“大姐，您這事兒上訪也沒用，不如加入我們，一起維權(quán)?！痹诒本┠险镜摹吧显L村”附近，被稱作“兩辦”的人民來訪接待室和全國人大常委會(huì)信訪局門口，老閻把上訪者攔下，這樣對(duì)他們說，希望上訪者與他一起“鬧一鬧”。

老閻是一個(gè)連續(xù)上訪四年的“專業(yè)上訪戶”?，F(xiàn)在，他面臨一個(gè)嚴(yán)重的危機(jī)：他有可能被歸為擾亂信訪秩序的“極少數(shù)人”。

7月30日，距5月1日《信訪條例》施行還不過百日，國家信訪局新聞發(fā)言人就依法治理信訪秩序發(fā)表了談話。

談話中提到，“擾亂信訪秩序的現(xiàn)象依然存在。比如，極少數(shù)人打著‘上訪’的旗號(hào)，組織非法的跨地區(qū)串聯(lián)聚會(huì)；極少數(shù)人以‘維權(quán)’為名，提出過高的不合理要求。這嚴(yán)重干擾了人民群眾正常的生產(chǎn)生活秩序，也干擾了正常的社會(huì)秩序?！?/p>

要讓穩(wěn)定壓倒一切

“新條例頒布90天的時(shí)候出現(xiàn)這個(gè)‘極少數(shù)人’的提法，在我們的預(yù)料之中，這是條例中規(guī)定設(shè)置的必然后果?！遍L期關(guān)注這一問題的社會(huì)學(xué)者姚遙表示。

新條例規(guī)定，“信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的信訪事項(xiàng)處理意見不服的，可自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)請(qǐng)求原辦理行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)查。對(duì)復(fù)查意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)向復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求復(fù)核。對(duì)復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理?！?/p>

姚遙告訴《瞭望東方周刊》，“5月1日后，上一批問題遺留下來的上訪者多數(shù)重新上訪，新條例規(guī)定的三級(jí)終結(jié)制大約要求三個(gè)30日的處理和復(fù)查時(shí)間，而如果正好三個(gè)月的時(shí)間內(nèi)這些上訪者的訴求不能得到解決，將可能進(jìn)一步激化局面，這勢(shì)必促使政府采取強(qiáng)制措施維護(hù)穩(wěn)定?！?/p>

對(duì)此，國家信訪局信息中心主任章曉可對(duì)《瞭望東方周刊》解釋說，“上訪者的上訪緣由一般都是個(gè)人的問題，都應(yīng)該在第一個(gè)環(huán)節(jié)得到解決，如果沒有還可以向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提起復(fù)查，不服，還可以向再上一級(jí)提起復(fù)核。還可以舉行聽證、公示，有答辯和申訴的機(jī)會(huì)。如果三級(jí)程序走完了，他不能滿意，那他還能相信誰?”

談話提醒說，我國還處在社會(huì)主義初級(jí)階段，只有改革和發(fā)展才是維護(hù)人民群眾根本利益的惟一途徑。任何人在維護(hù)自身合法權(quán)益、行使權(quán)利的同時(shí)，必須自覺維護(hù)法律尊嚴(yán)，認(rèn)真履行公民應(yīng)盡義務(wù)，通過合法的途徑、以理性的形式表達(dá)自己的意見和訴求。

上訪不能損害其他人的利益

國家信訪局局長工學(xué)軍在一次講話中談到，隨著改革的不斷深化和利益格局的調(diào)整，信訪形勢(shì)發(fā)生了新的變化：參與信訪活動(dòng)的主體成分多元化，信訪總量持續(xù)上升；反映的問題相對(duì)集中，處理難度加大；集體上訪、越級(jí)上訪、重復(fù)上訪增多；組織化趨勢(shì)明顯增強(qiáng)，過激行為時(shí)有發(fā)生。

在這一期間的信訪洪峰中，安徽省池州市青陽縣蓉城鎮(zhèn)農(nóng)民朱正亮和福建人張理積無疑是醒目的激流。2003年9、10月間的半個(gè)月內(nèi)，他們相繼選擇以在天安門廣場(chǎng)自焚這種決絕的方式，試圖引起各界的關(guān)注。他們之后的命運(yùn)可謂涇渭分明：朱正亮渾身燒傷20％后被撲滅送往醫(yī)院，接著當(dāng)?shù)卣畬ｉT進(jìn)京把他接回去，并上門去解決問題；張理積自焚未遂，被北京市法院以妨礙公共秩序罪，判了六年徒刑。

在這種情況下，2004年4月，北京市針對(duì)當(dāng)前群眾上訪過程中出現(xiàn)的一些問題，按照國家憲法、法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合實(shí)際，制定了《關(guān)于維護(hù)群眾上訪現(xiàn)場(chǎng)秩序的工作意見》。

這份引起巨大關(guān)注的《工作意見》要求：公民進(jìn)行信訪活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章，不得損害國家、社會(huì)、集體利益和其他公民的合法權(quán)利；信訪部門應(yīng)該履行職責(zé)，認(rèn)真熱情接待來訪。

在5月1日頒布的《信訪條例》中，這些工作意見基本都得到了落實(shí)和強(qiáng)調(diào)。

國家信訪局一位官員對(duì)《瞭望東方周刊》表示，“這個(gè)條例的初衷是為了維護(hù)群眾合法的權(quán)利。兩方面，既強(qiáng)調(diào)對(duì)信訪機(jī)構(gòu)的規(guī)范，也強(qiáng)調(diào)對(duì)信訪人的規(guī)范。上訪不能損害其他人的利益?！?/p>

大背景是“依法行政”

“這次新的信訪條例的大背景是政府要求依法行政。信訪條例的修改符合歷史發(fā)展的軌跡，是信訪工作的法制化進(jìn)程的體現(xiàn)?，F(xiàn)在在發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。沒規(guī)矩不成方圓?！闭聲钥芍魅螌?duì)《瞭望東方周刊》說。

這一原則強(qiáng)烈體現(xiàn)在7月30日國家信訪局新聞發(fā)言人的談話中，談話表明，“要依法維護(hù)信訪秩序，依法維護(hù)人民利益。”

《信訪條例》明確規(guī)定：不得采取在國家機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所和公共場(chǎng)所聚集、堵塞及阻斷交通等六種禁止性行為。在處理信訪事項(xiàng)過程中，要嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)，堅(jiān)決維護(hù)法制的尊嚴(yán)。

談話強(qiáng)調(diào)，“對(duì)極少數(shù)違反《信訪條例》規(guī)定，經(jīng)批評(píng)教育仍然頑固堅(jiān)持錯(cuò)誤立場(chǎng)、從事非法活動(dòng)的，要依法嚴(yán)肅處理；構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。”

對(duì)此，基層信訪部門普遍持歡迎態(tài)度。湖南省益陽市信訪局局局長壯曉陽對(duì)《瞭望東方周刊》說，“目前，群眾上訪違反《條例》第18條、第20條規(guī)定的情況比較突出，國家機(jī)關(guān)工作人員對(duì)信訪人進(jìn)行勸阻、批評(píng)或者教育，這一程序容易啟動(dòng)。但在勸阻、批評(píng)、教育無效的情況下，啟動(dòng)其他程序比較困難。信訪人雖然有明顯的違法行為，由于上訪群體的特殊性，再加上上訪訴求的合理性與上訪行為的非法性相交織，有關(guān)部門不愿插手，怕惹麻煩，在一定程度上束縛了手腳?！?/p>

無理纏訪是對(duì)老實(shí)守法的公民不公平

長期研究信訪工作的上海市人大常委會(huì)培訓(xùn)工委干部周梅燕說，在上海的拆遷問題中，流傳著一句話“凡是會(huì)鬧的，最后都會(huì)放”，這種情況對(duì)老實(shí)守法的公民不公平。上海有幾個(gè)“老上訪”甚至已經(jīng)在“傳幫帶”了，哪里有拆遷哪里就有他們兜售“經(jīng)驗(yàn)”，甚至賣領(lǐng)導(dǎo)的家庭地址。

“這些少數(shù)人的經(jīng)驗(yàn)鼓舞了無理上訪，因?yàn)槟芙鉀Q問題，而這些問題是否在政策范圍之內(nèi)他們不管?！敝苊费嗾f。

章曉可無奈地提到一個(gè)無理上訪的例子：有一個(gè)上訪者去檢察院系統(tǒng)上訪，他的上訪緣由是他有一套單位分的房子，好幾年沒交房租，單位要收回。法院判得很松，要他把房租補(bǔ)交上，他不服，上訴，維持原判。他就開始堅(jiān)持上訪。

“這方面的負(fù)效應(yīng)，實(shí)例實(shí)在太多了，訴訟沒用，而上訪可能有用?！敝苊费嗾f。

“要求上訪者到指定地點(diǎn)的接待室，有專門的人為他們服務(wù)。但是有的人跑到人大會(huì)堂，中南海周邊，跑到了領(lǐng)導(dǎo)人住地?！眹倚旁L局一位官員告訴《瞭望東方周刊》，大部分的信訪總體來說都是有道理的。而一些在北京長期纏訪的多是無道理的?！八麄兊睦砭褪撬麄冏约旱睦恚约旱脑竿?。”

分析人士認(rèn)為，“7．30談話”是對(duì)扭轉(zhuǎn)此種亂局的再一次強(qiáng)調(diào)。今后有可能進(jìn)一步對(duì)《條例》進(jìn)行相關(guān)方面的補(bǔ)充。

接訪的尷尬境地

隨著2003年收容遣送制度的廢止，強(qiáng)制打擊無序上訪的手段大大減弱，政府不得不動(dòng)用大量資源認(rèn)真對(duì)付上訪問題，信訪聯(lián)席會(huì)議幾乎囊括了所有的政府部門。這使得作為補(bǔ)充救濟(jì)的制度在一些地方變成了解決社會(huì)矛盾的主要機(jī)構(gòu)，這本身就是一個(gè)不正常的現(xiàn)象。

上訪群體給首都穩(wěn)定帶來了巨大壓力。各地政府為了自己的政績，就要想方設(shè)法減少上訪登記量，便派人到北京“接訪”的制度應(yīng)運(yùn)而生。

代表地方政府的接訪者在國家信訪局門口形成人墻，阻擋上訪者進(jìn)入信訪局，上訪者也開始想盡辦法逃避被接。雙方開始了自收容遣送制度廢止之后新一輪“游擊戰(zhàn)”。

接訪過程中雖然也發(fā)生過毆打上訪人等事件，但接訪制度整體上比收容遣送制度更加文明。但從另外一個(gè)方面而言，接訪費(fèi)用給一些地方造成了新的財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此一些地方官員感到不滿。

接訪并不能有效減少上訪人數(shù)，個(gè)別地方還能激勵(lì)上訪人赴京，甚至還發(fā)生了沒錢回家的民工去找信訪局被飛機(jī)接回的事情。

事實(shí)上，多方詬病的地方政府也不堪接訪的重負(fù)。有報(bào)道稱，四川某地接訪一個(gè)上訪者就要花費(fèi)一萬元的成本。