預(yù)算改革斷絕了一些領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和干部揮霍浪費腐敗的“財路”，倒逼政治生態(tài)而激發(fā)的積極效應(yīng)，超出了為保教師和干部工資的初衷

2005年，對湖南省衡陽縣信訪局局長凌均．良來說，接待信訪工作比上年輕松了，一個重要原因就是退休教師和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這兩個群體不再上訪了。全縣有七八百退休教師，過去每年都要與縣長對話。就連一些在職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和教師，也不怕領(lǐng)導(dǎo)穿“小鞋”，跑到中央、省里上訪。

窮縣的財政突然“冒富”1300萬元

和其他地方一樣，在2001年農(nóng)村稅費改革實施后，退休教師和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本工資由中央財政轉(zhuǎn)移支付和縣級財政配套支付兩部分組成，分別占65％、35％。然而，在衡陽縣，縣財政卻長期沒有支付應(yīng)該支付的35％。即使中央財政發(fā)放的一部分，也被一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學(xué)校截流拖欠。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還被鄉(xiāng)政府逼迫私人借款，完成給縣財政的財稅上交任務(wù)。

教師上訪最為突出的臺源鎮(zhèn)的教育辦主任廖洪艷告訴記者，以前教師鬧得比較厲害的時候，學(xué)校只能貸款給教師發(fā)一些工資，銀行每年開學(xué)的時候來催賬，搞得學(xué)校很被動。以前由于工資沒到位，老師不安心教書，口頭禪是“拿多少錢、做多少事”。有些學(xué)校為了發(fā)工資而亂收費，學(xué)生和家長意見很大。“過去我們的精力主要放在做上訪教師的思想工作，縣里一打電話就是要求做思想工作，有的上訪教師，我都找過十幾回。”廖洪艷說。

“今年縣財政配套發(fā)的工資到了位，解決了實際問題，這‘兩塊’上訪群體一下就穩(wěn)了?！绷杈紝τ浾哒f。變化發(fā)生在新任縣委書記鄒文輝年初到任后，縣財政為這兩塊投入了1300萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編行政干部和教師領(lǐng)到了工資卡，縣財政通過銀行直接將錢打到卡上。

作為一個典型的農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)弱縣、財政窮縣，衡陽縣10年來縣級財政可支配的財力一直徘徊在8000萬元左右，每年依靠來自上級的中央轉(zhuǎn)移支付2億多元，財政之窮在全市、全省有名。為什么現(xiàn)在像變戲法一樣，財政突然“冒富”1300萬元?

預(yù)算改革倒逼政治生態(tài)

衡陽縣的“戲法”，就是嚴格實行財政預(yù)算，壓縮非生產(chǎn)性支出；其動作之大，力度之猛，被當(dāng)?shù)匾恍└刹颗c百姓稱為“預(yù)算風(fēng)暴”。

《瞭望東方周刊》在調(diào)查中深切感受到，衡陽縣實施預(yù)算改革，斷絕了一些領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)揮霍浪費腐敗的“財路”，倒逼政治生態(tài)而激發(fā)的積極效應(yīng)，超過了為保教師和干部工資的初衷。

第一塊是壓縮了300多萬元“會議費”。去年全縣財政支出的會議費是600多萬元，今年預(yù)算控制在280萬元以內(nèi)。

縣教育局黨組書記許祖斌印象最深的是，全縣性的大規(guī)模會議少了，以前，縣人大、政協(xié)“兩會”要開，7-10天，今年，4天不到就完了；全縣經(jīng)濟工作會議，也由以前的3－5天壓縮到2天結(jié)束。

很多工作性的會都合并在一起。臺源鎮(zhèn)黨委書記彭先吐告訴記者，比如說縣委集中召開組織工作、宣傳工作、辦公室工作、政法工作會議，半天開完。如果是在以前，每一個會就要半天。再如基金會清欠、業(yè)生產(chǎn)、森林防火、計劃生育等分開的會，在合在一起半天就結(jié)束了。

會的程序也大大簡化。臺源鎮(zhèn)鎮(zhèn)長李生菊說，往年縣里開會，要求提前一天報到，住宿、吃飯，現(xiàn)在9點開會，早晨從鄉(xiāng)鎮(zhèn)趕過去，散會后當(dāng)天就趕回鄉(xiāng)鎮(zhèn)；原來開會領(lǐng)導(dǎo)報告一般有幾十頁，現(xiàn)在一般只有10多頁。

精簡最多的會自然是財稅類的會了。以前經(jīng)常每個月三次月，初開會下計劃任務(wù)，月中并會加大工作壓力，月底結(jié)賬排名。縣委縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)完成好的?召開現(xiàn)場會，差的開調(diào)度會。鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長一分管負責(zé)人一個都少不了。

但具有諷刺意味的是，衡陽縣的財政狀況并沒有通過“開會”抓上去。

“節(jié)省了時間，節(jié)約了開支，提高了效率”，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部對如今減會的普遍反映。以前每個月他們分別有10天在縣里開會，現(xiàn)在只有4天左右。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也順應(yīng)減少了各種“落實”會議，干部能夠騰出時間撲在工作上。

第二塊是壓縮了近 200萬元“接待費”。去年縣委、人大、政府、政協(xié)“四大家”接待費達340萬元，今年財政預(yù)算150萬元包干。

當(dāng)?shù)毓賳T告訴記者，過去縣里公務(wù)接待集中的一個賓館，需要提前預(yù)訂包廂，還經(jīng)常訂不到位子，現(xiàn)在生意比以前冷清多了，隨時可以訂到。記者尋訪看到，過去每到中牛那是爆滿的包廂這一層樓，現(xiàn)在只有零星幾個開著門。

縣財政局、接待處按照預(yù)算，執(zhí)行了一個比以前低多了的接待標(biāo)準(zhǔn)，以前縣里，接待客人，上的都是高檔酒，最多的是“水井坊”，一般也要400多元一瓶?，F(xiàn)在明確規(guī)定只能上本地的“神禹酒”。這種酒有兩個檔次、重要領(lǐng)導(dǎo)來了，上80元的檔次，一般40元。

“我和(縣委)接待處主任商量好了，你按照標(biāo)準(zhǔn)，點了萊就走，把手機關(guān)掉。”縣政府調(diào)研員、財政局長蔣榮華對記者說，以前來一個客人，兩桌人陪，有時接待還要發(fā)煙、毛巾、水果、禮品，“吃公家真是不心痛”。

當(dāng)?shù)匾晃还賳T告訴記者，前不久，一位副省長到衡陽縣來調(diào)查。這位副省長曾經(jīng)與縣委書記鄒文輝共事過，很熟悉，上的就是“神禹酒”沒有點海鮮?！翱h委書記這樣帶頭，其他縣領(lǐng)導(dǎo)就不好攀比，比以前低多了的接待標(biāo)準(zhǔn)就能夠執(zhí)行下去?！?/p>

報表顯示，今年一季度，“四大家”接待經(jīng)費是38萬元左右，超過了每季度的平均預(yù)算。財政局的官員分析，因為中間有春節(jié)、清明節(jié)在里面，接待人多一些，預(yù)計全年150萬元包干的目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。

第三塊是杜絕領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算外批條，減少財政支出800萬元。據(jù)介紹，節(jié)省的這筆資金當(dāng)中，其中約有300萬元以前要花在縣委、政府大院。惟一留存的一筆預(yù)算外資金是縣長基金，數(shù)額很小，用于應(yīng)對可能的天災(zāi)人禍機動所需。

縣教育局副局長胡標(biāo)翰分管經(jīng)費，以前每周：要到財政局跑三次以上，找局長、科長述有管教育的副縣長要錢，每次去基本都要排隊，因為各單位的主管副職都在排除等要錢。“今年縣委書記在全縣經(jīng)濟工作會議上講了，不批一張條子。現(xiàn)在除正常工作外，我基本不需要去財政局了?！焙鷺?biāo)翰說，原來財政局長很難找，尤其是月底(入賬)和月初(撥款)時，剛得到信息，他在財政局，于是去找，結(jié)果又躲起來，而今年基本上能夠找到。

在常人看來，縣財政局長蔣榮華是個“財神爺”，但他的苦惱也是一般人難以想像的?！耙郧邦I(lǐng)導(dǎo)批條多，不是每個都能落實，很多單位有意見，現(xiàn)在取消批條，對我也是一個解脫?！?/p>

以前縣領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算外批條，到蔣榮華手中的多如雪片，森林防火、檢查驗收、達標(biāo)升級、天災(zāi)入禍等，每天都有領(lǐng)導(dǎo)批的條子送到財政局?？h委開常委會、縣政府開常務(wù)會議，部門一叫苦，就要財政局給錢。到了月底、年底，領(lǐng)導(dǎo)批條多的時候他就只好躲起來。

2004年全縣預(yù)算外批條高達4000萬元，其中包括今年砍掉的縣級財政預(yù)算 800萬元，也包括上面的轉(zhuǎn)移支付，后者顯然是大頭。今年衡陽縣的財政預(yù)算中，沒有預(yù)算外資金這個科目。

“領(lǐng)導(dǎo)批很多條子，也是沒辦法，到我這里，我不會隨便批落實，因為要保工資發(fā)放。我可能會給一半，或者表示一下。曾經(jīng)有一些朋友勸過我，隨便哪個領(lǐng)導(dǎo)批，你不要得罪人，都把錢發(fā)了，工資發(fā)不出，你最后把條子拿出來。這不行，工資發(fā)不出，最后還要找我的責(zé)任!”蔣榮華說。

在砍掉預(yù)算外“批條”同時，縣財政對每個單位的人頭經(jīng)費和辦公經(jīng)費都按標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算并發(fā)放到位。

縣財政的預(yù)算壓力，傳遞到了各個財政撥款單位。教育是撥款最多的一個系統(tǒng)，胡標(biāo)翰說：“現(xiàn)在辦任何事情，全年先拿好預(yù)算。不像以前，今天這個部門搞活動，明天那個部門搞活動，局務(wù)會就批條給錢?！?/p>

一些干部反映，以前縣財政的錢是“用了再算”，現(xiàn)在是“算了再用”，財政資金規(guī)范使用后，捆住了一些單位大手大腳公款消費。財政局已經(jīng)拿出實施國庫集中支付制度的草案，準(zhǔn)備將有罰款、收費權(quán)的單位納入財政統(tǒng)一管理。

改革是利益之間的調(diào)節(jié)

“預(yù)算風(fēng)暴”讓衡陽縣普通公職人員感受到了希望。

在臺源鎮(zhèn)中學(xué)，當(dāng)了28年教師的湯春云告訴記者，他的工資拖欠了三四年，去年還領(lǐng)842元／月，今年補到1060元，且由縣財政統(tǒng)一發(fā)到銀行卡上。

臺源鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府干部胡興良告訴記者，當(dāng)了14年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、3年拖欠工資2萬元，由于生活沒有保障，很早就有離開鎮(zhèn)政府的想法，“今年工資發(fā)到位了，說明縣委、政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是重視了。”

一些清閑的部門，過去財政該給的辦公經(jīng)費都沒有，現(xiàn)在不需靠討靠要。

改革是利益之間的調(diào)節(jié)，財政支出的調(diào)整體現(xiàn)得更為直接。衡陽縣的“預(yù)算風(fēng)暴”，在財力一時沒有增加的情況下，更是一種“零和博弈”。給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和教師帶來補發(fā)工資的利益同時，必然要削減一些官僚和機關(guān)的既得利益。

記者接觸到的衡陽縣一些干部群眾，擔(dān)心縣委、政府、人大、政協(xié)“四大家”接待缺錢，利用領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力和部門的地位轉(zhuǎn)嫁給縣直科局單位。有的同志還反映，一些合理的必要開支，由于沒有列入預(yù)算，工作開展遇到一些麻煩。

改革自然是一個漸進、艱巨的過程，但衡陽縣的“預(yù)算風(fēng)暴”卻能在短時期帶來這么大的變化，出乎很多人的預(yù)想。很多干部心態(tài)的變化，都與臺源鎮(zhèn)鎮(zhèn)長李生菊的經(jīng)歷類似。

“縣委書記鄒文輝在幾次會議上講，衡陽縣發(fā)展一段時間，由于經(jīng)濟落后，財政增量難以增加，主要靠節(jié)約時，我們不敢相信會壓縮這么多錢來保工資，現(xiàn)在有這些節(jié)約支出的手段，我們充分相信。”

“預(yù)算風(fēng)暴”推行之時，衡陽縣已經(jīng)作為衡陽全市惟一試點縣，成立了農(nóng)村稅費改革綜合配套辦公室(當(dāng)?shù)睾喎Q“改革辦”)，正在為縣鄉(xiāng)兩級精簡機構(gòu)與人員做前期的調(diào)研與方案準(zhǔn)備工作。招商引資的任務(wù)也量化到了各級領(lǐng)導(dǎo)干部和部門身上，衡陽縣沒有大項目、工商稅源衰竭的局面有望得到改變。

一個落后地方的變化是這么的難，希望到來卻又是這么容易。

上世紀(jì)90年代，衡陽縣多次因農(nóng)民負擔(dān)問題發(fā)生農(nóng)村群體性事件，盡管處分了很多干部，但是難以遏制。最近5年來，顯性的沖突淡化了，但是官員隊伍臃腫、普通干部教師生活艱難，以及農(nóng)村事業(yè)難以享受公共財政支持的窘迫局面并沒有得到有效改變。

衡陽縣一位官員由于了解很多沉疴，向來對本縣發(fā)展持悲觀論調(diào)，然而，現(xiàn)在他的觀點卻變了?！啊A(yù)算風(fēng)暴’帶來的變化讓我們看到了希望?！?/p>

地方財政“黑洞”到底有多大

衡陽縣的“預(yù)算風(fēng)暴”，刮來了太多的聯(lián)想與思考。

一些地方財政“黑洞”到底有多大?衡陽縣這樣一個窮縣一壓縮就能多出 1000多萬元財政資金，人們自然會問，就更大范圍而言，有多少公共財政資金正在被大肆揮霍浪費呢?

老百姓只是從一些官員大屹大喝等現(xiàn)象中對不正之風(fēng)有感性的認識，對“黑洞”的數(shù)字并不知情。如果衡陽縣不刮起這場“預(yù)算風(fēng)暴”，不要說老百姓，就連人大代表也不可能知道這么一筆數(shù)字。一旦知曉，他們又會如何評價，怎么想呢?政府的信用和執(zhí)政者的形象怎么能贏得信任呢?

記者走訪過中西部一些縣，其財政狀況真是一幅奇妙的矛盾景象。

對于能夠調(diào)動控制財政資源的官員來說，他們向上面喊窮，“中央財政像太陽，省級財政像月亮，縣級財政蒙蒙亮”；因為財政沒錢，干部的工資難免不拖欠，縣鄉(xiāng)干部分流太難，無力給農(nóng)民提供公共服務(wù)。

然而，反過來的現(xiàn)實另一面是：這其中的一部分領(lǐng)導(dǎo)干部靠著財政的錢墊底，顯富擺闊，大吃大喝，揮霍浪費。這些預(yù)算外資金的使用缺乏監(jiān)督，很大一部分與一些官員的個人意志畫等號。想保證這些資金用在陽光而不是骯臟的領(lǐng)域，自然是單純的愿望。

財政資金分配的混亂不僅僅體現(xiàn)在縣一級。

記者曾經(jīng)發(fā)表報道《財政支農(nóng)兩千億農(nóng)民收益毛毛雨》。如果沒有透明科學(xué)的資金發(fā)放的事前預(yù)算與事后監(jiān)督機制，從理論上來說，各級政府撥給公共財政的錢再多，也不一定能使公民享受到更多的保障與福利。

原婁底市副市長趙更效，貪污受賄約 1000萬元，被判無期處刑。他的斂財之道，主要就是任財政局長時，利用個人的權(quán)力影響財政撥款，從中收取好處費。財政的錢，來自納稅人，本應(yīng)用之于公益，然而卻成了一部分官員私人的錢庫。

2004年，湖南省資興市推行公車改革，取消領(lǐng)導(dǎo)干部專用車，發(fā)放貨幣補貼，控制新購車輛，拍賣富余車輛，當(dāng)年增收節(jié)支近1000萬元。有人曾進行全國范圍的推算，僅公車消費、公務(wù)接待這兩項大的職務(wù)消費，一年就可以節(jié)省約2000億元。

2003年，全國財政收入第一次突破兩萬億元，達到21691億元(不含債務(wù)收入)。如果上述推算準(zhǔn)確，那么因為車子、嘴巴等公務(wù)消費造成的黑洞，相當(dāng)于全國財政收入的十分之一。

“預(yù)算風(fēng)暴”凸顯執(zhí)政“盲區(qū)”

衡陽縣的“預(yù)算風(fēng)暴”，以正面的形式凸顯了財政“黑洞”后面的執(zhí)政“盲區(qū)”。

衡陽縣委2005年的一份報告中說：“社會矛盾突出，和諧社會困難。由于種種原因，各類負債相當(dāng)沉重。據(jù)統(tǒng)計，全省政府總負債11億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債2． 2億元，26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均不同程度地負債，最多的達3064萬元，最少的也有26萬元……

“重點工程欠款也相當(dāng)大，其中經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)負債2233萬元，工業(yè)城負債 2860萬元，船山新區(qū)負債約4000萬元，以致各類上訪追債的連續(xù)不斷，造成了很多不穩(wěn)定的因素。就業(yè)與再就業(yè)困難，全縣尚有3200名下崗失業(yè)工人沒有得到妥善安置。”

財政背上如此沉重的包袱，很大程度與領(lǐng)導(dǎo)決策“拍腦袋”、缺乏民主決策和監(jiān)督機制有直接關(guān)系。衡陽縣背了近億元的債務(wù)，建起了三個開發(fā)區(qū)，應(yīng)該起到財政回報作用，然而全縣年稅收上300萬元的企業(yè)沒有一家。

干部工資發(fā)不出，財政如此艱難，然而衡陽縣政府卻在前些年花費2000多萬元，建了一個巨型廣場，碑文上刻了一班領(lǐng)導(dǎo)的名字。

衡陽縣投資數(shù)百萬元搞了一個農(nóng)業(yè)示范園，被一些干部譏之為沒有效益的“圈地工程”和“形象工程”。有的單位送禮有錢，一年花20多萬元接待費，但發(fā)工資沒錢。

衡陽縣一位不愿意透露姓名的官員說：“我認為政績評價機制決定了財政用款方向。領(lǐng)導(dǎo)要拿財政的錢去創(chuàng)政績，創(chuàng)門面，做表面文章，群眾高不高興不重要，重要的是上級一些領(lǐng)導(dǎo)認可。在這種體制下，好干部是可遇不可求。但是換一種機制，如果在選人用人上更多地傾聽群眾意見，差干部也會變成好干部，財政‘黑洞’就會少很多?！?/p>

無疑，推行財政預(yù)算制，能夠現(xiàn)實有效地起到推動行政體制改革、節(jié)約行政成本、推進廉政、制約腐敗等多方面的效應(yīng)。在衡陽縣，“預(yù)算風(fēng)暴”雖然實施只有100來天，已經(jīng)顯示出牽一發(fā)動全身、凈化政治生態(tài)的強大拉力。

公開透明，接受監(jiān)督，這是持續(xù)推行財政預(yù)算必不可少的條件。

人大代表審議財政預(yù)算，這是法律賦予的權(quán)力，然而，這一權(quán)力很大程度上被架空。絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗，財政預(yù)算的推行呼喚制衡機制。

衡陽縣一位人大代表對記者說：“以前財政不能公開，就是暗箱東西多了。每年開人代會，縣財政提交審議的是一份非常簡單的預(yù)算報告，都是些專業(yè)術(shù)語，外行人看不懂。也不提前將報告送給你，你去了解詳細情況就要得罪人?！?/p>

他說：“現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)之所以敢正兒八經(jīng)搞預(yù)算制，就是因為暗箱減少了，不怕公開?！彼J為，這是一個普遍性的問題，衡陽縣如果能夠持續(xù)“預(yù)算風(fēng)暴”，將財政公開，將成為“全國的經(jīng)驗”。

2005年各省“兩會”期間，廣東、湖南等省不僅列出預(yù)算報告，同時把一些重點花錢廳局的詳細預(yù)算報告提供給人大代表，被認為是一大進步。國家財政部將預(yù)算報告第一次以書面材料提交給人大代表，也受到社會的贊譽。

值得注意的是，衡陽縣的“預(yù)算風(fēng)暴”讓人驚喜的同時，還有縹緲的不確定感。

新任縣委書記鄒文輝是這場風(fēng)暴的中心人物。這位身材高大、戴著眼鏡、形象儒雅的官員諳熟財政，他25歲在常寧縣當(dāng)財政局長，31歲當(dāng)衡陽市財政局長，據(jù)稱是當(dāng)時全國最年輕的地市財政局長。

他半脫產(chǎn)學(xué)了兩年行政管理，到衡陽縣之前任市政府秘書長。衡陽縣是衡陽市的一個大縣，近幾年來財政已經(jīng)陷入沼澤。

雖然到衡陽縣時間只有100多天，但他已經(jīng)在很多官員中樹起了形象。

一些官員稱，他務(wù)實，少開會，開會報告很短，只提“發(fā)展”?！叭h發(fā)展的氣氛正在形成，正氣也正在樹立”。

正因為他的到任，才能夠掀起這場風(fēng)暴。正因為他的以身作則，才能夠不使這場風(fēng)暴變形消解。當(dāng)?shù)匾恍┢胀ü賳T、百姓稱，為他捏一把汗并非杞人憂天，這場“預(yù)算風(fēng)暴”能夠堅持多久?

有人認為，衡陽縣的“預(yù)算風(fēng)暴”就像要駛向遠方的火車，必然需要的兩根鐵軌：一根是廣大民眾的監(jiān)督機甜，一根是精英官員的選拔機制。連接這兩根鐵軌的枕木，則是互相合作卻又制約的權(quán)力構(gòu)架制度。