[摘要]流動(dòng)人口，特別是農(nóng)民工進(jìn)入城市后出現(xiàn)的諸多新特點(diǎn)，反映了人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域存在的問(wèn)題。但是由于認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)、制度上的沖突、體制上的障礙，流動(dòng)人口各方面的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到滿足，問(wèn)題沒(méi)有得到很好解決。流動(dòng)人口的管理和服務(wù)中出現(xiàn)的各種矛盾和問(wèn)題，正是改革不到位、體制不完善、體制不健全的集中反映。解決這些問(wèn)題，政府的作用至關(guān)重要，在制定公共政策方面， 當(dāng)前應(yīng)主要解決制度性問(wèn)題、政策性問(wèn)題和操作性問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]流動(dòng)人口 特征 需求 公共政策

[中圖分類號(hào)]F249．2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623(2005)06-0020-04

[作者簡(jiǎn)介]于學(xué)軍(1964－)，吉林省梅河口市人，國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)政策法規(guī)司司長(zhǎng)，研究員，法學(xué)博士，主要研究領(lǐng)域是人口經(jīng)濟(jì)學(xué)、老年經(jīng)濟(jì)學(xué)和人口政策。

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是上世紀(jì)90年代以來(lái)，流動(dòng)人口迅猛增加。在過(guò)去的10年里，流動(dòng)人口大約增加了1倍，目前已經(jīng)超過(guò)了全國(guó)人口總數(shù)的10％。從發(fā)展趨勢(shì)看，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口數(shù)量還將持續(xù)增加，作為一個(gè)特殊的人口群體將長(zhǎng)期存在。流動(dòng)人口突破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的樊籬，為工業(yè)增加了競(jìng)爭(zhēng)力，為城市增加了活力，為現(xiàn)代化增添了動(dòng)力，也有力地推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變和管理服務(wù)方式轉(zhuǎn)變。然而，中國(guó)政府對(duì)流動(dòng)人口問(wèn)題的認(rèn)識(shí)是曲折的。相應(yīng)地說(shuō)，采取的公共政策也是在不斷的變化過(guò)程中。流動(dòng)人口曾經(jīng)是被稱為“盲流人口”，實(shí)行勸返回鄉(xiāng)的政策；而后，又提出過(guò)“離土不離鄉(xiāng)”的政策導(dǎo)向；目前則提倡屬地化管理、市民化服務(wù)，促進(jìn)與戶籍人口的融合。近幾年，中央政府提出了“公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，各級(jí)政府都在采取積極的措施，努力做好流動(dòng)人口的管理和服務(wù)工作。

流動(dòng)人口的特征

流動(dòng)人口，特別是農(nóng)民工融入城市，要經(jīng)歷戶籍的改變、職業(yè)的變遷、住房的安排、家庭的遷移、素質(zhì)的提高等一系列步驟，最終才能實(shí)現(xiàn)從職業(yè)流動(dòng)到社會(huì)流動(dòng)的轉(zhuǎn)變。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也證明，勞動(dòng)力流動(dòng)及城市化本身是一個(gè)長(zhǎng)期、緩慢的過(guò)程。在這一過(guò)程中，形成了一個(gè)特殊的流動(dòng)人口群體，本身具有很多特點(diǎn)：

1．?dāng)?shù)量大。2000年第五次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)顯示，“人戶分離”人口為1．4億，但人戶分離半年以上的為1210下萬(wàn)，是流動(dòng)人口。其中，省內(nèi)流動(dòng)的有7865萬(wàn)，占65％，跨省流動(dòng)4242萬(wàn)，占35％。流動(dòng)人口打破了城市和農(nóng)村的人口格局。目前農(nóng)村每100個(gè)人中，大約有15個(gè)人離開(kāi)鄉(xiāng)村，居住在城市；而城鎮(zhèn)每100個(gè)人中，大約有30個(gè)人是流動(dòng)人口。

2.主體是農(nóng)民工。農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工勞動(dòng)力大約占流動(dòng)人口的8500左右。2001年、2002年、2003年農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工數(shù)量分別為7800萬(wàn)、9400萬(wàn)、9900萬(wàn)。2004年首次超過(guò)1億，目前大約為1．2億～1．5億。因此，流動(dòng)人口是個(gè)農(nóng)民問(wèn)題，關(guān)乎“三農(nóng)問(wèn)題”。

3．今后一段時(shí)期內(nèi)將持續(xù)增加。按照國(guó)家有關(guān)部門(mén)的規(guī)劃，2020年，我國(guó)城市化水平將達(dá)到55％～60％的水平。即城市人口將從目前的5.2億增加到7．8億～8．5億，凈增加2．6億～3．3億，每年平均增加1700萬(wàn)～2200萬(wàn)。這說(shuō)明人口流動(dòng)是必然的趨勢(shì)，只能順應(yīng)，不能阻擋。

4．流向比較集中。分省看，從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)。在跨省流動(dòng)的4242萬(wàn)人口中，四川、安徽、湖南、江西、河南、湖北6省流出人口占全國(guó)跨省流動(dòng)人口的59．3％；而廣東、浙江、上海、江蘇、北京、福建6省市流入人口占全國(guó)跨省流動(dòng)人口的68．5％。因此，我們要做好流入和流出比較集中地區(qū)的工作。

5．務(wù)工經(jīng)商為主。人們跨省流動(dòng)的原因有多種，普查結(jié)果的分析表明，社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素是導(dǎo)致人口跨省流動(dòng)的主要原因，而務(wù)工經(jīng)商又是其中最主要的因素。在全部跨省流動(dòng)人口中，了9．0％是以務(wù)工經(jīng)商、工作調(diào)動(dòng)、分配錄用等經(jīng)濟(jì)原因?yàn)橹?，只?1．0％是由于婚嫁、隨遷家屬、投親靠友等生活原因造成的流動(dòng)。因此，流動(dòng)人口中的絕大多數(shù)是為生存和發(fā)展，絕不是“盲流”，也不是“超生游擊隊(duì)”。

6．年齡集聚結(jié)構(gòu)輕。在流動(dòng)人口中，15～30歲占70％，35歲以下占80％。以此推算，在全國(guó)1．4億流動(dòng)人口中，15～30歲的大約有1億，35歲以下的大約為1．12億。流動(dòng)人口以青壯年為主，要求我們關(guān)注他們的性和生殖健康需求、管理和服務(wù)。

7．素質(zhì)高于流出地但低于流入地。從整體上看，流動(dòng)人口絕大部分來(lái)自農(nóng)村，流入地區(qū)多數(shù)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市地區(qū)。一方面，與流入地的城里人相比，他們的教育水平、勞動(dòng)技能、生活水平、保健意識(shí)等各方面都處于弱勢(shì)地位；另一方面，與流出地的農(nóng)村人口相比，流動(dòng)人口的素質(zhì)，包括文化素質(zhì)、心理素質(zhì)、職業(yè)素質(zhì)等方面部處于優(yōu)勢(shì)。社會(huì)上流行看法是，流動(dòng)人口素質(zhì)低，其實(shí)是認(rèn)識(shí)誤區(qū)，不能將落后地區(qū)農(nóng)村人口和發(fā)達(dá)地區(qū)的城市人口素質(zhì)相提并論。

8．跨省流動(dòng)的時(shí)間逐漸加長(zhǎng)。從表1中可以看到，多數(shù)跨省流動(dòng)人口在流入地居住的時(shí)間在一年以上，成為流入地的常住人口，僅有三分之一在流入地居住不滿一年。許多流動(dòng)人口已經(jīng)不再頻繁流動(dòng)，而是逐步融入居住地，成為現(xiàn)居住地常住人口，這就要求政府在各項(xiàng)工作中，充分考慮到這部分人的情況。

9.舉家遷移趨勢(shì)明顯。對(duì)比1990和2000年兩次人口普查結(jié)果后發(fā)現(xiàn)，在有流動(dòng)人口的家庭中，戶主與配偶均為流動(dòng)人口的比例從1990年的7．44％上升到2000年的46．06％。這說(shuō)明，越來(lái)越多的農(nóng)民逐步脫離農(nóng)業(yè)，開(kāi)始成為城市新的移民。

10．是城市中的邊緣人口。由于現(xiàn)有戶籍制度與城市各項(xiàng)政策的影響，即便在同一區(qū)域中流動(dòng)人口與城市居民也形成相對(duì)隔離的兩個(gè)群體，在經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)交往上形成兩個(gè)互不相同的體系，造成心理與文化上的隔離與互不認(rèn)同。所以，如何增強(qiáng)政府管理的有效性和公共服務(wù)的可及性，促進(jìn)流動(dòng)人口和戶籍人口的融合就成為做好流動(dòng)人口管理和服務(wù)的關(guān)鍵。

11．以非正規(guī)就業(yè)為主，收入偏低。與城市非農(nóng)業(yè)戶籍的人口相比，流動(dòng)人口，特別是農(nóng)民工一般是在工資較低、工作條件差、就業(yè)不穩(wěn)定、無(wú)醫(yī)療保險(xiǎn)、無(wú)社會(huì)保障、無(wú)升遷機(jī)會(huì)的城市非正規(guī)部門(mén)就業(yè)。在某種程度上說(shuō)，流動(dòng)人口是弱勢(shì)群體，需要特殊的保護(hù)。

12．流動(dòng)人口許多人在城市，但心系老家。流動(dòng)人口進(jìn)城務(wù)工后，留在農(nóng)村的多數(shù)是婦女、孩子和老人。留守的配偶缺少情愛(ài)，留守的孩子缺少關(guān)懷，留守的父母缺少依賴。因此，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)流入地管理和服務(wù)的同時(shí)，流出地對(duì)流動(dòng)人口的管理和服務(wù)也有重大責(zé)任。

以上僅僅從一些方面討論了流動(dòng)人口的特點(diǎn)。流動(dòng)人口在其他方面，例如，文化、心理、性格、習(xí)慣、網(wǎng)絡(luò)等都有鮮明的特點(diǎn)，在此不一一討論。自從20世紀(jì)80年代中期出現(xiàn)“民工潮”至今已近20年。人口流動(dòng)加速了信息流、資金流、文化流的傳遞，溝通了城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。與此同時(shí)，流動(dòng)人口的規(guī)模由小到大，由個(gè)人流動(dòng)到家庭流動(dòng)，由短期流動(dòng)到長(zhǎng)期流動(dòng)，由近距離流動(dòng)到跨省流動(dòng)，不斷改變的人口流動(dòng)形態(tài)也不可避免地帶來(lái)了不同的人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多方面的現(xiàn)象和問(wèn)題，不斷地沖擊著傳統(tǒng)的制度框架，對(duì)公共管理與服務(wù)部門(mén)提出了新的要求。

流動(dòng)人口的需求

目前，中央政府高度關(guān)注流動(dòng)人口，特別是農(nóng)民工問(wèn)題。正在起草有關(guān)文件，旨在完善管理辦法，突出便民服務(wù)。各級(jí)政府都逐步意識(shí)到做好流動(dòng)人口管理和服務(wù)工作的重要性，也都愿意做好這項(xiàng)工作，但由于認(rèn)識(shí)的誤區(qū)、制度的沖突、體制的障礙，使得流動(dòng)人口需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到滿足，問(wèn)題沒(méi)有得到很好的解決，概括地說(shuō)，表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1．流動(dòng)人口的就業(yè)和培訓(xùn)需求。就業(yè)問(wèn)題是流動(dòng)人口諸多問(wèn)題中的首要問(wèn)題，目前最突出的是勞動(dòng)合同問(wèn)題。另外，盡管農(nóng)業(yè)部、勞動(dòng)部等多個(gè)部門(mén)已經(jīng)出臺(tái)了對(duì)流動(dòng)勞動(dòng)力開(kāi)展培訓(xùn)的計(jì)劃，但是，流動(dòng)勞動(dòng)力培訓(xùn)問(wèn)題仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

2．流動(dòng)人口的提高收入需求。最近兩三年來(lái)，由于中央政府對(duì)這一問(wèn)題的高度重視，一些久拖未決的問(wèn)題開(kāi)始逐步得到解決。但是，仍存在一系列重要問(wèn)題，包括工資拖欠問(wèn)題、同工不同酬問(wèn)題、變相克扣工資問(wèn)題，等等。

3．流動(dòng)人口的社會(huì)保障需求。絕大部分流動(dòng)的勞動(dòng)力沒(méi)有養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)等基本的社會(huì)保障。若干年后，當(dāng)今天年輕的流動(dòng)勞動(dòng)力不再年輕時(shí)，日積月累堆積起來(lái)的各種問(wèn)題就會(huì)集中地爆發(fā)出來(lái)。

4．流動(dòng)人口的子女教育需求。目前流動(dòng)人口的子女上學(xué)難仍然是一個(gè)突出問(wèn)題。而且，沒(méi)有隨父母流動(dòng)外出留在農(nóng)村老家的留守兒童多達(dá)2300萬(wàn)人，他們的教育問(wèn)題更是引人注目。

5．流動(dòng)人口的平等權(quán)益需求。盡管流動(dòng)人口規(guī)模巨大，他們中的很多人在流入地生活的時(shí)間也已經(jīng)足夠長(zhǎng)了，但是，流動(dòng)人口沒(méi)能獲得與現(xiàn)居住地公民平等的權(quán)益。相反，他們?cè)诤芏喾矫婷媾R排斥，不能參與流入地各種社會(huì)組織和各種社會(huì)活動(dòng)。

6．流動(dòng)人口的政治參與需求。盡管流動(dòng)人口規(guī)模巨大，在部分城市，流動(dòng)人口甚至已經(jīng)在數(shù)量上超過(guò)戶籍人口而成為實(shí)際上占多數(shù)的人口群體，但是，在數(shù)量上占據(jù)多數(shù)的流動(dòng)人口的政治參與還面臨種種挑戰(zhàn)。

7．改善流動(dòng)人口的衛(wèi)生保健和生殖健康需求。流動(dòng)人口也是疾病，特別是傳染病的傳播和被傳播重點(diǎn)人群。調(diào)查顯示，流動(dòng)人口的生殖健康知識(shí)缺乏、意識(shí)淡薄，產(chǎn)前檢查率、醫(yī)院分娩率和產(chǎn)后訪視率都相對(duì)較低，對(duì)性病、艾滋病等傳染病的防范意識(shí)不強(qiáng)。流動(dòng)人口的生殖健康問(wèn)題不僅影響到他們本身的正常生產(chǎn)和生活，而且也直接影響我國(guó)出生人口素質(zhì)和國(guó)民整體健康水平的提高。

8．滿足流動(dòng)人口計(jì)劃生育需求。在各地違法生育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，流動(dòng)人口違法生育所占比例約為50％～80％。此外，由于行政管理、技術(shù)服務(wù)、執(zhí)法監(jiān)督不到位，流動(dòng)人口中的出生人口性別比也偏高。絕大多數(shù)流動(dòng)人口離家外出是為了生存和發(fā)展，流動(dòng)的主要目的是增加收入，改善家庭生活，“超生游擊隊(duì)”畢竟是少數(shù)。出現(xiàn)這種情況的主要原因是流入地和流出地信息不通暢，計(jì)劃生育部門(mén)難以及時(shí)為流動(dòng)人口提供有針對(duì)性的避孕節(jié)育和生殖保健服務(wù)，流動(dòng)人口的計(jì)劃生育需求沒(méi)有得到滿足。

目前，我國(guó)正處于人口轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、改革攻堅(jiān)的戰(zhàn)略機(jī)遇期和矛盾凸顯期，政府行政管理體制改革、基層民主政治建設(shè)等不斷深化，對(duì)流動(dòng)人口傳統(tǒng)的管理體制和工作方式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。流動(dòng)人口的管理和服務(wù)中出現(xiàn)的各種矛盾和問(wèn)題，正是改革不到位、體制不完善、機(jī)制不健全的集中反映。上述問(wèn)題要求各級(jí)政府和各個(gè)部門(mén)必須有所作為，制訂有效的公共政策，并使各項(xiàng)公共政策惠及流動(dòng)人口。流動(dòng)人口從流出戶籍地開(kāi)始，直到能在城市安居樂(lè)業(yè)，流動(dòng)人口有一個(gè)很長(zhǎng)的需求鏈條，涉及方方面面。對(duì)其管理和服務(wù)既涉及流出地，也涉及流入地；既涉及中央政府，也涉及地方政府。單獨(dú)通過(guò)某個(gè)方面的努力來(lái)解決流動(dòng)人口問(wèn)題，其效果都是有限的。目前的情況是，政府各部門(mén)出臺(tái)了很多相關(guān)的政策，但是由于缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，各項(xiàng)政策沒(méi)能形成合力，甚至互相“制肘”，各部門(mén)信息分割，各項(xiàng)政策和公共資源沒(méi)有充分發(fā)揮預(yù)期作用，因此造成上面的政策沒(méi)落實(shí)，下面的經(jīng)驗(yàn)難推廣。

公共政策的思考

人口流動(dòng)是新時(shí)期我國(guó)人口發(fā)展的一個(gè)新特點(diǎn)，是在我國(guó)改革開(kāi)放條件下，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化的必然產(chǎn)物，是不可逆轉(zhuǎn)的必然趨勢(shì)。面對(duì)規(guī)模龐大的流動(dòng)人口，政府應(yīng)該怎么管理，怎么服務(wù)?我們并沒(méi)有準(zhǔn)備好，管理和服務(wù)政策往往是滯后的。政府覺(jué)得流動(dòng)人口問(wèn)題棘手，是因?yàn)檎墓芾砗头?wù)能力需要提高，而不能將責(zé)任歸結(jié)為流動(dòng)人口自身。政府的公共政策必須跟著群眾的需求走，不能要求群眾的需求跟著公共政策走。人口流動(dòng)確實(shí)提高了管理和服務(wù)的難度、復(fù)雜度。相應(yīng)地，也要求我們提高行政管理和社會(huì)服務(wù)的水平，堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，按照“公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的指導(dǎo)方針，與時(shí)俱進(jìn)地建立新的機(jī)制，應(yīng)對(duì)新的形勢(shì)，切實(shí)做好流動(dòng)人口的管理和服務(wù)工作。

政府在制定有關(guān)流動(dòng)人口的相關(guān)政策時(shí)，既要考慮目前如何解決實(shí)際問(wèn)題，同時(shí)更要具有前瞻性的思維，政策目標(biāo)是促進(jìn)戶籍人口與流動(dòng)人口的真正融合。要想將流動(dòng)的農(nóng)民工留在城市，作為宏觀政策的制定者和實(shí)施者，政府的作用至關(guān)重要，當(dāng)前我們需要解決三個(gè)層面的問(wèn)題：

一是制度性的問(wèn)題。解決流動(dòng)的農(nóng)民工問(wèn)題的根本出路在于順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展潮流，加快制度改革和創(chuàng)新，按照政府職能轉(zhuǎn)變的要求，從整體上改革社會(huì)管理制度，包括戶籍制度、社會(huì)保障制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、人事制度、教育制度、財(cái)政制度、住房制度等等。

二是政策性的問(wèn)題。各地、各部門(mén)要堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，以滿足流動(dòng)人口需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，按照“公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的要求，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，協(xié)調(diào)一致，齊抓共管，形成合力，制定有利于人口流動(dòng)的各項(xiàng)政策，為人口的合理有序流動(dòng)減少障礙，創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。

三是操作性的問(wèn)題。流動(dòng)人口的管理和服務(wù)一定要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，更新管理理念，改革管理方式，提高服務(wù)能力，寓管理于服務(wù)之中，從維護(hù)流動(dòng)人口合法權(quán)益的角度出發(fā)，最大限度地簡(jiǎn)化辦事程序，減少相關(guān)手續(xù)，取消不合法、不合理、不必要的收費(fèi)，為流動(dòng)人口提供優(yōu)質(zhì)的便民服務(wù)。

流動(dòng)人口已經(jīng)超過(guò)了總?cè)丝诘?0％，是中國(guó)社會(huì)的特殊群體。流動(dòng)人口是人口問(wèn)題，更是社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是政治問(wèn)題。做好流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作是落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想，按照以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要；是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，緩解農(nóng)村人口壓力，促進(jìn)人的全面發(fā)展的需要；是推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要；是促進(jìn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，改變農(nóng)村人口的生產(chǎn)方式和生活方式，解決“三農(nóng)”問(wèn)題，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要；也是穩(wěn)定低生育水平，提高人口素質(zhì)，改善人口結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)新時(shí)期人口和計(jì)劃生育工作戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。因此，在這個(gè)問(wèn)題上，政府不可被動(dòng)應(yīng)付，更不可不作為。能不能解決好流動(dòng)人口問(wèn)題，是對(duì)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)能力的一次檢驗(yàn)。

(收稿日期：2005-11-16 責(zé)任編輯：張朝中)