黃　韜

最近，關(guān)于《反壟斷法》的立法主導(dǎo)權(quán)的“爭奪”成為了一大看點，商務(wù)部、發(fā)改委、工商行政總局都把《反壟斷法》的制定視作“份內(nèi)事”。2004年3月，商務(wù)部率先完成了《中華人民共和國反壟斷法(送審稿)》的起草工作，并提交國務(wù)院法制辦；國家工商總局則在5月發(fā)布了《在華跨國公司限制競爭行為表現(xiàn)及對策》，強(qiáng)調(diào)了將反壟斷立法的問題，發(fā)改委更是在近日發(fā)布的研究報告中將推動《反壟斷法》出臺列為其主要工作。

我們應(yīng)該首先明確的一點是，《反壟斷法》的制定是被全國人大列為立法計劃的，它最終將不是以國務(wù)院行政法規(guī)或規(guī)章的形式出現(xiàn)，而是一部具有僅次于憲法的最高位階的法律。那么為什么這三個行政部門卻要“僭越奪權(quán)”呢？

我國人大的立法體制目前很大程度上還對行政部門有著較大依賴性。一些專業(yè)性較強(qiáng)的法律在被列入立法計劃后，往往“委托”給具體國務(wù)院分管部門起草，最后是以國務(wù)院向人大或其常委會提案的形式交付審議。這套潛在程序的合理性在于目前人大的專業(yè)立法技術(shù)條件還不夠成熟，尤其是在處理現(xiàn)實問題時，它對法律具體操作的熟悉程度顯然是弱于行政管理部門的。但是，這種做法存在一個可能不小的隱患，那就是取得立法主導(dǎo)權(quán)的部門往往會借機(jī)使法律的價值取向和具體規(guī)定去迎合本部門的利益。

現(xiàn)行的法律中不乏這樣的例子?！逗Ｉ谭ā肥墙煌ú科鸩莸?，因此在海上運(yùn)輸領(lǐng)域的責(zé)任制度自然是容易傾向于承運(yùn)人，而不利于托運(yùn)人。同樣的道理，我們就能明白為什么《民用航空法》、《鐵路法》和《郵政法》規(guī)定的侵權(quán)賠償標(biāo)準(zhǔn)并不高。

《反壟斷法》起草的利益之爭也是顯而易見的。最重要的一個方面就是關(guān)于反壟斷執(zhí)法權(quán)的問題，法律如何規(guī)定將極大影響公共權(quán)力資源配置的格局。另外，也涉及到反壟斷和吸引外資關(guān)系的問題。國家工商總局委托北京大學(xué)盛杰民教授撰寫了《警惕跨國公司在華限制性競爭行為》的報告，而吸引外資的多寡正是考量商務(wù)部“政績”的一個重要指標(biāo)。在這個問題上，很難說兩家沒有利益沖突。

法律的制定從某種程度上來說是不同利益主體之間的一個博弈過程，最終的結(jié)果往往是利益沖突的調(diào)和。這種調(diào)和既發(fā)生在公共部門與私人部門之間，也發(fā)生在不同的公共部門或私人部門的內(nèi)部。從這個意義上說，體現(xiàn)參與價值的民主原則必須成為立法活動的應(yīng)有之義。因此，在制定《反壟斷法》的時候，應(yīng)提防由某個利益主體“壟斷”立法權(quán)力，從而損害其他主體的利益。若出現(xiàn)了這種情況，法律就根本不可能體現(xiàn)“社會公共利益”的價值。立法活動還必須具有獨立于行政權(quán)力的品質(zhì)。對于一個法治國家來說，法律規(guī)范應(yīng)該成為行政權(quán)力運(yùn)行的邊界。也就是說，法律應(yīng)當(dāng)是行政部門的緊箍咒，而不是護(hù)身符。遺憾的是，我國《反壟斷法》的制定過程并沒有很好地做到這一點。我們怎么能指望行政部門制定嚴(yán)格的法律來約束自己呢？

在筆者看來，《反壟斷法》的制定不應(yīng)該存在由哪個部門“牽頭”的問題，而是應(yīng)該開門立法，由行政管理部門、市場經(jīng)營者、消費(fèi)者以及學(xué)者共同起草法案，讓不同利益主體的主張都能影響法律的制定，以免出現(xiàn)“壟斷” 《反壟斷法》的局面。