保障的公平性原則，使收入分配不公的問題得到一定的緩解。

（三）提高養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次

近期目標(biāo)是實現(xiàn)真正意義上的盟市一級的社?；鸬慕y(tǒng)籌，遠(yuǎn)期目標(biāo)是實現(xiàn)自治區(qū)一級的統(tǒng)籌。從理論上講，提高社會保險基金的統(tǒng)籌層次，更能體現(xiàn)社會保障的公平性，減少由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡而引起社會保險待遇的差距。其他省及自治區(qū)的實踐表明:提高社?；鸬慕y(tǒng)籌層次有利于增強(qiáng)抵御風(fēng)險能力，維護(hù)社會穩(wěn)定，同時提高統(tǒng)籌層次可以調(diào)劑資金余缺，從而減輕財政的負(fù)擔(dān)。另外，由于自治區(qū)內(nèi)各個盟市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，造成有的地區(qū)拖欠社保基金，而另一些地區(qū)的大量結(jié)余，為挪用濫用社?；饎?chuàng)造了條件。所以，提高社?；鸬慕y(tǒng)籌層次，對于加強(qiáng)規(guī)范化管理及對基金管理使用的監(jiān)控等方面的作用也很明顯。

（四）將養(yǎng)老保險基金列入地方財政預(yù)算，接受財政監(jiān)督

養(yǎng)老保險基金既是一種社會資金，同時也具有公共資金的性質(zhì)。因此，應(yīng)該將養(yǎng)老保險基金納入國家預(yù)算，接受社會和財政監(jiān)督。尤其是內(nèi)蒙古自治區(qū)這樣一個經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省區(qū)，政府財政對社會保障的支持與養(yǎng)老保險健康持續(xù)發(fā)展更是息息相關(guān)。但我們強(qiáng)調(diào)要編制養(yǎng)老保險基金的單獨預(yù)算，實行財政專戶管理，與政府的一般年度平衡預(yù)算相區(qū)分。如果把養(yǎng)老保險收支納入政府的經(jīng)常性預(yù)算，養(yǎng)老保險計劃的當(dāng)年結(jié)余就會自動地為政府其它開支籌集資金，這樣保險儲備基金則無法形成。因此，對于養(yǎng)老保險計劃應(yīng)編制專項國家預(yù)算。

（五）建立多層次的養(yǎng)老保險體系

總的來看，目前制約我區(qū)企業(yè)補(bǔ)充保險的主要因素是企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益普遍不高，一般企業(yè)拿不出錢來為職工補(bǔ)充保險。但更重要的是，企業(yè)缺乏為職工提供補(bǔ)充保險的動力。從國外的情況看，企業(yè)之所以愿意給職工提供各種補(bǔ)充保險，除了出于人力資源管理的考慮，另一個重要的考慮就是享受稅法中的稅收優(yōu)惠。從這個方面講，國家和自治區(qū)政府也可以考慮制定出一套參與補(bǔ)充養(yǎng)老保險的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)和個人自愿參與各種補(bǔ)充養(yǎng)老保險。

（六）積極培育適合保險基金的資本市場

隨著養(yǎng)老保險與物價指數(shù)相掛鉤，養(yǎng)老保險基金的增值問題也越來越受到關(guān)注。目前普遍認(rèn)為將社?；鹬饾u過渡到投資資本市場上。但我們也應(yīng)該看到，社?；鹗顷P(guān)系到國計民生和社會穩(wěn)定的公共資金，它的投資理念應(yīng)該與其它的資金投資有所區(qū)分。相比較收益性來說，低風(fēng)險性更應(yīng)該受到重視。而且，我國目前的資本市場雖然有了一定的發(fā)展，但仍然存在較多的問題，這是一個無人可以否認(rèn)的事實。所以，應(yīng)該在社?；鸲嘣顿Y的基礎(chǔ)上，選擇適合的投資渠道。

就投資工具而言，與股票相比較來講，債券和優(yōu)先股等固定收益的投資證券應(yīng)該更適合社?；?。但由于目前我國的債券市場發(fā)展緩慢，難以滿足社?；鸬男枰?。由此，應(yīng)該大力發(fā)展債券市場，尤其是國家建設(shè)債券，為社?；鸬脑鲋堤峁┻m合的、良好的外部條件。

就投資方向來說，電力、通訊、能源、交通等壟斷部門的建設(shè)項目規(guī)模巨大、建設(shè)期長、投資回收期長，但投資收益具有穩(wěn)定性且投資風(fēng)險較低。這些特點正好比較適合社?；鹩绕涫丘B(yǎng)老保險基金的特點及其投資要求。因為養(yǎng)老保險基金資金量大，參保人數(shù)從開始繳費到享受養(yǎng)老金之間時間跨度大，投資對安全性的要求高。而我區(qū)近幾年來，大的電力、能源和交通項目建設(shè)發(fā)展速度較快，積極引入社?；?，既有利于實現(xiàn)社?；鸬谋Ｖ翟鲋担挚梢跃徑忭椖拷ㄔO(shè)的資金壓力。

(作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院、 內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院)