策劃人語

開發(fā)區(qū)，這個承載著中國體制改革和對外開放試金石的特殊區(qū)域，從其誕生那一天起，一路披荊斬棘、篳路藍縷，今天已過弱冠之年。開發(fā)區(qū)20年的發(fā)展，在中國奔向小康社會的歷史征程中，極具標本意義；開發(fā)區(qū)創(chuàng)新的管理體制和發(fā)展模式，更是漂洋過海，在東南亞、非洲、拉美落地生根，在國際上產(chǎn)生了積極的示范效應。

開發(fā)區(qū)人特別希望借創(chuàng)建20周年的機會全面總結經(jīng)驗，對未來做出前瞻性的規(guī)劃，把“大有希望”的事業(yè)繼續(xù)下去。然而，這一切都因為國內理論界、輿論界的懷疑以及國家治理整頓開發(fā)區(qū)的一系列負面影響而沖淡；也使得正規(guī)開發(fā)區(qū)被“殃及池魚”，正面形象被扭曲。開發(fā)區(qū)面臨著何去何從的抉擇！

面對非議，需要冷靜處之，面對現(xiàn)實，需要正面立言。中國經(jīng)濟體制在政府層面上的改革遠遠沒有完成，開發(fā)區(qū)作為改革的先行試驗和示范區(qū)，仍有繼續(xù)試驗和創(chuàng)新的存在價值；中國在推進新型工業(yè)化和城市化的實踐中，開發(fā)區(qū)仍然能夠找到自身獨特的出擊點和大有作為的新天地。

開發(fā)區(qū)是羅陀斯，就在這里跳躍吧！

未來開發(fā)區(qū)，是要穩(wěn)定地占有海外市場，還是要財富的相對份額；是要單一的外資資本來源，還是要多元化的相對穩(wěn)定的動力結構；是要僅僅引進技術，還是要朝掌握技術方向努力？

改革試驗———被漠視的開發(fā)區(qū)的生命基因

提起開發(fā)區(qū)，在人們的印象中就是靠國家優(yōu)惠政策，引進外資，經(jīng)濟上取得了一些成就，主要著眼于其開放功能，這當然不錯。沒有經(jīng)濟奇跡，開發(fā)區(qū)的處境會更困難。但這只是事情的一個方面。甚至連開發(fā)區(qū)人也慢慢地麻木起來，宣傳自己的時候，每每地以引進多少外資、多少名牌的跨國公司、產(chǎn)值多少、稅收多少作為最大的賣點和成績。這種思維定式從開發(fā)區(qū)“三為主、一致力”的發(fā)展宗旨確立，到中央對開發(fā)區(qū)的管理沿革可見一斑：國務院對開發(fā)區(qū)的管理，幾次變更，由綜合部門的綜合管理轉到商務部的外資司，最后的定位就是將開發(fā)區(qū)的存在功能限于引進外資?？陀^地說，這就忽略了對開發(fā)區(qū)全面發(fā)展的指導，降低了國家建立開發(fā)區(qū)時的戰(zhàn)略意義和期望。

歷史的真相是：開發(fā)區(qū)從其誕生那一天起，就具有改革、開放、探索和試驗的性質，與此相聯(lián)系，是改革在前，開放在后。沒有改革的大膽創(chuàng)新和探索試驗，絕不會有日后的開放成果，事實上，這是開發(fā)區(qū)生命中的第一個基因。開發(fā)區(qū)20年來不斷掙脫各種陳舊觀念的束縛，克服有形、無形的困難，為自身前進拓出空間，每走一步都是要靠銳意改革，甚至可以說，改革比開放困難要大得多。尤其在前10年，改革比開放占去開發(fā)區(qū)更大更多的精力。

概括開發(fā)區(qū)改革的本質特征，可稱之為“綱舉目張”式的系統(tǒng)改革創(chuàng)新。

所謂“綱”就是在傳統(tǒng)區(qū)域管理體制上，創(chuàng)造出了將開發(fā)區(qū)定位于試驗的經(jīng)濟區(qū)而非行政區(qū)的準政府體制，簡言之，這種創(chuàng)新就是自上而下的主動改革，由上級政府高度授權，輕裝簡政，主要行使政府的經(jīng)濟管理職能去建立和發(fā)展一個外向型經(jīng)濟區(qū)。之所以爭取這種體制創(chuàng)新的根本原因，是因為建立開發(fā)區(qū)的當時，中國經(jīng)濟、行政管理體制不適應中國對外開放的要求，必須以新體制、新模式來完成對外經(jīng)濟合作的“軟著陸”。

所謂“目”，是指在這種體制保障下，去實施發(fā)展經(jīng)濟所需要的各項具體改革，解決對外開放過程中遇到的各種問題。概括起來，主要內容包括：建區(qū)投融資體制的改革、政府管理經(jīng)濟方式的改革、土地有償出讓和轉讓的改革、市場經(jīng)濟條件下政府法制的改革、社會保障制度的改革，以及開發(fā)區(qū)經(jīng)濟外向度提高后所引發(fā)的一系列改革，如此等等，都浸透著開發(fā)區(qū)人創(chuàng)新的心血和智慧。

“綱舉目張”強調開發(fā)區(qū)20年改革是一個系統(tǒng)，沒有管理體制的改革，則任何具體改革都是很難或者不能實施的。這些改革的成果，以解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力的實踐所驗證，隨歷史的進步，得到了肯定。當然，這些改革并非由開發(fā)區(qū)單獨完成，但是開發(fā)區(qū)人的努力試驗是客觀現(xiàn)實?！靶加^里桃千樹，盡是劉郎去后栽?！遍_發(fā)區(qū)所做出的敢為人先的改革業(yè)績能夠輕易忘卻嗎？

這種改革，與特區(qū)、浦東新區(qū)不同，可以說是20年來國內政府管理體制改革唯一尚存的形式。這種改革的成效，使外界很難否認其存在的價值，但或多或少，或隱或現(xiàn)，對這種創(chuàng)新體制的疑慮是構成開發(fā)區(qū)今后生存的最大的不確定性。換個角度看問題，反思一下國內的“開發(fā)區(qū)熱”，且不論開發(fā)區(qū)被爭相效法的內在原因（體制活力是重要一條），僅從開發(fā)區(qū)治理整頓8年，越理越多，越整越濫，收效甚微可見，根本一條原因就是對開發(fā)區(qū)的性質和意義認識不一致，因而也就沒有法律的嚴肅約束。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，這早已被國內共識，但關鍵是“法”的概念包括“法制”和“法治”。開發(fā)區(qū)搞了20年，魚目混珠，最根本的原因是沒有上升到國家大法的法律地位和建區(qū)規(guī)范，沒有“法制”，就談不上管理開發(fā)區(qū)的“法治”。國家級開發(fā)區(qū)兩度“凝固”，又兩度“解凍”，都是靠審批，而各級政府直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有法律約束的審批是造成開發(fā)區(qū)過多過濫而又失控的制度原因。

那么是什么妨礙了開發(fā)區(qū)法制的出臺？其實要用國家大法確立開發(fā)區(qū)的功能、政策及土地使用規(guī)范等等操作層面的問題并不難，真正難的是如何面對開發(fā)區(qū)大膽改革創(chuàng)新的成果，即這種“不規(guī)范”的體制。立法的兩難在于否定其體制有困難，因為誰也不會反對改革，但肯定其體制更困難，關鍵在于，開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新體制在傳統(tǒng)政府管理體制內部發(fā)生了根本性的變革，引發(fā)了一系列的矛盾碰撞，這是問題的實質。

接下來要問，開發(fā)區(qū)這種管理體制的改革方向和內容究竟有沒有先進性和科學性？對此的回答就要以2004年7月1日正式施行的《行政許可法》為參照系來作判斷?！缎姓S可法》是改革20多年來被稱為具有革命性意義的國家行政方式、政府職能轉變的改革，有助于推進政治文明和以“規(guī)制緩和”來進一步完善市場經(jīng)濟體制。從其內容來看，減少政府對經(jīng)濟、對市場主體的不當干涉和管制，不正是開發(fā)區(qū)多年來在改善區(qū)域“軟環(huán)境”旗幟下，進一步深化改革的訴求嗎？毋庸置疑，開發(fā)區(qū)20年的創(chuàng)新體制，與《行政許可法》的基本原理和總體思路有著超前的親和力。在開發(fā)區(qū)看來，《行政許可法》的出臺是為改革的先頭部隊提供了更有力的、權威的法制裝備。

再進一步，從《行政許可法》發(fā)展方向的邏輯推導和即將引起的連鎖改革的前景來看，行政許可的設立權限高度集中于中央和省兩級，省以下的政府行政范圍必將大大簡化，以往政府管理經(jīng)濟的龐大機構和編制必然要精簡。

而開發(fā)區(qū)的體制正代表著這項改革的方向。試想，開發(fā)區(qū)目前的高度精簡、能合并就合并的十幾個職能部門，少則幾十名多則200～300名公務員管理著一個中等城市產(chǎn)業(yè)規(guī)模的經(jīng)濟區(qū)域，這種方向還需要懷疑嗎？

由《行政許可法》出臺引發(fā)的政府職能轉變和行政管理體制的改革，僅僅是在深層次上改革的開始，中國經(jīng)濟體制改革在政府層面上遠遠談不上完成。從這個意義上說，中國的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，作為改革的先行試驗和示范區(qū)，20年前是這樣，在將來的20年，仍有繼續(xù)試驗和創(chuàng)新的存在價值，這就是開發(fā)區(qū)存在下去的理由，并且這個理由是異常充分的。只是開發(fā)區(qū)不能等。無論國家立法與否，改革體制是否存續(xù)，都不重要。重要的是開發(fā)區(qū)要保持住以往改革帶來的實質性進步，并重新激發(fā)和喚醒在改革方面的生命基因，繼續(xù)踏踏實實地面對新問題，去試驗、改革、創(chuàng)新，以此爭得其應有的地位和普遍承認。

模式風險———開發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實困惑

如馬克思所言，一種生產(chǎn)方式在其所能容納的生產(chǎn)力沒有完全釋放出來之前，是不會滅亡的。這個原理同樣適用于開發(fā)區(qū)的發(fā)展模式。問題在于，近幾年，開發(fā)區(qū)模式的風險已經(jīng)逐漸暴露出來，這是開發(fā)區(qū)面臨的真正的現(xiàn)實困惑。

必須認識到開發(fā)區(qū)的發(fā)展模式是有前提條件或者說是有成本的。簡言之，開發(fā)區(qū)（背后是國家）要付出的模式代價，或稱“賣點”有下面幾條，呈現(xiàn)鮮明的中國特色。

制度環(huán)境———即管理體制，在引進非主流的生產(chǎn)關系時要做的是制度妥協(xié)，建立“仿真的國際投資環(huán)境”；

政策支持———對引進外資給予優(yōu)惠的政策設租，或鼓勵外資的進入，這是國際慣例；

物質保證———廉價的土地、基礎設施供應和勞動力價格；

市場讓渡———與國外特殊經(jīng)濟區(qū)最大的不同，是在引進外資的同時對外資放開國內市場，即所謂的以政策換投資，以市場換技術。開發(fā)區(qū)引進外資的同時，也就成為外資進入中國市場的跳板。

沒有這些先決條件，或稱賣點付出，開發(fā)區(qū)的發(fā)展模式是不能成功的。這實際上是中國對外開放與外部資本輸入的一種博弈?，F(xiàn)在的問題是繼續(xù)按這種模式操作，并試圖保持這種模式的條件，開發(fā)區(qū)能否持續(xù)發(fā)展。對此回答是已經(jīng)存在多種負面因素的影響。

第一，開發(fā)區(qū)的基本“賣點”已失去優(yōu)勢。

眾所周知，利用外資的政策支持早已國內趨同，特殊優(yōu)惠不再；制度環(huán)境隨中國的整體進步，對外資的吸引力差距縮小以至不再成為問題，甚至很多推進國內經(jīng)濟市場化的改革創(chuàng)新，開發(fā)區(qū)已不再先導；引進外資的物質保證除去已經(jīng)常規(guī)化以外，在最關鍵的價格低廉方面，開發(fā)區(qū)面對日益嚴峻的競爭；至于國內市場，外資的引入已為更靠近中心城市能夠獲利而不僅僅著眼于在開發(fā)區(qū)制造。這種狀況使維持開發(fā)區(qū)的發(fā)展模式成一廂情愿。一方面，開發(fā)區(qū)在國內引進的外資額中，只占到18％，即大部分外資的選擇性更加寬泛；另一方面，引進外資的數(shù)量限制，使開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟增長率下降和變緩。

第二，外資引入對開發(fā)區(qū)的整體條件要求和尋租點發(fā)生了很大變化。

以開發(fā)區(qū)特別倚重的跨國公司行為來看，起碼出現(xiàn)了以下幾點新的動向：開始抱怨開發(fā)區(qū)基礎設施的使用價格和制度成本過高，這在以往是從未發(fā)生過的事情；對中方職工的待遇，摘下了溫情脈脈的面紗，高福利和高保障被大量使用低工資的臨時工、季節(jié)工所替代，跨國公司初期進入開發(fā)區(qū)時拉動了工資水平上升，但始作俑者并不愿吞下這個苦果；在成本上升、產(chǎn)業(yè)競爭激烈的關頭，用OEM-EMS代工生產(chǎn)方式轉移加工基地，離開開發(fā)區(qū)尋求更低的勞動力水平；向零部件配套企業(yè)轉嫁成本負擔；分解生產(chǎn)過程，引進專業(yè)物流公司加強庫存管理以降低成本，要求海關優(yōu)化通關環(huán)境；集中全世界的生產(chǎn)能力，在中國加工以求避稅；如此等等。

這些問題在跨國公司剛剛進入中國的時候，并未提出。而如今，在初期投資超額利潤存續(xù)期間掩蓋著的種種問題都暴露出來，直至要求開發(fā)區(qū)用地方可支配財力予以補貼。這就是說，跨國公司開始進入中國的時候，以進入國內市場為目標，其余可以緩論，但一旦進入中國，站穩(wěn)腳跟之后，就要按其本來面目為其創(chuàng)造一個世界。其整體行為就是利用中國的外資需求饑渴癥，擠壓成本而最大限度地獲利，更多地要求剩余價值的相對份額。這種趨勢已讓開發(fā)區(qū)日益兩難。

第三，開發(fā)區(qū)按目前的資本—產(chǎn)出率進一步引進外資所擴大的土地需求，更使這種模式難以為繼。

一方面，中國的國土資源緊缺，開發(fā)區(qū)擴大土地使用面積，審批條件越來越嚴格，土地資源的限制使以外資引進數(shù)量為自變量的“攤大餅”式的不注重集約經(jīng)營的外延擴張，亟待改變思路；另一方面，不惡化農(nóng)業(yè)基礎和兼顧農(nóng)民利益的開發(fā)區(qū)新的土地需求，將面臨更高開發(fā)成本，當提高土地價格外資不接受的時候，開發(fā)區(qū)土地開發(fā)成本承受力岌岌可危，規(guī)模小的開發(fā)區(qū)則根本不能承受。

第四，產(chǎn)業(yè)聚集和技術進步的隱憂。

表面看，開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)?？慨a(chǎn)業(yè)聚集而非?？捎^，高新技術產(chǎn)業(yè)比例也遠高于國內其他地區(qū)。但在開發(fā)區(qū)人自己冷靜看這些事情，會有不同的更深刻的認識?？傮w而言，開發(fā)區(qū)20年來的產(chǎn)業(yè)聚集和技術進步，可以說成績巨大，但成就有限。從產(chǎn)業(yè)聚集角度看，完整的產(chǎn)業(yè)鏈中，核心部件和技術掌握在外資手中，這在國內各地區(qū)是相同的。產(chǎn)業(yè)進步表現(xiàn)在半通用部件和基礎零部件生產(chǎn)的國內配套。其中配套能力在中國的進步情況又有差別。開發(fā)區(qū)的配套能力與國內最先進地區(qū)的產(chǎn)業(yè)配套相比，可謂骨骼強健，肌肉不發(fā)達。這既是跨國公司為主、配套中小企業(yè)發(fā)展不足的結果，又是影響產(chǎn)業(yè)聚集的瓶頸，這是開發(fā)區(qū)今后產(chǎn)業(yè)發(fā)展的隱憂。

再看技術進步。開發(fā)區(qū)無論引進多少高新技術企業(yè)，充其量是相對國內產(chǎn)業(yè)水平而言的高科技。衡量產(chǎn)業(yè)自主的標準是要掌握該產(chǎn)業(yè)的核心技術（核心技術并非高精尖技術）。產(chǎn)品半通用件、基礎部件已在國內不同程度地成功解決，但對于核心技術及零部件，無論開發(fā)區(qū)還是國內其他地區(qū)，都沒能很好地解決。國內如果還不重視這個問題，產(chǎn)業(yè)進步不會有突破?？繂渭円M技術，進步永遠是有限的。

開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)聚集和技術進步，近期和長期有兩步要走，其一，在中低層面上，要填充產(chǎn)業(yè)鏈的配套縫隙，做實產(chǎn)業(yè)基礎；其二，在高層次上，要追求核心技術的掌握。開發(fā)區(qū)要看到并勇于直面這個問題。

以上這些難題，才是開發(fā)區(qū)進一步發(fā)展面臨的真正危機，也可以說，這是開發(fā)區(qū)發(fā)展模式，進一步說是開放型經(jīng)濟性特區(qū)發(fā)展必然要碰到的一般性模式風險。對此采取鴕鳥政策是不行的。以不變應萬變，想繼續(xù)按前20年的路線走下去，更是自欺欺人。開發(fā)區(qū)在下一步必須要考慮，今后10年、20年，發(fā)展的結果究竟追求什么：是單純的外資引進數(shù)量，壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，仍然致力于量的積累，還是要產(chǎn)業(yè)聚集過程中的產(chǎn)業(yè)提升，技術進步；是要穩(wěn)定地占有海外市場，還是要財富的相對份額；是要單一的外資資本來源，還是要多元化的相對穩(wěn)定的動力結構；是要僅僅引進技術，還是要朝掌握技術方向努力；是單純外延式擴張，還是要想辦法進一步提高有限資源的使用效率?？偠灾菨M足于開放初期引進外資就算成功，還是要在國家工業(yè)化過程中發(fā)揮更大作用。