財(cái)政是政府為了履行其職能，憑借政治權(quán)力將社會(huì)產(chǎn)品的一部分進(jìn)行集中分配的一種分配形式。財(cái)政分配與日常經(jīng)濟(jì)生活中的工資分配、價(jià)格分配或企業(yè)財(cái)務(wù)分配等其他分配形式不同，在財(cái)政分配中起主導(dǎo)作用的是政府，政府處于絕對(duì)的支配地位，在整個(gè)分配過(guò)程中政府是直接的決定者和組織者。

從財(cái)政學(xué)的角度分析，整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分為兩個(gè)部分，即私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。財(cái)政權(quán)力是政府權(quán)力中基本的權(quán)力之一，它是政府存續(xù)的前提，屬于國(guó)家的“生存權(quán)”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的財(cái)政權(quán)力與私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)力兩者之間存在著相互對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。無(wú)論是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)還是國(guó)家財(cái)政權(quán)，兩者所指向的對(duì)象是共同的，即公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)利益。

財(cái)政制度安排中所確立的財(cái)政收入規(guī)模，直接決定了整個(gè)社會(huì)資源在公共部門與私人部門的分配比例，是政府公共權(quán)力介入私人經(jīng)濟(jì)生活的表現(xiàn)，對(duì)私人經(jīng)濟(jì)的交易秩序、經(jīng)濟(jì)福利影響非常巨大。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)資源的配置機(jī)制是由市場(chǎng)資源配置和政府的資源配置所組成的。其中市場(chǎng)資源配置機(jī)制是基礎(chǔ)性的，政府資源配置機(jī)制雖然從絕對(duì)量上看并不占主導(dǎo)地位，但是它所起的作用卻是非常明顯的，對(duì)社會(huì)資源的流向起著主導(dǎo)性的作用?？v觀我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的歷程，就是由傳統(tǒng)的高度集權(quán)的政府一元化的資源配置機(jī)制向市場(chǎng)機(jī)制與政府配置相互配合的二元化的資源配置機(jī)制的轉(zhuǎn)換過(guò)程。目前世界發(fā)達(dá)國(guó)家的政府收人所占比重大約在45％左右，發(fā)展中國(guó)家一般在25％左右。

另外，財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)及其調(diào)整，反映了政府資金的使用方向，是國(guó)家實(shí)現(xiàn)其政治、經(jīng)濟(jì)政策的重要工具，對(duì)于不同地區(qū)、不同集團(tuán)的利益有著明顯的調(diào)節(jié)作用。財(cái)政權(quán)力涉及廣泛的責(zé)權(quán)利關(guān)系，具有極大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)“聯(lián)動(dòng)性”，它是一種非常重要的公共權(quán)力，它的行使對(duì)于一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文明和社會(huì)進(jìn)步有著直接的聯(lián)系。政府通過(guò)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和活動(dòng)范圍的劃定對(duì)權(quán)力資源在各領(lǐng)域及不同活動(dòng)主體，包括中央與地方政府、不同階層的人群之間的分配，以尋求統(tǒng)治合法性和財(cái)政收入最大化。由此可見(jiàn)，財(cái)政體制規(guī)定和認(rèn)可了不同社會(huì)主體的基本地位、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，決定了不同社會(huì)主體的社會(huì)地位。

作為公共權(quán)力，財(cái)政被政府作為工具來(lái)使用時(shí)，握有財(cái)政權(quán)力就具有了分配社會(huì)資源和利益再分配的優(yōu)勢(shì)主動(dòng)地位。這就可能誘使少數(shù)人借行使職權(quán)之便而謀私。財(cái)政權(quán)力具有強(qiáng)制性，少數(shù)腐敗分子就是以履行公共管理職能之名，借助權(quán)力強(qiáng)制性來(lái)推行個(gè)人或者小集團(tuán)之實(shí)來(lái)獲取私利。如果權(quán)力機(jī)制比較健全，權(quán)力運(yùn)行程序比較嚴(yán)密，權(quán)力運(yùn)作的任意裁量空間較小的，就難以有巨大的縫隙搞謀私。

從財(cái)政學(xué)的角度來(lái)看，政府并不當(dāng)然地?fù)碛腥〉秘?cái)政收入和安排財(cái)政支出的權(quán)力，人們之所以自愿將自己收益的一部分交由政府來(lái)支配，因?yàn)樨?cái)政是一種代表公共利益的制度安排，它有助于人們更好地實(shí)現(xiàn)自身利益。財(cái)政資金的運(yùn)用是為了保護(hù)公民的基本權(quán)利，為公民提供公共服務(wù)。既然財(cái)政收入必須依賴公民的財(cái)產(chǎn)犧牲，行使財(cái)政權(quán)的目的也是為保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此在法治國(guó)家中，公民的同意就構(gòu)成了財(cái)政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。

由于政府本身也是一個(gè)利益主體，它具有獨(dú)立于人民的利益追求。實(shí)踐中財(cái)政制度及實(shí)施的結(jié)果并不必然導(dǎo)致公共性的結(jié)果。為了防止政府借“公共”之名，不正當(dāng)?shù)刈非蟛块T及個(gè)人私利，為防止財(cái)政權(quán)過(guò)度侵犯公民財(cái)產(chǎn)，必須在程序上引人民主的機(jī)制，由人民自己決定何謂公共利益，公共利益應(yīng)當(dāng)通過(guò)何種途徑實(shí)現(xiàn)，公共利益與個(gè)人利益沖突時(shí)如何協(xié)調(diào)等等。

在現(xiàn)代文明社會(huì)里，任何一個(gè)國(guó)家，無(wú)論采取什么樣的社會(huì)制度，都在政治制度上設(shè)計(jì)出一套對(duì)財(cái)政權(quán)力進(jìn)行約束和控制的系統(tǒng)。首先要求財(cái)政權(quán)力的產(chǎn)生必須具有合法的依據(jù)，也就是說(shuō)要依法授予，沒(méi)有法律的允許，任何人不得行使。其次，財(cái)政權(quán)力的運(yùn)行必須是公開(kāi)、透明的、符合規(guī)則的。從財(cái)政資金的取得，到財(cái)政資金的使用，甚至財(cái)政決策的種種議事程序，信息傳送等必須符合有關(guān)規(guī)則，必須接受廣大納稅人的監(jiān)督和控制。最后，財(cái)政權(quán)力行使的結(jié)果必須符合廣大人民群眾的根本利益。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)出一種切實(shí)有效的公民的意愿自我表達(dá)機(jī)制、財(cái)政決策參與機(jī)制、權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的組織代表機(jī)制，以保障公民的利益要求能夠及時(shí)順暢地達(dá)到財(cái)政權(quán)力系統(tǒng)，并使財(cái)政權(quán)力的運(yùn)行不偏離公共的軌道。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，納稅人和市場(chǎng)就是通過(guò)權(quán)力機(jī)構(gòu)以政府預(yù)算的形式對(duì)政府財(cái)政權(quán)力進(jìn)行約束和限制的。議會(huì)作為納稅人的權(quán)力機(jī)構(gòu)，批準(zhǔn)賦稅是議會(huì)最初的主要工作，而后才逐漸從控制稅收到控制支出，進(jìn)一步擴(kuò)張到事后的監(jiān)督，并最終實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府財(cái)政的全部控制，形成了現(xiàn)代意義上的預(yù)算制度。直到今天，發(fā)達(dá)國(guó)家的議會(huì)的主要工作也是討論、批準(zhǔn)預(yù)算。預(yù)算制度產(chǎn)生，就使得原來(lái)的人治、專制社會(huì)的特權(quán)財(cái)政轉(zhuǎn)化為公共財(cái)政。

以預(yù)算法律形式固定下來(lái)的預(yù)算制度體系，規(guī)定并固定了預(yù)算法律關(guān)系主體的地位以及它們相互之間的關(guān)系，確定了各預(yù)算主體的固定職權(quán)和相互間的權(quán)利義務(wù)，為整個(gè)預(yù)算過(guò)程提供了一個(gè)有條不紊地運(yùn)行的法律秩序。各國(guó)憲法一般都規(guī)定，政府預(yù)算具有法律效力，一旦經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)公布后便成為法律，政府必須不折不扣地執(zhí)行，不允許有任何逃脫預(yù)算約束的財(cái)政行為。

政府預(yù)算的法律屬性，要求政府的財(cái)政收支權(quán)力必須來(lái)源于預(yù)算的明確授權(quán)，無(wú)預(yù)算明確規(guī)定即沒(méi)有進(jìn)行財(cái)政收支活動(dòng)的權(quán)力。這一點(diǎn)正是行政權(quán)力與公民權(quán)利的不同之處，對(duì)公民權(quán)力而言，法無(wú)明文禁止即為自由，而對(duì)于政府權(quán)力來(lái)講，法無(wú)明文規(guī)定即為禁止。經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過(guò)的政府預(yù)算，是社會(huì)公眾對(duì)政府行使財(cái)政權(quán)力的授權(quán)，是政府行使財(cái)政權(quán)力的范圍。預(yù)算不被立法部門批準(zhǔn)通過(guò)，政府就得關(guān)門，這是發(fā)達(dá)國(guó)家的慣常做法。因預(yù)算不能通過(guò)而導(dǎo)致政府下臺(tái)在發(fā)達(dá)國(guó)家是經(jīng)常發(fā)生的。經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)審議、修改、批準(zhǔn)和通過(guò)的政府預(yù)算，體現(xiàn)了社會(huì)的公眾的意志，被賦予了法律效力和至高無(wú)上的權(quán)力，成為政府收支和安排的硬性規(guī)范。整個(gè)過(guò)程和各個(gè)細(xì)節(jié)都應(yīng)該由細(xì)致的法律規(guī)定，不能留下自由的空間。不按預(yù)算的收支行為就是違法行為，必將受到嚴(yán)懲。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，導(dǎo)致了人們?cè)趥€(gè)人與政府觀念上的錯(cuò)位，人們只知道遵紀(jì)守法是公民的美德，而缺乏質(zhì)疑政府的傳統(tǒng)和社會(huì)環(huán)境。到目前為止，我國(guó)財(cái)政改革的依據(jù)仍然是黨和政府的政策，改革的范圍也主要限于經(jīng)濟(jì)體制的層面。在預(yù)算制度改革方面，雖然在形式上也采取了政府提出預(yù)算草案，人代會(huì)審議批準(zhǔn)并監(jiān)督其執(zhí)行的方式，但是實(shí)質(zhì)上它仍然根植于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的土壤之中。預(yù)算制度的改革雖然取得了很大進(jìn)步，但并沒(méi)有真正從法律的高度來(lái)認(rèn)識(shí)政府預(yù)算的實(shí)質(zhì)，改革的結(jié)果更大程度上強(qiáng)化了它的計(jì)劃色彩，實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)自身的財(cái)政活動(dòng)的計(jì)劃安排，并沒(méi)有被賦予法律的權(quán)威。財(cái)政的民主參與程度較低，財(cái)政活動(dòng)的透明度明顯不足。不僅如此，財(cái)政權(quán)力的分配和行使也缺少約束，無(wú)法可依、有法不依的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。在改革初期，這種粗放式的模式也許能夠奏效，甚至還會(huì)節(jié)約許多斡旋談判的成本。然而，隨著改革的深入，各種利益矛盾越來(lái)越激化，改革的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)越來(lái)越大。如果繼續(xù)依賴權(quán)力部門的自律和覺(jué)悟，一旦出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人的重大決策失誤，而又沒(méi)有相應(yīng)的制衡和糾錯(cuò)機(jī)制，其后果的嚴(yán)重性將是無(wú)法想象的。它反映出我國(guó)在轉(zhuǎn)型時(shí)期，原有的政府約束機(jī)制不斷弱化，而相應(yīng)的法律約束沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)。法律對(duì)政府的約束軟化，這也是目前我國(guó)的財(cái)政運(yùn)行秩序不規(guī)范的一個(gè)重要原因，也是我們加強(qiáng)執(zhí)政能力，深化改革需要進(jìn)一步完善的關(guān)鍵所在。

政府預(yù)算制度的改革是二個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到社會(huì)生活的各個(gè)方面，預(yù)算制度的完善是一個(gè)十分艱巨的、長(zhǎng)期的過(guò)程，需要政治、經(jīng)濟(jì)、法律和行政等方面改革的配套進(jìn)行。西方國(guó)家的公共財(cái)政體制改革經(jīng)過(guò)幾百年的發(fā)展，才達(dá)到了今天的完備形態(tài)。我國(guó)由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還處于初步階段，加之我國(guó)歷史的和現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊性，所以我們不能寄希望于一蹴而就，必須做好長(zhǎng)期的思想準(zhǔn)備，通過(guò)改革，不斷地完善政府預(yù)算制度，規(guī)范財(cái)政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政法律體系。