“城中村”是指隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，城市周邊的農(nóng)村不斷融入城市范圍，村民已失去或基本失去耕地，但仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)和管理體制的農(nóng)村社區(qū)，其管理組織是村委會(huì)，常住人口是村民。隨著城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地不斷被征用，這些地方的大多數(shù)村民在失去土地的同時(shí)依然保留其農(nóng)民的身份和農(nóng)村管理方式，由此帶來(lái)“城中村”問(wèn)題。

貴陽(yáng)市（云巖區(qū)，南明區(qū)的）“城中村”問(wèn)題，是近年來(lái)市委市政府著重解決的一個(gè)突出問(wèn)題。其兩城區(qū)所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)——黔靈鎮(zhèn)、后巢鄉(xiāng)、云關(guān)鄉(xiāng)地處城郊結(jié)合部，面積123.5平方公里，下屬24個(gè)行政村，227個(gè)村民組。常住人口11萬(wàn)余人，外來(lái)人口13萬(wàn)余人。除少數(shù)邊遠(yuǎn)村外，近郊的村都已趨于城市化，農(nóng)業(yè)人口中近一半的土地被征撥，成為“持農(nóng)業(yè)戶(hù)口的干居民”。其“城中村”可分為兩種類(lèi)型：一種是“完全城中村”，即90％以上的村民均失去土地，可取消村建制的村，有宅吉、云巖、三橋、改茶、黔靈、茶店、東山、沙河等；另一種是“部分城中村”，即村民小組中有60％可取消村建制，但仍有40％的村民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如西瓜村、蔡關(guān)村等。

一、“城中村”所帶來(lái)的問(wèn)題

“城中村”在地域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在管理體制、生活習(xí)慣、分配方式等方面仍然保持著傳統(tǒng)農(nóng)村的舊模式，與當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步、城市化進(jìn)程的發(fā)展、城市社區(qū)管理體制等不相適應(yīng)，因而，改造“城中村”已迫在眉睫?！俺侵写濉彼鶐?lái)的問(wèn)題弊端主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

管理體制和運(yùn)行機(jī)制出現(xiàn)障礙?！俺侵写濉币驯怀鞘猩鐓^(qū)所包圍，是一種特殊類(lèi)型的社區(qū)。從地域上講，它屬于城市，從管理體制上講，它屬于農(nóng)村。這些村既被納入城市管理的范圍內(nèi)，又沿襲農(nóng)村的管理體制，使村委會(huì)難以更好地發(fā)揮管理職責(zé)。

缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，建房不規(guī)范，土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重。由于土地已被征撥，村民所得安置費(fèi)多半用于修建房屋出租，以維持基本生計(jì)。村民受既得利益的驅(qū)使，違章用地，亂搭亂建，形成“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”等，造成住宅用地超標(biāo)，房屋質(zhì)量低下，土地利用粗放，土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重，并嚴(yán)重影響市容市貌。

缺乏公共設(shè)施，居住條件和環(huán)境條件惡劣?！俺侵写濉彪m位于城市，但用水、用電還是農(nóng)村管網(wǎng)，造成水、電費(fèi)用高，村民用水、用電困難。如宅吉村的麻沖村民組，由于用戶(hù)多，變壓器少，造成電壓不穩(wěn)，經(jīng)常停電，且還需村委會(huì)專(zhuān)人管理，致使電費(fèi)較高，達(dá)到0.7元一度。若進(jìn)行農(nóng)網(wǎng)改造，僅安裝變壓器，就需費(fèi)用約60萬(wàn)元，且供電部門(mén)要求村委會(huì)出一半費(fèi)用，村委會(huì)無(wú)力承擔(dān)，這成為阻礙村改居的又一障礙。其次，“城中村”的基礎(chǔ)設(shè)施是與原來(lái)低密度的人口相適應(yīng)的，由于大量外來(lái)人口的人住，以及企業(yè)的開(kāi)辦，使給排水、道路、交通、電力、郵電通訊、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致污水橫流，垃圾亂倒，空氣質(zhì)量較差。再次，由于缺乏規(guī)劃的凌亂建筑，形成不了統(tǒng)一連續(xù)的街面，視覺(jué)環(huán)境差，有礙城市形象。此外，村內(nèi)道路狹窄、雜亂無(wú)章，存在交通、消防等事故隱患。

村民子女受教育程度差?！俺侵写濉彪m在地域上是城區(qū)的一部分，但由于未納入城市規(guī)范化管理，因此導(dǎo)致在“城中村”中，村民及外來(lái)人口子女人學(xué)難，人好學(xué)校更難，很多為了生計(jì)而奔波的外來(lái)人口，其子女只能徘徊在高額學(xué)費(fèi)的門(mén)檻之外，受教育程度遠(yuǎn)不如城市居民子女，這樣一來(lái)，村民和外來(lái)人口子女將惡性發(fā)展成為低素質(zhì)人群和社會(huì)弱勢(shì)群體。

勞動(dòng)力素質(zhì)低，就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻。由于“城中村”村民受教育程度低，勞動(dòng)就業(yè)技能差，就業(yè)門(mén)路窄，就業(yè)觀念落后，“大錢(qián)掙不了，小錢(qián)又不愿掙”，安于現(xiàn)狀，80％以上的村民靠出租房屋過(guò)日子，這種生活方式和生活環(huán)境對(duì)村民及其后代帶來(lái)了不良的影響。加上現(xiàn)在正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府不可能包攬村民的就業(yè)，主要還是要靠村民自謀職業(yè)，由于村民素質(zhì)較低，很難找到適合自己的工作，即便是政府安排了一些就業(yè)機(jī)會(huì)，但由于長(zhǎng)期受到封建落后思想的束縛以及缺乏現(xiàn)代技術(shù)，難以適應(yīng)快節(jié)奏的工作方式，極容易下崗，因此“城中村”村民往往容易表現(xiàn)出游手好閑、不思進(jìn)取的狀態(tài)，這始終是關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。

人口構(gòu)成復(fù)雜，社會(huì)治安堪憂。由于“城中村”村民大部分是靠出租房屋為生，致使外來(lái)人口大量涌人，人口密度過(guò)大，人口構(gòu)成十分復(fù)雜。由于缺乏有效管理，“城中村”中聚居了大量職業(yè)構(gòu)成和宗教信仰十分復(fù)雜的人員，因此可能成為滋生“黃賭毒”和違法事件發(fā)生的策源地，這種狀況的存在阻礙著城市的健康發(fā)展。

戶(hù)籍管理制度制約城市化的發(fā)展。按照土地征撥的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民在土地被征撥后應(yīng)轉(zhuǎn)為居民戶(hù)口，但由于涉及管理主體、選舉權(quán)、公安部門(mén)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”名額、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)利益分配等問(wèn)題，近一半的農(nóng)民辦不到農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)，未及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榫用瘢勾甯木庸ぷ魇芟?，?yán)重阻礙了城市化進(jìn)程的有效推進(jìn)。

行政區(qū)劃不清，管理上出現(xiàn)“真空”地帶。隨著城市化進(jìn)程的加快，許多村都與其它辦事處之間形成交叉重疊的現(xiàn)象，“城中有村，村中有城”，村民、居民混雜居住，界線模糊，造成許多地方城建城管職責(zé)不明，計(jì)劃生育存在盲區(qū)，社會(huì)治安出現(xiàn)“真空”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限制，并且常常產(chǎn)生工作中的相互推諉扯皮現(xiàn)象，問(wèn)題得不到及時(shí)解決，給各方面帶來(lái)許多管理上的困難、弊端和負(fù)面影響。如西瓜村毛安組與仙人洞地段，涉及云巖區(qū)黔靈鎮(zhèn)、中東辦事處、南明區(qū)云關(guān)鄉(xiāng)、西湖辦事處等四家單位，流動(dòng)人口占總戶(hù)數(shù)的80％，計(jì)生、城管等工作總是較難開(kāi)展。

二、“城中村”問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因

貴陽(yáng)市兩城區(qū)“城中村”問(wèn)題的存在和產(chǎn)生有其歷史原因和社會(huì)根源，概括起來(lái)，主要有六個(gè)方面因素：

特殊的地理位置?！俺侵写濉钡靥幊墙冀Y(jié)合部，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放20多年的發(fā)展，城市化發(fā)展進(jìn)程日益加快，城區(qū)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，農(nóng)村社區(qū)被城市建設(shè)用地所包圍，成為“都市里的村莊”，這是“城中村”形成的地理環(huán)境因素。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于在就業(yè)、戶(hù)籍和社會(huì)保障等方面管理的不同，生活在城市中的農(nóng)民仍無(wú)法同居民享受一樣的待遇，這種農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)人口政策層面上的差異是“城中村”形成的制度因素。

村民的身份未及時(shí)改變。隨著城市的發(fā)展，在城市化進(jìn)程中，政府相關(guān)的一些程序未跟上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)轉(zhuǎn)非等問(wèn)題不規(guī)范，土地被征撥后，農(nóng)民未及時(shí)得到農(nóng)轉(zhuǎn)非、改變身份。

農(nóng)民既得利益。由于城市發(fā)展的需要，村集體土地越來(lái)越多被征用，給“城中村”村集體帶來(lái)收益（如土地費(fèi)等）。再加上村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，農(nóng)民享有村集體資產(chǎn)的分紅收益，還可以享受在宅基地建房、村集體經(jīng)濟(jì)收入的分配、村級(jí)合作醫(yī)療及大病統(tǒng)籌、二孩生育等城市居民不曾有的優(yōu)惠。正是這些利益的影響，失去土地的農(nóng)民仍不愿轉(zhuǎn)為居民，這成為“城中村”現(xiàn)象產(chǎn)生的一大原因。

農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。土地是農(nóng)民的基本生存資料，“城中村”農(nóng)民一旦轉(zhuǎn)為城市居民，就意味著失去土地的支配使用權(quán)。目前在征地過(guò)程中推行的是貨幣安置辦法，這使農(nóng)民感到生存的壓力特別大，在當(dāng)前城市居民大量下崗難以就業(yè)的情況下，一些文化低、年齡偏大、勞動(dòng)技能偏低的農(nóng)民無(wú)法找到恰當(dāng)?shù)穆殬I(yè)，再加上農(nóng)民又無(wú)法享受到就業(yè)，養(yǎng)老等待遇，因此不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶(hù)口。例如目前黔靈鎮(zhèn)失地農(nóng)民中待業(yè)的就有近5500人。這也是形成“城中村”現(xiàn)象的一大原因。

村民組未及時(shí)改制。近年來(lái)，城市化的速度不斷加快，但各村從建制上未及時(shí)實(shí)行村改居，一些村早已名不符實(shí)。如云巖村，早在上世紀(jì)90年代初期，土地就已被征撥，按照當(dāng)時(shí)土地法規(guī)，應(yīng)取消村建制，但由于該村地形復(fù)雜，地域與幾個(gè)辦事處交叉，界線模糊，給各方面帶來(lái)許多管理上的困難、弊端和負(fù)面影響，因此尚未改為居委會(huì)。

三、解決“城中村”問(wèn)題的根本對(duì)策

“城中村”是城市化進(jìn)程中的必然產(chǎn)物，是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的伴生現(xiàn)象，解決“城中村”問(wèn)題關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)系到整個(gè)城市的市容市貌，關(guān)系到全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，已是迫在眉睫，勢(shì)在必行的問(wèn)題。解決“城中村”問(wèn)題，應(yīng)該以高起點(diǎn)、高晶位規(guī)劃為龍頭，以成片改造為主線。開(kāi)拓創(chuàng)新為動(dòng)力，以維護(hù)群眾根本合法利益為落腳點(diǎn)，突破觀念和體制障礙，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施的總體思路，加快改造步伐，全面推進(jìn)城市現(xiàn)代化進(jìn)程。目前，要著重處理好以下幾方面的工作：

第一、尊重歷史，依照法規(guī)，撤銷(xiāo)行政村建制。要結(jié)合實(shí)際，對(duì)已處于中心城區(qū)的村，要撤消村建制，建立居委會(huì)和社區(qū)。村改居后，要以提高居民生活質(zhì)量和文明程度為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理、社區(qū)文化等多方面的突破，引導(dǎo)社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)事務(wù)，落實(shí)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，促進(jìn)社區(qū)健康有序發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“城中村”由農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)的根本性轉(zhuǎn)變。

第二、做好村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的清產(chǎn)核資工作，推行股份制改造?！俺侵写濉币蛇^(guò)去的村委會(huì)改為居委會(huì)，就要進(jìn)一步做好村級(jí)集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資工作，確保原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有對(duì)這些資產(chǎn)的所有權(quán)，讓村民享有一定的自主權(quán)。同時(shí)，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)與村民利益息息相關(guān)。因此，應(yīng)積極探索一種有效的形式，在完成“村改居”的同時(shí)，成立股份管理機(jī)構(gòu)，如注冊(cè)管理公司等，將村級(jí)集體收益以及改造升值收益以股權(quán)量化核實(shí)到農(nóng)戶(hù)，村民以股東的身份參與村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督與管理，享受相應(yīng)的收益分配權(quán)益，使資產(chǎn)所有制在組織形式上仍屬于村改居后的村民，從根本上解決“城中村”農(nóng)民的出路問(wèn)題。

第三、完善社會(huì)保障，拓展就業(yè)空間。要千方百計(jì)在村改居后，解決村民的就業(yè)問(wèn)題。將符合低保條件的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后的居民納入城市化管理，列入城市低保范疇，積極推進(jìn)合作醫(yī)療制度的實(shí)施，實(shí)行多種形式的養(yǎng)老、醫(yī)療保障。在享受城市居民待遇方面，對(duì)未農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，由相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)，并在就業(yè)、入學(xué)、就醫(yī)、供水、供電、供氣等方面享受城市居民同等待遇。免費(fèi)提供求職登記、職業(yè)介紹等服務(wù)，如成立勞動(dòng)介紹所等，發(fā)揮機(jī)構(gòu)的作用，把農(nóng)轉(zhuǎn)非后的閑散人員作為城市化要素納入要素市場(chǎng)進(jìn)行管理，加強(qiáng)對(duì)村民的技術(shù)技能培訓(xùn)，提高綜合素質(zhì)，增強(qiáng)就業(yè)謀職能力。推行靈活多樣的就業(yè)方式，改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，廣開(kāi)就業(yè)門(mén)路。在國(guó)家政策許可的范圍內(nèi)，對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的實(shí)行一定程度的稅費(fèi)減免。

第四、進(jìn)一步解決多年來(lái)形成的違章建筑。違章建筑形成的原因主要有：一是由于人口增長(zhǎng)快，村民建房出租為謀生手段；二是政府的農(nóng)房建設(shè)審批出現(xiàn)反復(fù)，由原來(lái)的鄉(xiāng)政府審批改為由區(qū)土地局審批，現(xiàn)在又由區(qū)農(nóng)房站進(jìn)行審批，加上1995年又停辦一段時(shí)期的手續(xù)，致使農(nóng)房違章建筑大量形成，帶來(lái)了城市管理的不規(guī)范。隨著城市的發(fā)展，城市道路的改造、開(kāi)發(fā)商建設(shè)等，都涉及到農(nóng)房的拆除，這引發(fā)了矛盾，因此政府應(yīng)采取有效措施，把加大違章建筑拆除力度與完善農(nóng)房審批手續(xù)相結(jié)合，既不損害農(nóng)民的利益，又能消除、解決違章建筑的形成。