青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)1984年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，原規(guī)劃面積15平方公里。1992年，山東省政府決定將開發(fā)區(qū)與原黃島區(qū)兩區(qū)體制合一，開發(fā)區(qū)面積擴(kuò)大到220平方公里，人口23萬人。體制的合一開了全國沿海城市把經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)融為一體的先河，標(biāo)志著新區(qū)進(jìn)入了第二次創(chuàng)業(yè)的新階段，為推進(jìn)新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)勁動力。

體制合一

在區(qū)域管理體制的創(chuàng)新上，青島認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒了蘇州工業(yè)園區(qū)、天津、大連、寧波等先進(jìn)開發(fā)區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，研究制定了符合青島開發(fā)區(qū)實(shí)際的相關(guān)制度文件，為黨政機(jī)構(gòu)改革打下了良好的基礎(chǔ)。

一是領(lǐng)導(dǎo)體制改革。經(jīng)過長期的探索，隨著區(qū)域面積的逐步擴(kuò)大和社會事務(wù)的日益繁重，青島開發(fā)區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制逐步由建區(qū)之初的黨政完全合一轉(zhuǎn)向黨政有分有合。兩區(qū)體制合一后，為了應(yīng)對當(dāng)時(shí)兩區(qū)分離的實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，青島開發(fā)區(qū)實(shí)行了一套機(jī)構(gòu)、四塊牌子的領(lǐng)導(dǎo)體制。即：開發(fā)區(qū)的工委、管委和黃島區(qū)的區(qū)委、區(qū)政府合并設(shè)立、合署辦公。工委（區(qū)委）管委（區(qū)政府）“一把手”也由一人兼任，并享受青島副市級的待遇。后來，隨著形勢的發(fā)展變化，黨政領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)行了適當(dāng)分開，但青島市委、市政府繼續(xù)把開發(fā)區(qū)當(dāng)作特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)來看待，行政規(guī)格繼續(xù)享受青島副市級待遇。

二是行政管理體制改革。青島開發(fā)區(qū)始終堅(jiān)持“小政府、大社會、小機(jī)關(guān)、大服務(wù)”的機(jī)構(gòu)設(shè)置原則，同時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展不斷地調(diào)整完善。體制合一后的青島開發(fā)區(qū)雖然兼?zhèn)淞诵姓^(qū)（普區(qū)）和經(jīng)濟(jì)區(qū)（特區(qū)）的兩種功能，但目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)目依然較為精簡，現(xiàn)在開發(fā)區(qū)的管委（區(qū)政府）機(jī)構(gòu)總共20個(gè)，對應(yīng)了青島市的32個(gè)政府序列部門。而且，有的黨的機(jī)關(guān)與政府部門合署辦公，如工委（區(qū)委）辦公室與管委（區(qū)政府）辦公室、組織部與人事局、宣傳部與文化局等，就是二合一的機(jī)構(gòu)。

以此為基礎(chǔ)，青島開發(fā)區(qū)在功能定位、體制安排、規(guī)劃調(diào)整、環(huán)境建設(shè)等各方面都發(fā)生了重大變化。在功能定位上，青島開發(fā)區(qū)根據(jù)自身遠(yuǎn)離青島母城的實(shí)際，認(rèn)為開發(fā)區(qū)不能搞單一型的工業(yè)區(qū)，明確提出開發(fā)區(qū)要向現(xiàn)代化的國際性的新城區(qū)方向發(fā)展。在體制安排上，青島開發(fā)區(qū)逐步建立起一個(gè)與市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)、與國際慣例相接軌的新型政府運(yùn)行機(jī)制，與一般行政區(qū)相區(qū)別、精簡高效的新型政府管理體制，完成了區(qū)直企業(yè)改制，推動了政企分開、政事分開。在規(guī)劃建設(shè)上，兩區(qū)體制合一后，青島開發(fā)區(qū)由起步的15平方公里擴(kuò)展為220平方公里，發(fā)展空間嚴(yán)重不足的問題得到緩解，也使兩區(qū)整體區(qū)域空間上的合理布局成為可能。青島開發(fā)區(qū)于1996年完成了區(qū)域總體規(guī)劃布局的調(diào)整，將開發(fā)區(qū)和黃島區(qū)共同管轄的220平方公里的區(qū)域規(guī)劃為六大功能區(qū)?，F(xiàn)在來看，這一規(guī)劃還是較為科學(xué)合理、合乎實(shí)際的，也保證了西海岸經(jīng)濟(jì)社會的健康有序發(fā)展。

利弊分析

青島開發(fā)區(qū)是以兩區(qū)體制合一為基礎(chǔ)、以開放為主要特征的特殊區(qū)域。體制合一前，兩區(qū)的職能和管理體制各不相同：原開發(fā)區(qū)管委會作為青島市政府的派出機(jī)構(gòu)，代表市政府對開發(fā)區(qū)的開發(fā)和建設(shè)進(jìn)行綜合管理；原黃島區(qū)作為一級政府，直接管理轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)。兩區(qū)之間的利益取向有很大的差異，很多社會事務(wù)難以協(xié)調(diào)，司法管轄、公交線路斷檔等問題沖突不斷，造成內(nèi)耗非常嚴(yán)重，同時(shí)，由于對土地、港口、旅游等資源的分割，造成區(qū)內(nèi)新進(jìn)大項(xiàng)目難以合理安排，使得開發(fā)區(qū)的開放資源和功能優(yōu)勢，黃島區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢、港口等資源優(yōu)勢，都不能得到集約化利用，這對兩區(qū)的發(fā)展都有著極為不利的影響。

兩區(qū)合一后的體制使開發(fā)區(qū)對外開放的空間擴(kuò)大了，兩區(qū)在人才、勞力、土地、基礎(chǔ)設(shè)施、招商引資等方面的優(yōu)勢得到了互補(bǔ)，減少了區(qū)域摩擦，提高了行政效率，兩區(qū)的優(yōu)勢得以有機(jī)結(jié)合，整個(gè)新區(qū)已經(jīng)初步成為一個(gè)集多項(xiàng)政策、功能于一體，行政事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會事務(wù)于一身，貿(mào)工農(nóng)等門類齊全的綜合性區(qū)域，具有一般開發(fā)區(qū)和行政區(qū)不可比擬的特殊優(yōu)勢，為建設(shè)現(xiàn)代化國際新城區(qū)創(chuàng)造了必要條件。

當(dāng)然，客觀地說，兩區(qū)體制合一也帶來了一些弊端：一是1992年小平同志南方講話后，在沿海各經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)迎來了真正大發(fā)展的背景下，由于兩區(qū)體制合一而造成的磨合期和眾多社會事務(wù)的羈絆，以及新舊觀念嚴(yán)重沖突，青島開發(fā)區(qū)在一定程度上削弱和轉(zhuǎn)移了抓招商引資和項(xiàng)目建設(shè)的精力和視野，導(dǎo)致機(jī)遇有所喪失。二是造成了開發(fā)區(qū)的開發(fā)開放功能相對弱化、向舊體制小步復(fù)歸的問題。為適應(yīng)兩區(qū)體制合一的新體制，青島開發(fā)區(qū)（黃島區(qū)）套搬了一般行政區(qū)的一些做法，設(shè)置了相對龐大的人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)，而沒有研究探索中間體制，精簡設(shè)置，為后來日益加深的“體制復(fù)歸”問題留下了隱憂。三是機(jī)構(gòu)有所膨脹，加大物質(zhì)獎勵激勵機(jī)制建設(shè)的力度相對困難，人員素質(zhì)優(yōu)勢不如原來明顯，衙門作風(fēng)開始萌生，服務(wù)意識相對薄弱，層層收費(fèi)、辦事手續(xù)繁雜的不良現(xiàn)象開始出現(xiàn)，行政效率有所降低。四是在行政管理體制上造成了政府職能的定位與中國加入WTO以后形勢發(fā)展要求的不相適應(yīng)，開發(fā)區(qū)不同程度地存在“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”的問題。有些上級政府職能部門要求對口設(shè)置機(jī)構(gòu)或加掛相應(yīng)部門牌子的現(xiàn)象仍然存在，向一般行政區(qū)看齊的壓力較大。五是在運(yùn)行機(jī)制和管理方式上容易出現(xiàn)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，容易產(chǎn)生重管理、輕服務(wù)，重審批、輕監(jiān)管的問題。六是在集權(quán)與分權(quán)有效配置方面，開發(fā)區(qū)內(nèi)“條條管理”的集權(quán)部門越來越多，給開發(fā)區(qū)在管理體制方面率先與國際慣例全面接軌增加了難度。過多的集權(quán)增加了開發(fā)區(qū)行政管理“條塊”部門之間的協(xié)調(diào)成本，弱化了開發(fā)區(qū)作為特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的改革示范效應(yīng)。七是區(qū)域面積的擴(kuò)大造成了財(cái)力分散和環(huán)境建設(shè)資金的嚴(yán)重不足。

但這些弊端和問題不能從根本上影響開發(fā)區(qū)的發(fā)展，也沒有突破開發(fā)區(qū)“小政府、大社會”的體制格局，因此完全可以通過不斷推進(jìn)體制、機(jī)制的創(chuàng)新，由形式上“合一”走向內(nèi)涵式的“合金”，在實(shí)踐中把不利因素降到最小程度，并可以逐步予以解決。因此，權(quán)衡利弊，青島開發(fā)區(qū)與黃島區(qū)的體制合一，在實(shí)踐上是成功的，加上其在全國開發(fā)區(qū)的首創(chuàng)性，還為青島開發(fā)區(qū)構(gòu)筑了對外開放的又一獨(dú)特優(yōu)勢。

變革啟示

美國學(xué)者安納利·薩克森寧在其所著的《地區(qū)優(yōu)勢：硅谷和128公路地區(qū)的文化與競爭》一書中明確指出：決定一個(gè)地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的主要因素，不在于新技術(shù)發(fā)明的多少，而在于它的制度安排、社會環(huán)境和文化氛圍等是否有利于發(fā)揮專業(yè)技術(shù)人員的積極性和創(chuàng)造性?？梢哉f，一個(gè)開發(fā)區(qū)能否成功，關(guān)鍵取決于對生產(chǎn)要素的吸引能力和優(yōu)化配置能力如何，歸根到底取決于體制。青島開發(fā)區(qū)行政管理體制的變革給了我們很多啟示。

第一，開發(fā)區(qū)管理體制向行政區(qū)體制轉(zhuǎn)化的趨勢正日益加強(qiáng)。

作為一個(gè)特殊階段的政策性行政區(qū)域，開發(fā)區(qū)的國家政策傾斜和體制差異都是暫時(shí)的，既不持久也不規(guī)范。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，開發(fā)區(qū)的特殊政策總有一天將會消除。從目前情況看，隨著開發(fā)區(qū)范圍擴(kuò)大和功能的多元化，其管理體制正呈現(xiàn)出從準(zhǔn)政府向行政區(qū)體制轉(zhuǎn)化的趨勢。當(dāng)然，這種轉(zhuǎn)變決不能認(rèn)為是新體制在舊體制影響下的復(fù)歸，而應(yīng)該是在同一個(gè)新的體制框架下的并軌。不過從青島的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來看，行政區(qū)體制的形成究竟能在多大程度上解決開發(fā)區(qū)的難題還是一個(gè)未知數(shù)。青島開發(fā)區(qū)曾號稱“三區(qū)合一”（包括青島保稅區(qū)在內(nèi)），但最終青島保稅區(qū)還是保持單獨(dú)設(shè)置，畢竟保稅區(qū)的規(guī)模不宜盲目擴(kuò)大，否則由此帶來的行政成本過大等衍生問題無從解決。因此，問題的關(guān)鍵不在于體制是否合一，而在于開發(fā)區(qū)要實(shí)現(xiàn)完全依賴自身的經(jīng)濟(jì)功能和成熟的市場機(jī)制進(jìn)行成功運(yùn)作的目標(biāo)。

第二，開發(fā)區(qū)政府職能的重新定位已經(jīng)成為形勢發(fā)展的迫切需求。

就青島開發(fā)區(qū)而言，其行政管理體制是管委會與區(qū)政府合一的體制，法律地位應(yīng)該是不言自明的。只是在與國際市場經(jīng)濟(jì)體制接軌的過程中，其政府職能需要重新定位。只有科學(xué)地確定職能，才能保證機(jī)構(gòu)設(shè)置的精簡、高效，實(shí)現(xiàn)行政管理的效能化。就政府行為的機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，各地開發(fā)區(qū)普遍提倡“小政府，大社會”的管理模式，但這并不等于政府越小越好，越簡越好。作為政府行為，不管大與小，就其職能而言只有宏觀與微觀之分，行政管理的職能是共有的，只有職能完善，才能充分體現(xiàn)政府行為，如果只強(qiáng)調(diào)小，而職能不完善，就會影響行政職能的發(fā)揮，形成應(yīng)該管的事而管不起來，那么小政府也就不能體現(xiàn)大社會的功能，服務(wù)也就不會到位。

第三，開發(fā)區(qū)“以塊為主”的管理方式是管理體制變革的基礎(chǔ)。

開發(fā)區(qū)行政管理體制在經(jīng)歷了一個(gè)創(chuàng)建的時(shí)期和不斷的體制創(chuàng)新之后，基本形成了相對獨(dú)立的行政管理體制和運(yùn)行模式，即“以塊為主，條塊結(jié)合”。這個(gè)管理體制相對于一般的行政體制來說是全新的，充滿活力的，從而使開發(fā)區(qū)形成了與國際化經(jīng)濟(jì)運(yùn)作比較接近的環(huán)境，為開發(fā)區(qū)發(fā)展提供了強(qiáng)力的推動?？梢哉f“以塊為主”是開發(fā)區(qū)新體制得以建立的基礎(chǔ)。當(dāng)然，“以塊為主”的管理方式必然面臨著如何分權(quán)的問題。首先是地區(qū)內(nèi)部分權(quán)問題。在開發(fā)區(qū)和行政區(qū)合一的情況下，存在一個(gè)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)赝壵謾?quán)的問題，通常情況下開發(fā)區(qū)管理是虛，行政區(qū)管理是實(shí)，財(cái)權(quán)和人權(quán)都在行政區(qū)手中，有些改革措施和政策因觸動了行政部門的已有權(quán)力和利益，難以落實(shí)。其次是中央和地方分權(quán)問題。由于有些部門實(shí)行垂直管理，開發(fā)區(qū)的一些制度和體制創(chuàng)新需要經(jīng)過有關(guān)部門核準(zhǔn)，否則難以實(shí)施。因此，如何正確處理分權(quán)的問題是開發(fā)區(qū)“以塊為主”管理方式得以有效實(shí)施的關(guān)鍵。

第四，如何構(gòu)建適應(yīng)WTO規(guī)則的管理體制目前看來困難重重。

由于我國開發(fā)區(qū)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的，開發(fā)區(qū)管委會的職能難免存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，這一點(diǎn)在“兩區(qū)合一”的體制下更為明顯。這實(shí)際上也是我國行政管理體制的“通病”，主要存在兩個(gè)方面的問題：一方面，開發(fā)區(qū)管委會的職能重點(diǎn)在于對投資者的市場準(zhǔn)入進(jìn)行審批制管理。其作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，影響行政效率，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制，與WTO規(guī)則也是背道而馳的。另一方面，隨著開發(fā)區(qū)管理體制向行政區(qū)體制轉(zhuǎn)化的趨勢逐漸加強(qiáng)，開發(fā)區(qū)管委會職能全能化（無限化）傾向日益明顯。其不僅承擔(dān)著開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)職能，而且還承擔(dān)著越來越多的社會管理職能。隨著時(shí)間的推移，開發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)越設(shè)越多，這與開發(fā)區(qū)建立精簡、高效、統(tǒng)一的行政管理體制的初衷明顯相悖。

政府機(jī)構(gòu)由單項(xiàng)向綜合職能的轉(zhuǎn)變，是歷史發(fā)展的必然趨勢，也是國外一些政府管理較為成功的經(jīng)驗(yàn)。而我國各級地方政府職能機(jī)構(gòu)的設(shè)立，管理權(quán)限單一。有的職能領(lǐng)域只是一個(gè)簡單的職能要素組成，有的職能領(lǐng)域雖然有若干個(gè)職能要素，但每個(gè)職能要素的內(nèi)涵管理量太少，有的職能性質(zhì)十分靠近，甚至不同程度地存在交叉、重合現(xiàn)象。這種政府職能機(jī)構(gòu)設(shè)立的模式自然也影響了開發(fā)區(qū)管理體制的構(gòu)建，“兩區(qū)合一”的管理體制更是問題多多。由于機(jī)構(gòu)數(shù)量的機(jī)械增加，人浮于事的現(xiàn)象也就應(yīng)運(yùn)而生。因此無論從哪一方面來看，構(gòu)建適應(yīng)WTO規(guī)則的開發(fā)區(qū)管理體制都還有很長的路要走。