姜德琪

當(dāng)前，以紡織品為代表的中美貿(mào)易爭端持續(xù)吸引著全世界的目光。爭端主要由美國挑起，手段也從原來的反傾銷、技術(shù)壁壘等手段，發(fā)展到現(xiàn)在的“非市場經(jīng)濟條款”、“特保條款”及臨時保障措施等。中美貿(mào)易爭端除了客觀存在的巨大貿(mào)易逆差這一表面原因以外，還有更深層次的政治和意識形態(tài)因素。

霸主政治使然

美國稱霸世界舞臺已久，從來都是以自己為中心去制定國際經(jīng)濟、政治的游戲規(guī)則。就貿(mào)易而言，美國市場對誰開放，開放到何種程度，都被視為是一種恩賜或獎賞。任何國家如果在與美國的貿(mào)易中出現(xiàn)順差，那就意味著可能構(gòu)成對它霸主地位的挑戰(zhàn)，這不僅僅是一個經(jīng)濟發(fā)展水平問題，更是一個國際經(jīng)濟政治的“權(quán)威”問題。因此，那些在對美貿(mào)易中保持順差的國家，就必然要遭到美國的批評、攻擊和報復(fù)。日本、歐盟都曾因此而遭到過懲處。中國如今已經(jīng)取代日本成為美國最大的貿(mào)易逆差來源國，已使美國感到了某種“威脅”，毫無疑問屬于美國防范、打壓的對象，以貿(mào)易摩擦方式“回敬”中國乃是必然。

隨著經(jīng)濟因素在國家安全利益中地位的上升，貿(mào)易問題政治化傾向變得越來越嚴(yán)重，作為世界霸主的美國會更加敏感，往往會在處理有關(guān)貿(mào)易方面的問題時，更多地考慮政治象征意義。當(dāng)經(jīng)濟利益的取得以美利堅民族“自豪感”的喪失為代價時，美國的民族主義就會強化起來，貿(mào)易摩擦也會加劇。

國際政治需求

在對華經(jīng)濟貿(mào)易摩擦可能甚至明顯傷及自身的情況下，美國仍然不斷制造和推進(jìn)摩擦，惟一合理的解釋就是政治上的需求。美國對外貿(mào)易政策的目標(biāo)之一是通過某些自由貿(mào)易協(xié)定給予對方一定好處，從而有利于維持“友好”關(guān)系或?qū)ζ涫┘诱斡绊憽Ｒ环矫?，美國限制中國的商品輸入可以為美國的傳統(tǒng)盟國或區(qū)域集團(tuán)內(nèi)的成員國保留市場空間，向其示好；另一方面，美國對中國的歧視性貿(mào)易政策及其劇烈的貿(mào)易摩擦，也能刺激美國的貿(mào)易伙伴，特別是那些與中國有競爭關(guān)系的國家，更積極地向美國靠攏，美國則利用從中國這里“擠”出的份額去換取那些國家非經(jīng)濟方面的承諾。如中美洲5國向美國承諾與毒品貿(mào)易開戰(zhàn)、促進(jìn)民主和環(huán)境保護(hù)，柬埔寨承諾實施勞工標(biāo)準(zhǔn)，等等。美國只有打擊中國，才能確保這些國家在美國市場上的有利地位，從而實現(xiàn)自己的政治目標(biāo)。就拿中美紡織品爭端來講，誰都明白，中國紡織品輸美增長只是替代了部分其他國家的對美出口額而已，根本談不上對美國的紡織品行業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害。就連美國勞工部也承認(rèn)，盡管美國喪失了整個紡織行業(yè)26％的工作崗位，但要證明其與中國紡織品之間存有直接關(guān)系，也并非如某些人想象的那樣簡單。美國就是要把市場留下，滿足國際政治的需要。

當(dāng)然，因為國際政治利益的需要，美國對華經(jīng)濟貿(mào)易摩擦也會控制在一定范圍內(nèi)，因為它同樣認(rèn)識到對華經(jīng)濟制裁或貿(mào)易摩擦?xí)γ绹恼卫嬖斐珊艽髶p害，比如使中國經(jīng)濟“自由化”、中國在朝核問題上的合作、防止大規(guī)模殺傷性武器的擴散，以及聯(lián)合國投票的合作等等。

意識形態(tài)強化

美國固有的意識形態(tài)使其對中國的崛起很不放心，不少人因?qū)χ袊娜藱?quán)和政治體制持有異議，往往將雙邊經(jīng)濟問題與意識形態(tài)掛鉤，視中國為潛在敵人，每時每刻都在尋找著中國社會主義的“罪狀”，思考著怎樣才能戰(zhàn)勝中國或演變中國。由極端保守派和新保守主義者組成的“中國威脅論”者，人雖不多，但活動能量大，不斷興風(fēng)作浪。他們不僅用臺灣問題、人權(quán)問題以及美日同盟等手段牽制中國，還把中國的經(jīng)濟“問題”上升到政治高度來認(rèn)識，利用中美貿(mào)易不平衡攻擊中國。不少美國公眾由于媒體的長期負(fù)面宣傳而對中國印象不佳，給“中國威脅論”推波助瀾。

在美國制造對華經(jīng)貿(mào)摩擦的背后，有著明顯的政治意圖。例如，中美知識產(chǎn)權(quán)談判屬于民事權(quán)利爭議，但美國把它上升到國家關(guān)系，且與市場準(zhǔn)入、中國加入世貿(mào)等問題聯(lián)系起來，實質(zhì)上是擔(dān)心中國經(jīng)濟發(fā)展過于迅速，想利用一切可以利用的工具增強遏制中國的力度。再如中美之間圍繞最惠國待遇而展開的斗爭，是美國以對華經(jīng)濟關(guān)系謀取政治和意識形態(tài)利益的典型體現(xiàn)。還有在圍繞中國加入世界貿(mào)易組織的談判過程中，美國不顧中國的實際情況而漫天要價，一再設(shè)置障礙；對中海油收購尤尼科一類涉及戰(zhàn)略資產(chǎn)收購的對美投資千方百計地加以阻止等等。

國內(nèi)政治推動

國內(nèi)政治不僅為對外決策提供政治文化背景，而且影響決策過程的許多關(guān)鍵性細(xì)節(jié)。美國國內(nèi)政治體制的特征對引發(fā)中美貿(mào)易摩擦起到推波助瀾的作用。

1、 選舉政治。美國頻繁的競選活動在很大程度上對中美貿(mào)易形成強大沖擊。每逢大選臨近，美國兩黨總會在對華貿(mào)易逆差問題上頻繁活動，一些在野黨議員甚至?xí)弦话鼘懹小癕ade in China”標(biāo)志的商品在國會各種聽證會上“慷慨陳辭”，攻擊執(zhí)政黨對華貿(mào)易政策過于軟弱，將國內(nèi)一些問題歸罪于中國。無論是總統(tǒng)選舉還是國會選舉，中國問題都成為政治辯論的重要議題。選票政治原則決定了當(dāng)權(quán)者的政策選擇不得不考慮反對黨意見和選民要求。2002年3月5日，布什宣布向進(jìn)口鋼材征收高達(dá)30％的關(guān)稅，顯然是在鋼鐵業(yè)的強大政治壓力下采取這一措施的，因為布什的政治顧問們擔(dān)心，對鋼鐵行業(yè)保護(hù)不力，將影響到當(dāng)年秋季某些關(guān)鍵州的國會議員競選，尤其是鋼鐵業(yè)集中的俄亥俄州和賓夕法尼亞州。美國紡織品制造商協(xié)會在2003年7月24日向政府提交對中國紡織品進(jìn)口進(jìn)行設(shè)限的請求時公開聲稱，如果布什政府不采取行動，就不支持布什參加2004年進(jìn)行的總統(tǒng)選舉。果然，布什迫于壓力從原有的立場后退，于11月18日宣布對來自中國的部分紡織品采取臨時配額措施。此次布什拿中國紡織品開刀，很大程度上是出于競選前后的政治考慮，是政治利益高于一切的原則使布什總統(tǒng)選擇了“得罪”中國，而不愿失去部分利益集團(tuán)的選票。布什很清楚，此次臨時限制措施影響的僅僅是市值數(shù)億美元的少數(shù)中國紡織品，對解決中美之間的貿(mào)易逆差和緩解美國制造業(yè)失業(yè)壓力起不了什么作用，但美國公眾已因經(jīng)濟低迷、失業(yè)加劇而對政府產(chǎn)生強烈不滿情緒，他這樣做就可以轉(zhuǎn)移公眾的視線并爭取他們的選票，還可以堵一些別有用心的人的嘴。布什政府此前不斷調(diào)高對人民幣匯率施壓調(diào)門，也是為了拉選票，是“治療美國國內(nèi)政治傷口的手段”，人民幣匯率根本不是造成美國國際收支失衡和失業(yè)的主要原因，世界上盯住美元的不只中國一家，其他國家并沒有被指責(zé)為不正當(dāng)競爭。

在國會議員尤其是眾議員是否支持對華貿(mào)易摩擦問題上，競選因素體現(xiàn)得更為明顯，他們只考慮迎合選區(qū)內(nèi)選民的政治訴求，把對華政策作為工具，利用中國貿(mào)易逆差問題實現(xiàn)他們的政治目的。

2、兩黨政治。黨派斗爭是美國政治運行的一個重要特點，而這同樣會對美國對華政策產(chǎn)生影響。從對外政策的風(fēng)格上，民主黨人理想主義色彩濃厚一些，強調(diào)和平演變、民主、人權(quán)、西化，在對社會主義國家政策中側(cè)重于“軟”和“誘”的一手；而共和黨則側(cè)重現(xiàn)實主義，注重實力原則，主張增強軍事實力，加強西方同盟，對社會主義國家進(jìn)行戰(zhàn)略包圍和意識形態(tài)攻勢。從本質(zhì)上來說，兩黨并沒有太大的區(qū)別，都是為了維護(hù)美國的國家利益。不過，在美國國內(nèi)政治中，外交政策雖然不像國內(nèi)政策那樣爭奪激烈，但由于中國地位的特殊性，所以對華政策經(jīng)常會成為雙方政治斗爭的犧牲品。1992年美國總統(tǒng)大選，民主黨人克林頓數(shù)次抨擊老布什總統(tǒng)的對華政策是“不明智的而且是不成功的”，是對中國的“過分驕縱”。而克林頓上臺后，共和黨人反過來又指責(zé)克林頓對華采取“綏靖政策”。這種政黨政治還體現(xiàn)在行政部門與國會之間的關(guān)系上，多數(shù)情況下是兩黨分別占據(jù)白宮與國會山優(yōu)勢，為了削弱總統(tǒng)威信或刁難執(zhí)政黨，國會常常將中美關(guān)系作為犧牲品。1999年，轟動一時的《考克斯報告》的出臺，在很大程度上就是黨派政治的產(chǎn)物。

3、國會政治。國會在挑起對華貿(mào)易摩擦方面“功勞”非同一般，它并不僅僅為了黨派斗爭需要而給總統(tǒng)施加壓力，為了部門利益同樣會把對華經(jīng)濟摩擦作為政治工具，只要能給國會、議員帶來好處，或者雖然不能給自己帶來好處，但可以給總統(tǒng)制造麻煩，他們也愿意這樣干。于是，他們不時舉行聽證會，通過法案或者沒有約束力的決議案，指責(zé)中國的經(jīng)濟貿(mào)易政策，對行政部門施加壓力。國會下屬的美中經(jīng)濟安全委員會更是對政府的對華政策持批評態(tài)度，常常危言聳聽地宣傳中國對美國競爭力構(gòu)成了長期威脅。國會在對華貿(mào)易摩擦方面遠(yuǎn)比總統(tǒng)來得積極，一方面是因為美國議員最關(guān)注本選區(qū)的利益，為使本選區(qū)產(chǎn)品更多出口，而指責(zé)中國搞貿(mào)易保護(hù)主義；另一方面是因為美國議員真正關(guān)心中國問題的很少，他們在議院內(nèi)的發(fā)言又不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任，反而可以通過慷慨激昂的發(fā)言獲得公眾的關(guān)注。上世紀(jì)90年代，圍繞對華最惠國待遇問題的年度審核，議員們年年都要展開曠日持久的辯論，話題幾乎無所不包：人權(quán)、宗教、勞改產(chǎn)品、計劃生育、大規(guī)模殺傷性武器擴散、西藏、貿(mào)易逆差等等都曾經(jīng)成為爭論的熱點。即使在中國已獲永久性正常貿(mào)易待遇的今天，國會仍然擁有對華宏觀貿(mào)易政策上的影響力，它通過審查各委員會有關(guān)中國人權(quán)、勞改產(chǎn)品出口、履行多邊或雙邊協(xié)議情況報告的形式而影響美國公眾輿論與對華政策，部分對中國有成見的議員經(jīng)常在中美之間出現(xiàn)諸如貿(mào)易逆差、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、進(jìn)口檢疫規(guī)則等純經(jīng)濟貿(mào)易問題時，對中國興師問罪。

4、利益集團(tuán)政治。利益集團(tuán)政治是美國政治運作的一個重要特點，利益集團(tuán)常常為了自身的利益而開展院外活動，給政府和國會施加壓力，政府的決策往往在不同的利益群體的相互競爭中產(chǎn)生，利益集團(tuán)政治的卷入還使國會的作用突出。

總體來講，美國的意識形態(tài)集團(tuán)、政治利益集團(tuán)和經(jīng)濟利益集團(tuán)中的勞工、環(huán)保等組織對中美經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系的發(fā)展起阻礙作用。如果說勞工集團(tuán)高舉貿(mào)易保護(hù)主義大旗，是因為害怕失業(yè)，那政治和意識形態(tài)集團(tuán)所關(guān)心就主要是貿(mào)易關(guān)系的對象了。除了對中國的偏見外，他們還有使自己政治觀點得到關(guān)注的企圖，但他們進(jìn)行的鼓噪則強化了公眾對中國政府的消極態(tài)度，干擾了政府對華經(jīng)貿(mào)政策。克林頓總統(tǒng)任期內(nèi)，利益集團(tuán)曾在是否給予中國最惠國待遇問題上進(jìn)行過嚴(yán)重的干預(yù)，迫使其不得不在各種政治力量之間尋求一種平衡。2003年，美國制造業(yè)協(xié)會發(fā)布《對華貿(mào)易對美國制造業(yè)的影響》的報告，認(rèn)為中國發(fā)展成為出口大戶是他們生存的最大威脅。同年6月全美紡織工業(yè)大會發(fā)表行業(yè)分析報告——《中國的威脅有多大》，認(rèn)為中國貨幣對美元的固定匯率制度使人民幣幣值低估了大約

40％，“導(dǎo)致美國制造業(yè)經(jīng)歷美國經(jīng)濟大蕭條以來最嚴(yán)重的衰退”，構(gòu)成對美國紡織業(yè)的一次“浩劫”，要求政府壓中國改變?nèi)嗣駧艆R率政策。勞工集團(tuán)更是經(jīng)常抱怨中國的對外貿(mào)易政策、勞動力用工制度以及人民幣匯率政策使美國工人處于不公正的競爭地位，造成美國制造業(yè)的就業(yè)機會大量流失。

中美貿(mào)易摩擦體現(xiàn)的決不僅是經(jīng)濟層面的問題，更多的是裹挾在大國政治范圍內(nèi)的經(jīng)濟糾紛。政治因素決定了美國對華貿(mào)易摩擦的戰(zhàn)略性與必然性，導(dǎo)致對華貿(mào)易政策的批評由過去雙邊貿(mào)易不平衡、人民幣匯率、知識產(chǎn)權(quán)等細(xì)節(jié)問題轉(zhuǎn)向范圍更廣的公平貿(mào)易競爭環(huán)境方面，給中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系正常發(fā)展帶來了諸多負(fù)面影響。

（作者單位：南通大學(xué)法政學(xué)院）

（本文責(zé)任編輯：卜衛(wèi)東）