1999年6月25日，溫嶺市松門(mén)鎮(zhèn)黨委、政府召開(kāi)了村民們從來(lái)沒(méi)有見(jiàn)識(shí)過(guò)的會(huì)議。和往常不一樣，這次會(huì)議沒(méi)有鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)鏗鏘有力的宏篇大論，200多名自發(fā)趕來(lái)的群眾與鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了平等的對(duì)話。群眾提出的問(wèn)題大到村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，小到鄰里糾紛，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)耐心聽(tīng)講、周詳?shù)亟忉屌c答復(fù)。

這就是最早的一次民主懇談會(huì)。5年過(guò)去了，這被人稱為“泥土里誕生的村議會(huì)”并沒(méi)有消亡，它不斷演進(jìn)，已經(jīng)成為一種新型的民主形式。有學(xué)者認(rèn)為，溫嶺民主懇談會(huì)為中國(guó)的民主政治尋找了新的生長(zhǎng)空間。

初始形態(tài)：思想政治工作的創(chuàng)新載體

民主懇談是浙江溫嶺市原創(chuàng)性的基層民主形式。但是，民主懇談創(chuàng)始者的初衷并不是為了構(gòu)建一種新型的民主形式，而是探索新形勢(shì)下如何加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村基層的思想政治工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的民主懇談會(huì)一般每季度召開(kāi)一次，一期一個(gè)主題，懇談會(huì)的內(nèi)容主要是當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)工作以及群眾普遍關(guān)注的問(wèn)題。參加懇談會(huì)的群眾大多是有備而來(lái)的。在松門(mén)鎮(zhèn)第6期城鎮(zhèn)建設(shè)民主懇談會(huì)上，松西村某拆建戶一位60多歲的婆婆帶領(lǐng)四個(gè)媳婦向政府提意見(jiàn)，說(shuō)按照“拆一還一”的拆遷政策，她家被拆了六間房子應(yīng)該還給六間宅基地，為什么政府只給了四間。她們手持鎮(zhèn)政府的紅頭文件，輪番上陣，據(jù)理力爭(zhēng)。

村一級(jí)的民主懇談會(huì)每半年召開(kāi)一次，凡本村村民均可參加。方式與鎮(zhèn)民主懇談會(huì)類似，但村級(jí)民主懇談會(huì)的開(kāi)展并不順利。最初，有些村民的發(fā)言無(wú)序、非理性和情緒化比較突出，有“火藥味”。過(guò)激的言辭批評(píng)使村干部頗為尷尬，部分村干部則反映自己有種被“批斗”的感覺(jué)。有些村干部開(kāi)了一次懇談會(huì)后就不敢再開(kāi)第二次了。

隨著村民在懇談會(huì)上提出的問(wèn)題和要求逐步得到妥善的解決，村民們對(duì)干部的態(tài)度也漸漸地改變，由猜疑轉(zhuǎn)向信任，由抬杠轉(zhuǎn)向合作，由矛盾轉(zhuǎn)向和諧。

幾年下來(lái)，村民和村干部逐漸接受了民主懇談會(huì)，民主懇談會(huì)漸漸成為村民的生活方式，成為農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的“執(zhí)政”方式。據(jù)了解，松門(mén)鎮(zhèn)有一個(gè)村每年召開(kāi)民主懇談會(huì)30多次，懇談的內(nèi)容大到村莊整治，小到村里垃圾桶的制作樣式。為此，有媒體贊譽(yù)說(shuō)這是“泥土里誕生的村議會(huì)”。

體制外的生長(zhǎng)：原創(chuàng)性的基層民主形式

民主懇談作為群眾與政府平等對(duì)話的一種新的方式和機(jī)制，它無(wú)疑是思想政治工作的一個(gè)創(chuàng)新載體。然而，從更深層次考察它的特性，民主懇談已經(jīng)超出了其思想政治工作的本來(lái)意義，“懇談”一詞已經(jīng)涵蓋不了其內(nèi)在的全部?jī)r(jià)值，這是民主懇談的創(chuàng)始者始料未及的。

由此，民主懇談會(huì)也就進(jìn)入了它的第二個(gè)發(fā)展階段———由思想政治工作的載體轉(zhuǎn)向基層民主。

2000年12月25-26日，溫嶺市委與浙江省委宣傳部、浙江日?qǐng)?bào)社聯(lián)合召開(kāi)了“用民主方法加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村思想政治工作研討會(huì)”。與會(huì)專家在觀摩了松門(mén)鎮(zhèn)的民主懇談會(huì)之后，他們對(duì)民主懇談的關(guān)注和興奮點(diǎn)不約而同地從農(nóng)村思想政治工作轉(zhuǎn)向了基層民主。

有了對(duì)民主懇談的親身體驗(yàn)，人民日?qǐng)?bào)社記者吳感慨地說(shuō)，“這不是演習(xí)，是真刀真槍的實(shí)戰(zhàn)，沒(méi)想到會(huì)這么熱烈，這么切合實(shí)際。民主懇談會(huì)實(shí)際上就是提供了一條讓群眾參政、議政的渠道?！?/p>

2001年6月22日，牧嶼鎮(zhèn)政府召開(kāi)“牧嶼山公園建設(shè)民主懇談會(huì)”。在政府負(fù)責(zé)人和武漢市城市建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院的專家介紹了公園建設(shè)初步方案后，100多位自愿前來(lái)參加懇談會(huì)的群眾對(duì)鎮(zhèn)政府提出的方案展開(kāi)熱烈的討論，提出了35條意見(jiàn)和建議，內(nèi)容涉及公園的建筑設(shè)計(jì)風(fēng)格，景點(diǎn)的設(shè)計(jì)、命名、布局，公園周邊地區(qū)污染源的治理等等。經(jīng)過(guò)市建設(shè)局和設(shè)計(jì)院專家的研究，其中17條被采納，原方案也進(jìn)行了較大的修改。

2002年8月11日，溫嶠鎮(zhèn)政府召開(kāi)“江廈學(xué)區(qū)校網(wǎng)調(diào)整民主懇談會(huì)”。鎮(zhèn)政府從優(yōu)化教育資源配置和提高教學(xué)質(zhì)量的角度考慮，建議將青嶼中學(xué)撤并到江廈中學(xué)。可是，他們沒(méi)有想到這一“好事”竟遭到青嶼片群眾的強(qiáng)烈反對(duì)。群眾反對(duì)的理由很簡(jiǎn)單：學(xué)校撤并帶來(lái)的食宿、交通費(fèi)用增加了他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且學(xué)生上學(xué)早出晚歸途中也不安全。

為此，鎮(zhèn)黨委、政府在懇談會(huì)現(xiàn)場(chǎng)慎重研究了群眾的意見(jiàn)后當(dāng)場(chǎng)作出決定，青嶼中學(xué)暫緩撤并，待撤并時(shí)機(jī)成熟后再做研究。當(dāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記宣布這一決定時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)響起了熱烈的掌聲，幾位青年人激動(dòng)得把手中的頭盔拋向空中。

體制內(nèi)的融合：推動(dòng)基層人大改革

民主懇談會(huì)源于基層的創(chuàng)新，是沒(méi)有法律地位的，屬于體制之外的制度安排的自然生長(zhǎng)。而這種體制外的制度安排是否具有合法性，是否具有可持續(xù)性呢？這就涉及到一個(gè)制度框架問(wèn)題，也就是民主懇談與法律、法規(guī)和現(xiàn)有的一些具體制度協(xié)調(diào)的問(wèn)題，其中最主要的是與基層人大制度如何協(xié)調(diào)。

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有四項(xiàng)法定的重要職權(quán)，即選舉權(quán)、罷免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)。然而長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大公共事務(wù)并不是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作出決定，社會(huì)重大公共事務(wù)的決定權(quán)事實(shí)上集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，也是無(wú)從談起的。

處于“死機(jī)”狀態(tài)的基層人大，讓我們獲得了一個(gè)想象空間，我們開(kāi)始探索民主懇談會(huì)與基層人大結(jié)合的可行性以及結(jié)合的有效途徑，試圖以民主懇談會(huì)“激活”基層人大；另一方面，通過(guò)民主懇談會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的結(jié)合，將游離于體制外的民主懇談會(huì)納入現(xiàn)行的制度框架之內(nèi)，將這一具有原創(chuàng)性的基層民主形式導(dǎo)入可持續(xù)發(fā)展的軌道。這樣，民主懇談會(huì)就進(jìn)入了第三個(gè)發(fā)展階段。

今年初，溫嶺在新河、澤國(guó)等地進(jìn)行民主懇談與基層人大結(jié)合新的探索。新河鎮(zhèn)探索的課題是“參與式預(yù)算”，即讓人大代表和公眾參與并監(jiān)督鎮(zhèn)政府2005年度的財(cái)政預(yù)算編制，這一次民主懇談會(huì)被引入鎮(zhèn)人大體制內(nèi)。

7月27日，新河鎮(zhèn)在人代會(huì)期間召開(kāi)民主懇談會(huì)，90名鎮(zhèn)人大代表直接參與了政府的財(cái)政預(yù)算編制，193名群眾自發(fā)前來(lái)參加旁聽(tīng)。鎮(zhèn)人大代表和到會(huì)的群眾就鎮(zhèn)政府的預(yù)算方案與鎮(zhèn)政府進(jìn)行了對(duì)話和質(zhì)詢，并提出了縮減行政管理費(fèi)開(kāi)支、增加教育投入等18個(gè)問(wèn)題。

懇談會(huì)結(jié)束后，政府與人大主席團(tuán)、人大財(cái)政審查小組召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議討論人大代表提出的問(wèn)題，調(diào)整了包括縮減行政管理費(fèi)25萬(wàn)在內(nèi)的9個(gè)項(xiàng)目，增減的資金合計(jì)237萬(wàn)元。鎮(zhèn)政府據(jù)此修改了財(cái)政預(yù)算，并在第二天的人大代表全體會(huì)議上獲得通過(guò)。

世界與中國(guó)研究所所長(zhǎng)李凡認(rèn)為，目前我國(guó)的一些地方政府雖然也在進(jìn)行公共預(yù)算改革，但仍然是由政府主導(dǎo)，人大并沒(méi)有真正改變“橡皮圖章”的地位，新河鎮(zhèn)的預(yù)算改革是中國(guó)地方政府公共預(yù)算改革的重大突破，實(shí)現(xiàn)了初步透明和參與的公共預(yù)算改革。

創(chuàng)新的意義：治理型模式的張力

溫嶺民主懇談經(jīng)過(guò)5年多時(shí)間的不斷探索、深化、完善和發(fā)展，已經(jīng)初步臻于制度化、程序化、規(guī)范化，擴(kuò)大了基層民主，改善了黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，北京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長(zhǎng)王浦劬教授稱之為“原創(chuàng)性的民主載體”。

王浦劬教授認(rèn)為，從溫嶺基層民主建設(shè)的邏輯起點(diǎn)看，它不是首先選擇民主選舉制，而是首先選擇民主決策、民主管理這些環(huán)節(jié)，當(dāng)然也包括民主監(jiān)督，這樣它就提出了一個(gè)民主政治建設(shè)新的切入點(diǎn)和模式，這種模式可以概括為治理型模式。

至于民主懇談的實(shí)踐意義，他以“四層解讀”來(lái)歸納：第一層解讀，溫嶺民主懇談會(huì)內(nèi)含著對(duì)中國(guó)基層民主建設(shè)，特別是中國(guó)基層權(quán)力組織戰(zhàn)略思路的思考；第二層解讀，有助于社會(huì)矛盾的解決和決策效率的提高；第三層解讀，民主懇談會(huì)雖然是基層的民主，而現(xiàn)有的做法已經(jīng)體現(xiàn)出了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)這三方面的統(tǒng)一；第四層解讀，它還包含著這樣一個(gè)命題，中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)執(zhí)政黨執(zhí)政方式如何改變，也包含提高執(zhí)政黨執(zhí)政能力的問(wèn)題。

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院副院長(zhǎng)、政治學(xué)系張小勁教授認(rèn)為，溫嶺懇談會(huì)揭示了中國(guó)農(nóng)村基層改革和制度變遷的重要方式：在既有的制度框架下的改進(jìn)與創(chuàng)新，為民主政治尋找和確定新的生長(zhǎng)空間。