經(jīng)過(guò)改革開放20多年來(lái)的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)發(fā)生巨大變化的重要標(biāo)志之一。特別是1998年中央提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的發(fā)展方針之后，全國(guó)各地更加呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，建成了一大批規(guī)劃比較合理、設(shè)施比較齊全、輻射帶動(dòng)廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作用較強(qiáng)的小城鎮(zhèn)。其一，城鎮(zhèn)數(shù)量驟增。從現(xiàn)狀看，80年代以來(lái)我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)入了高速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化水平每年以0．625％的速度遞增。其二，發(fā)展形式多樣。各地小城鎮(zhèn)在發(fā)展過(guò)程中堅(jiān)持因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，建成了一批工業(yè)主導(dǎo)型、市場(chǎng)帶動(dòng)型、工礦服務(wù)型、旅游觀光型等各具特色的新型小城鎮(zhèn)。其三，小城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)水平有了新的提高，基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善，城鎮(zhèn)綜合功能進(jìn)一步增強(qiáng)。伴隨著我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程，也產(chǎn)生了制約小城鎮(zhèn)進(jìn)一步健康發(fā)展的問(wèn)題，并對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了不良影響。

一、小城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的不協(xié)調(diào)性

改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，小城鎮(zhèn)逐步發(fā)展起來(lái)。“加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”成為地方在解決三農(nóng)問(wèn)題時(shí)提及最多的舉措。數(shù)年間各地“加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”不斷提速，而根據(jù)國(guó)家發(fā)改委小城鎮(zhèn)發(fā)展改革中心的統(tǒng)計(jì)材料來(lái)看，事實(shí)上這種“加快城鎮(zhèn)化”在一些地方被理解為“城市形象工程建設(shè)”。小城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在：

(一)城鎮(zhèn)設(shè)置多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中少。我國(guó)的小城鎮(zhèn)設(shè)置與建設(shè)出現(xiàn)了數(shù)量盲目擴(kuò)張且布局不合理的問(wèn)題。有的地方簡(jiǎn)單地根據(jù)現(xiàn)在的行政區(qū)劃，鄉(xiāng)鄉(xiāng)建鎮(zhèn)。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鎮(zhèn)與鎮(zhèn)相連，密度過(guò)大。另外，部分地方各種新區(qū)的相繼設(shè)立既侵占了大量土地，同時(shí)又客觀上制約了原有城鎮(zhèn)的發(fā)展。

小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是相互依托、互促互動(dòng)的。沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與集中，小城鎮(zhèn)就成了無(wú)源之水；沒(méi)有小城鎮(zhèn)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就很難實(shí)現(xiàn)第二次創(chuàng)業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展快的地方，小城鎮(zhèn)發(fā)展也快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年我國(guó)東中西部小城鎮(zhèn)的數(shù)量占全國(guó)總量的比重分別為32.25％、38.75％、29％，而現(xiàn)在則分別為43％、32％和25％。

可見，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)小城鎮(zhèn)的帶動(dòng)作用是明顯的。與此相比，在促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中以提高其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力方面，小城鎮(zhèn)的作用要遜色得多。同時(shí)各種開發(fā)區(qū)的無(wú)節(jié)制的設(shè)立，各種地方優(yōu)惠條件的照顧，吸引了前景較好，有發(fā)展?jié)摿湍芰Φ泥l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加入，小城鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的吸引力越來(lái)越弱，好企業(yè)不來(lái)，差的無(wú)力來(lái)，不利于小城鎮(zhèn)的發(fā)展，容易使小城鎮(zhèn)變成缺乏經(jīng)濟(jì)支撐的“空中樓閣”。我們本可以依托小城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和向城市化的轉(zhuǎn)變，成本較低，可這種大量新區(qū)的設(shè)立，成本較高，不利于農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展，不利于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，得不償失。

(二)進(jìn)入城鎮(zhèn)的限制太多，基礎(chǔ)設(shè)施水平低。在土地使用方面，農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)辦企業(yè)，所用土地的地價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)村。在城鎮(zhèn)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)及個(gè)人，除了繳納正常的稅、租、費(fèi)以外，還要隨時(shí)負(fù)擔(dān)地方政府及有關(guān)部門的各種不合理收費(fèi)。在戶籍管理、孩子入托、入學(xué)、住房等方面都負(fù)擔(dān)高額費(fèi)用。凡此種種有形無(wú)形的障礙，把大量想進(jìn)城安家的農(nóng)民和企業(yè)擋在了城門之外。同時(shí)，我國(guó)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平普遍較低。由于基，層政府財(cái)政緊張，在小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入上較少，在道路交通，水電氣暖、科教文衛(wèi)、通訊等各方面很難滿足企業(yè)生產(chǎn)和居民生活的高要求，要走的留不住，要來(lái)的不愿來(lái)，農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)與在原村莊生活的方便程度差不多，自然不愿到“門坎兒”較多的城鎮(zhèn)落戶。

(三)投融資渠道狹窄，制約了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本沒(méi)有獨(dú)立的城市管理功能，大部份管理權(quán)限在上級(jí)部門，財(cái)政以“保吃飯”為主。因此隨著城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)開支的需求擴(kuò)張，小城鎮(zhèn)政府資金不足的壓力越來(lái)越大，由于小城鎮(zhèn)建設(shè)是一項(xiàng)涉及面廣、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資額大的區(qū)域性基本建設(shè)，經(jīng)濟(jì)效益短期內(nèi)難以顯見，難以得到信貸支持，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)資金捉襟見肘。

(四)體制改革滯后制約了農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)實(shí)行以商品糧供應(yīng)為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口的戶籍管理制度，嚴(yán)重限制了農(nóng)村人口的合理流動(dòng)。農(nóng)村現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度導(dǎo)致“兩棲”農(nóng)民在城鄉(xiāng)都占有生產(chǎn)和生活資料，加深了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中人多地少的深層次矛盾。社會(huì)保障制度改革滯后是進(jìn)城農(nóng)民不能徹底割舍對(duì)土地的依賴的主要原因?，F(xiàn)行的財(cái)政體系中鎮(zhèn)政府不是一級(jí)完整的預(yù)決算財(cái)政，為了增加建設(shè)基金小城鎮(zhèn)就會(huì)提高土地出讓金和建房配套費(fèi)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)入小城鎮(zhèn)和農(nóng)民進(jìn)城的成本較高，抑制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民人城的積極性，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增長(zhǎng)速度放慢，吸收勞動(dòng)力能力下降和經(jīng)濟(jì)效益下滑，嚴(yán)重影響了小城鎮(zhèn)發(fā)展。

二、小城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)村社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的政策取向

(一)提高小城鎮(zhèn)的吸納功能，加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。在國(guó)家戶籍制度改革和土地流轉(zhuǎn)制度改革尚未出臺(tái)以前，我們可以首先在一些重點(diǎn)建制鎮(zhèn)試點(diǎn)。首先，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的集聚，所以，應(yīng)當(dāng)把發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移結(jié)合起來(lái)，把分散在各個(gè)自然村落的工業(yè)企業(yè)集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集聚效應(yīng)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)吸收農(nóng)村富余勞動(dòng)力的吸引力。其次，在試點(diǎn)鎮(zhèn)放開“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口條件，實(shí)行地方城鎮(zhèn)居民戶口制度。凡按規(guī)定交納一定城鎮(zhèn)配套費(fèi)的農(nóng)民，都可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，享受城鎮(zhèn)居民應(yīng)有的一切待遇。深化戶籍制度改革』)除人口和城鎮(zhèn)集聚的體制性、政策性障礙。放開縣及縣以下建制鎮(zhèn)的戶籍管理制度，取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等指標(biāo)控制式的遷移方式。凡是在小城鎮(zhèn)內(nèi)有穩(wěn)定職業(yè)或收入，有合法固定住所的農(nóng)民，又有進(jìn)入小城鎮(zhèn)的要求的，就應(yīng)允許其將戶口遷入小城鎮(zhèn)。禁止對(duì)進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民收取增容費(fèi)或其他費(fèi)用。戶口遷入后，他們的子女在入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面均享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。另外，完善土地流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商。其承包的土地應(yīng)允許有償轉(zhuǎn)包，但超過(guò)三年，且有穩(wěn)定收入以及在小城鎮(zhèn)已落下戶口的，要將土地交歸集體。五年以內(nèi)，對(duì)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商沒(méi)搞好，本人愿回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的，可以再給一份承包田，以免除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂和避免長(zhǎng)期轉(zhuǎn)包。發(fā)揮土地資產(chǎn)效益，允許集體土地使用權(quán)以流轉(zhuǎn)、出租等方式進(jìn)入市場(chǎng)，改變城鎮(zhèn)建設(shè)用地由政府無(wú)償劃撥的方式。，通過(guò)挖潛，開發(fā)利用荒地和廢棄地，解決小城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并用優(yōu)惠的土地政策吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)集中。在處理進(jìn)鎮(zhèn)落戶農(nóng)民與承包地的關(guān)系時(shí)，可根據(jù)本人意愿以及生活狀況，保留其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)站，以消除他們的后顧之憂。

(二)放寬產(chǎn)業(yè)政策，加快小城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐。一是要進(jìn)一步放寬個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)政策，為農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。除國(guó)家明令禁止的外，免除其他一切審批手續(xù)，申辦人直接向工商部門登記辦照；二是要采取優(yōu)惠政策。鼓勵(lì)創(chuàng)辦農(nóng)民城、農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商一條街，特別是要通過(guò)創(chuàng)辦股份合作制企業(yè)的辦法引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)集中發(fā)展。三是要鼓勵(lì)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村到小城鎮(zhèn)集中易地辦企業(yè)，可以實(shí)行分利、分稅、分產(chǎn)值等辦法來(lái)促進(jìn)這項(xiàng)工作的進(jìn)行。四是要加強(qiáng)小城鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)建設(shè)。辦工業(yè)小區(qū)應(yīng)以建制鎮(zhèn)為重點(diǎn)，采取多種形式和政策招商引資，吸引外地客商投資；區(qū)、縣(市)政府也要重點(diǎn)幫助小城鎮(zhèn)在小區(qū)內(nèi)加大投資力度。五是完善產(chǎn)業(yè)支撐，大力發(fā)展特色小城鎮(zhèn)。培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟(jì)，形成各具特色的發(fā)展模式。各地根據(jù)自然地理、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和影響范圍等條件，結(jié)合資源、歷史民族文化等方面的優(yōu)勢(shì)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)為依托，加快發(fā)展特色小城鎮(zhèn)。

(三)建立多元化投資體制。改變過(guò)去由政府出資的單一的投資方式，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，建立多元化投資、融資方式。一是加大國(guó)家各級(jí)財(cái)政對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的投入，通過(guò)國(guó)家外圍資金的投入帶動(dòng)民間和社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性資金的投入；二是盤活土地存量，在法律允許的范圍內(nèi)，將土地這一生產(chǎn)要素充分利用起來(lái)，達(dá)到為我所有、換我所需的目的；三是加大招商引資力度，吸引鎮(zhèn)外企業(yè)和個(gè)人投資辦廠、經(jīng)商。調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與小城鎮(zhèn)建設(shè)的積極性，使農(nóng)民真正成為小城鎮(zhèn)建設(shè)的主人；四是金融部門要把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為信貸政策和信貸資金支持的重點(diǎn)之一，以人民銀行為主體，引導(dǎo)商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社把更多的資金投向小城鎮(zhèn)建設(shè)；五是制定優(yōu)惠政策，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)投資建設(shè)小城鎮(zhèn)，鼓勵(lì)大型企業(yè)集團(tuán)投資建設(shè)小城鎮(zhèn)。

(四)要有利于改善環(huán)境，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的道路。近年來(lái)，隨著我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)垃圾污染、水體污染和大氣污染也呈不斷加劇之勢(shì)，這給人們的生產(chǎn)和生活帶來(lái)了極大的威脅。為了遏制這一趨勢(shì)和保證我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)得以健康有序的推進(jìn)，在今后的工作中應(yīng)從樹立全民環(huán)境保護(hù)意識(shí)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法治力度，提高環(huán)境保護(hù)建設(shè)投資等方面，著力解決小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程中的生態(tài)問(wèn)題。

(作者單位：中共遵義市委黨校)

責(zé)任編輯：郭漸翔