諶洪果

近日讀報(bào)得悉，有些地方的人大為改革會風(fēng)，決定縮短人大會期，全體會議不再聽取計(jì)劃報(bào)告和財(cái)政報(bào)告，而是以書面材料形式印發(fā)大會，由省人大代表結(jié)合省政府的工作報(bào)告一并審議。其效果是會期比往常的七天減少一天，節(jié)約經(jīng)費(fèi)約60萬元。

一些領(lǐng)導(dǎo)解釋說：自己閱讀兩份報(bào)告一般只需要2個(gè)小時(shí)左右的時(shí)間，而參加全體會議聽取報(bào)告要花一個(gè)上午，加上來回乘車，既浪費(fèi)時(shí)間又增加老百姓交通負(fù)擔(dān)，審議效果反而不如仔細(xì)閱讀報(bào)告。審議質(zhì)量高低與會期長短沒太大關(guān)系，如果沒有良好會風(fēng)和充分調(diào)查準(zhǔn)備，即使延長一天，也不見得能提高審議質(zhì)量。

這種作法令人可喜，但仔細(xì)一想，卻不那么簡單。去年，全國人大之所以要縮減會期，原因主要是該次會議不涉及國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人的一系列選舉，且議題相對較少，因此不到10天就可結(jié)束會議?，F(xiàn)在有些地方人大為縮短會期提供的理由則不同。他們的許多改革舉措、政策方案在具體推行效仿的過程中往往擺脫不了簡單化、口號化和追求形式化的結(jié)局，從而帶來一些有違初衷的負(fù)面效果。

需要深思的是，人大會期的長短主要與所討論的問題相關(guān)。人大要制定修改法律法規(guī)、選舉決定政府領(lǐng)導(dǎo)人員、審查批準(zhǔn)各種經(jīng)濟(jì)、政治、法律方面的報(bào)告、討論監(jiān)督各種社會工作重大事項(xiàng)等繁多且至關(guān)重要的事務(wù)。在出于經(jīng)濟(jì)效率和求真務(wù)實(shí)的考慮之下要求縮短會期時(shí)，我們必須估計(jì)到以事項(xiàng)的多寡為主要依據(jù)。全國人大縮減會期，主要就是因?yàn)樗h之事相對減少，沒有換屆選舉等問題。而部分地方人大壓縮會期所縮減的理由卻是壓縮“聽取計(jì)劃報(bào)告和財(cái)政報(bào)告”這一必要事項(xiàng)所需要的時(shí)間。筆者以為這種做法其實(shí)并不可取。這里面潛在的邏輯是：計(jì)劃和財(cái)政報(bào)告的分量和重要性似乎比別的工作報(bào)告要輕。其實(shí)，就其關(guān)系人民基本權(quán)利、關(guān)系國計(jì)民生來看，提交人大討論的各種報(bào)告，其重要性應(yīng)該說都是相當(dāng)?shù)?。比如?cái)政報(bào)告，它關(guān)系到老百姓的錢用在什么地方、用得是不是清楚明白，所以其重要性是勿庸置疑的，不能壓縮討論時(shí)間，倉促完成。當(dāng)然，在不同時(shí)期和特定情況下，人們關(guān)注的事項(xiàng)重點(diǎn)有差異，比如某年的人大會上經(jīng)濟(jì)成為熱點(diǎn)，另一年社會公正又成為熱點(diǎn)等，但這也不是壓縮該事項(xiàng)的聽取時(shí)間、縮減會期的理由。

其次，就為了節(jié)約開支而言，縮減會期也不一定是根本的解決途徑。會風(fēng)的改善、節(jié)約的方式還包括具體的吃、住、行、議事簡潔等方面，比如可以禁止會議期間的大吃大喝和宴請；住地就近合理安排；車行統(tǒng)一配置，禁止使用小車；減少工作人員；不搞大規(guī)模文藝活動；報(bào)告人和代表發(fā)言切中要害、不拖沓時(shí)間等。這些看上去瑣碎的安排其實(shí)往往更能做到節(jié)約開支，并且比起縮短會期更有利于“樹立新風(fēng)”。另一方面，所謂節(jié)約開支，也不是絕對化的事情，關(guān)鍵的問題是“錢能否用在刀刃上”。如果我們的人大是高效的、能真正代表人民的、求真務(wù)實(shí)的，那么，哪怕會期再延長一些、再多花些錢，人民也不會說什么。相對于別的部門、別的方式的各種不必要開支，人大開會這種開支也算是比較有度的。

第三，至于縮減會期是為了求真務(wù)實(shí)，提高效率，也有很多可說之處。時(shí)間太短，缺乏審慎和明思，倉促討論和決定，肯定無法提高質(zhì)量，從而也無法從根本上改變?nèi)舜蟮匚慌c憲法規(guī)定不相符合的尷尬。其實(shí)就有在人大工作同志反映，要說會期長，倒是討論和休息的時(shí)間太長，而不是聽取會議報(bào)告的時(shí)間太長。不過嚴(yán)格說來，我們的討論時(shí)間也并不長，甚至很短。許多學(xué)者都指出，我們目前的問題反而可能是由于代表太多，而時(shí)間又太少，所以根本沒辦法進(jìn)行充分的討論。比如有人就做過計(jì)算，每年全國人大會議開會的時(shí)間大體在15天，如果按每天8小時(shí)計(jì)算，一次會議共7200分鐘，近3000名人民代表人均2分鐘左右的時(shí)間在大會上發(fā)言、討論。（參見蔡永飛：“人大代表專職化的理想模型”，《鳳凰周刊》總第140期）所以我們只能分組討論，但這樣一來，又缺乏觀點(diǎn)的溝通交流。更重要的是，我們的討論容易流于形式和表態(tài)。討論不過是對報(bào)告的學(xué)習(xí)體會和認(rèn)識，真正有建設(shè)性的見地太少。在這個(gè)意義上，討論的時(shí)間確實(shí)又長了。但回過頭看，這問題的癥結(jié)難道是時(shí)間和會期嗎？

第四，縮短會期可能有某種沒言明的假定，那就是這兩種報(bào)告相對于政府工作報(bào)告等來說，可能專業(yè)性更強(qiáng)些，數(shù)據(jù)更多些，聽上去更枯燥些。然而，這些假定背后暗含的是對代表能力的不信任。我們的人大代表確實(shí)在審議的能力和履行監(jiān)督職能等方面存在一些問題。可是反過來想，正因?yàn)檫@些問題，我們也許更應(yīng)當(dāng)確保代表聽取報(bào)告的時(shí)間。

第五，就會期來說，我們還可以參看一下世界各國議會的會期。相對而言，我國的會期是最短的。如前所述，全國人大每年的會期十四五天，全國人大常委會每兩個(gè)月舉行一次會議，一般為一周左右。有特殊需要時(shí)，可以召集臨時(shí)會議。算下來全國人大常委每年的會期也就四十天左右。英國上院從1971年起，每年開會的天數(shù)保持在140天以上，下院從1946年4月30日起，全年開會時(shí)間大約為36周,從周一至周五，即每年約180天左右。在日本，“通常國會”負(fù)責(zé)預(yù)算以及為實(shí)施預(yù)算所必需的法律案等，其會期為150天左右。美國國會兩院的會期更長，自1934年起，每年國會的開會日平均有300天左右。法國國民議會的會期在1963年被確定為每年的170天左右,但由于立法任務(wù)的繁重，170天的會期顯得太短，遂于1995年將會期延長為9個(gè)月。我們當(dāng)然不是要片面以別國的會期為標(biāo)準(zhǔn)，但即使是充分考慮中國具體國情的前提下，我們也應(yīng)當(dāng)看到，隨著立法、監(jiān)督等任務(wù)的日益繁重，適當(dāng)借鑒其他國家合理可行的制度性規(guī)定，也是必要的。況且，會期所涉及的問題，主要還是前面所說的節(jié)約、效率等技術(shù)性的考量。

筆者對于縮短會期的最后一個(gè)，但也許更加重要的反對理由是，縮短人大會期可能會蘊(yùn)涵著一種潛在的心理暗示機(jī)制：讓人們無意中反而覺得人大會議不過就是一種走過場，一種純粹的形式。要知道，政府在人民心目中的形象，主要就體現(xiàn)在人民所能看到的而不是暗箱操作的決策和行動里面，它們需要一些外部的，甚至即便是儀式化的標(biāo)志。這些標(biāo)志里的一個(gè)重要組成部分就是時(shí)間的因素，用必要的日程安排、時(shí)間累計(jì)來證明國家機(jī)關(guān)正在做的事情。人大會期越來越短，似乎如同過眼煙云。這樣的結(jié)果至少可能給人以匆忙草率之感。加上我國人大代表在會后與選民之間的溝通交流又尤為欠缺，所以套用一句歌詞，真是“來也匆匆，去也匆匆”。

可以說，本文的討論仍然主要局限于人大會期的“程序性”層面，而無意于涉及具體如何改造人大，使人大名副其實(shí)等的實(shí)質(zhì)問題。作為國家的機(jī)構(gòu)，人大（包括其他所有的政府部門），在行使職權(quán)時(shí)，其時(shí)間、組織、管理和具體議程，以及其設(shè)定的運(yùn)作方式和服務(wù)目標(biāo)，當(dāng)然都可以而且有必要適時(shí)進(jìn)行調(diào)整和改革，但所有這些“權(quán)宜性”的調(diào)整都必須符合上述的前提和根據(jù)。求真務(wù)實(shí)、利國利民，當(dāng)然是我們無比殷切的期待，但這種期待必須以合理的制度安排、妥善的權(quán)力架構(gòu)以及可行的制度安排為中介。只有這樣，我們的任何制度改革，才不至于成為裝潢和跟風(fēng)，才可能具備正當(dāng)合理的依據(jù)。