10月，新中國歷史上的第四次土地流轉(zhuǎn)改革已由廣東省首開先河，一份據(jù)稱是能掀起全國新一次土地“革命”的法規(guī)將在廣東率先實(shí)施。廣東省以“政府令”的形式發(fā)布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（下稱《辦法》）規(guī)定，農(nóng)村集體土地將與國有土地一樣，按“同地、同價、同權(quán)”的原則納入土地交易市場。

困擾廣東及國內(nèi)多年的土地緊缺難題可望得到破解。據(jù)了解，此份《辦法》是國內(nèi)第一份對農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市具有法律效應(yīng)的實(shí)操性文件，被專家解讀為中國土地政策的新一場“革命”。

土地緊缺得到破解

10月1日之后，受盡“缺土少地”之苦的廣東省將獲得充足的土地“支援”，源源不斷的農(nóng)村集體土地上市交易將打破這種“缺地困局”。

據(jù)了解，廣東新出臺的這一《辦法》對集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍、用途限制、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責(zé)任等問題都作了具體明確的規(guī)定。農(nóng)民不再受“占地”之苦，政府也走出缺地之困。《辦法》使農(nóng)村集體土地直接入市擁有了合法地位，對農(nóng)地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押等行為都給予了頗具可操作性的具體規(guī)定。城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以用途管制為中心的土地管理制度首先由廣東破題。

“我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)地區(qū)由于土地供需矛盾日益加劇，在５年內(nèi)幾乎無地可征。例如蘇州、無錫等地就面臨這種情況，給招商引資帶來了極大的困難?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長謝揚(yáng)說。這一矛盾在珠三角地區(qū)同樣突出，而農(nóng)村集體建設(shè)用地上市能解決一部分土地緊缺問題。

廣東省人民政府發(fā)展研究中心副主任、三農(nóng)專家王利文介紹，在地方招商引資的過程中，這些集體用地由于產(chǎn)權(quán)不清晰，也拿不到產(chǎn)權(quán)證，土地的“身份不明”使得一些想來投資的外商止步門前，也成了困擾當(dāng)?shù)卣囊淮箅y題。

有關(guān)資料顯示，珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地占全部建設(shè)用地總量的50％以上，這些用地的流轉(zhuǎn)是補(bǔ)充城市用地的一條重要路徑。

地方辦法沖擊國家法律

《辦法》在給廣東帶來諸多“利好”之后，更多的“利空”因素也顯現(xiàn)出來。廣東省的這份地方性規(guī)章與國家大法相沖突，這給《辦法》的實(shí)行置下障礙。

據(jù)了解，《辦法》與《土地管理法》有根本上的沖突?！锻恋毓芾矸ā返?3條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！狈ㄒ?guī)里也明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地必須征為國有后才能出讓。

“由于原有的法規(guī)對農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的不可操作性，土地出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)行為仍然是隱性地進(jìn)行?！睆V州番禺區(qū)政府綜合調(diào)研科科長傅銘深說，雖然之前在流轉(zhuǎn)管理辦法上有條例參考，但都難以操作?！掇k法》已生效，廣東省內(nèi)的各地區(qū)都寄予了厚望，但業(yè)內(nèi)人士也擔(dān)憂，《辦法》其實(shí)與《土地管理法》有沖突的地方，這些沖突今后將如何解決。

廣東省法制辦法規(guī)處趙副處長表示，《辦法》與《土地管理法》是有些不大一致，但現(xiàn)在農(nóng)村土地在放開，實(shí)際上各地的農(nóng)村土地也在流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在政府在進(jìn)行規(guī)范，至今還沒遇到操作沖突。但對于這份《辦法》的法律效用，趙副處長也表示，現(xiàn)在只是政府的規(guī)章制度，不是人大的條例。

有關(guān)專家表示，一份名為《非農(nóng)建設(shè)用地管理?xiàng)l例》的建議稿今年已經(jīng)納入全國人大立法程序，具體內(nèi)容是規(guī)范農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問題。但今年內(nèi)出臺的可能性非常小。

中國土地勘測規(guī)劃院地價所所長鄒曉云表示，現(xiàn)在解決“非農(nóng)建設(shè)用地”問題迫切需要建立政策規(guī)范，對非農(nóng)建設(shè)用地建立統(tǒng)一的規(guī)劃、建設(shè)和管理機(jī)制。只有在法律法規(guī)方面予以完善，非農(nóng)建設(shè)用地才會成為解決土地供需矛盾的一個突破口。各地都在進(jìn)行土地規(guī)劃的修編工作，而土地供求矛盾已經(jīng)越來越成為發(fā)達(dá)地區(qū)的“心頭之痛”，而本輪土地利用規(guī)劃綱要修編也將面臨著保護(hù)農(nóng)地和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展之間的矛盾。

“所以廣東省對非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的破題，對于這次修編工作是具有重要意義的?！庇袑＜冶硎?，非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)可上市流轉(zhuǎn)的做法，將有利于盤活農(nóng)村原有的建設(shè)用地。

雖然廣東的做法走在了前面，但鄒曉云也告訴記者，對于國有土地使用權(quán)，國務(wù)院有明確規(guī)定轉(zhuǎn)讓的條件、轉(zhuǎn)讓的范圍、轉(zhuǎn)讓辦法，而對非農(nóng)集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓至今還沒有一部相關(guān)的法規(guī)。

“農(nóng)地入市”為何難在全國施行

1995年前，土地行政主管部門一度推行“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”政策，規(guī)定集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國有，才能進(jìn)入二級市場流轉(zhuǎn)。1995年后，國家的政策導(dǎo)向發(fā)生變化，不再強(qiáng)調(diào)必須轉(zhuǎn)為國有，但也沒有明確應(yīng)該怎么辦。

到2001年底，全國多數(shù)地方仍沿襲“轉(zhuǎn)權(quán)”模式。少數(shù)地方另辟蹊徑，探索保留集體土地所有權(quán)、允許土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的新模式。目前能追溯到最早的基層自發(fā)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，是1995年的江蘇蘇州試點(diǎn)；接著是1997年浙江的湖州市試點(diǎn)，再往后是福建古田、河南安陽。1998年國土資源部成立后，也于2000年3月在安徽蕪湖5個鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。

“蕪湖模式”實(shí)際上是把農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村的建設(shè)結(jié)合起來。當(dāng)時選擇二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)，把建設(shè)用地置換出來搞工業(yè)。這樣的模式由基層政府推動，不是企業(yè)和市場自發(fā)的交易；雖曾名噪一時，終因流轉(zhuǎn)方式單一、未能完全按照市場規(guī)劃運(yùn)作而缺乏推廣價值。

相比之下，東南沿海地區(qū)的試點(diǎn)由農(nóng)民和企業(yè)進(jìn)行市場化談判，更具活力和影響力。比如湖州的“農(nóng)地入市”，主要做法是先進(jìn)行地價評估，而后再流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)收益在鄉(xiāng)、村兩級進(jìn)行分配；村級土地的流轉(zhuǎn)收益要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成10％，作為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轄區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入的回報。到2001年4月，湖州市本級約40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，已有23個進(jìn)行了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革。

基層的實(shí)踐事實(shí)上也獲得了上層的認(rèn)可。2004年10月28日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，其中明確提出，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。這份高級別的文件，可被視為各地自發(fā)進(jìn)行農(nóng)民集體所有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的“尚方寶劍”。

但是，上有國務(wù)院文件，下有持續(xù)十年的各地基層試點(diǎn)，“農(nóng)地入市”的全國性改革措施和法規(guī)仍遙遙無期。

稅收政策也是制約因素之一。目前房地產(chǎn)稅屬地方稅種，地方政府為獲取更多稅收，自然傾向于更多地向開發(fā)商批租土地，鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)。征用農(nóng)民土地成本最低，收益最大，這也是政府不想放棄征地權(quán)的一個原因。基層政府的牟利動機(jī)與現(xiàn)行財政體制互相作用，實(shí)際上阻礙了農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場交易。

此外，農(nóng)地入市擴(kuò)大試點(diǎn)也有操作上的障礙。依照現(xiàn)行擔(dān)保法，“集體土地使用權(quán)不能抵押”，農(nóng)民和企業(yè)都不可能借此獲得銀行貸款。國有土地與集體土地的使用權(quán)法律地位不平等，企業(yè)為獲得貸款，最后還是傾向于購買國有土地使用權(quán)。（范?哲）

小編點(diǎn)評

廣東土改只代表它自己

眾所周知，土地是農(nóng)民的命根子，土地制度關(guān)乎“三農(nóng)”問題甚至整個經(jīng)濟(jì)體制的根本變革?！掇k法》涉及的僅是非農(nóng)建設(shè)用地，對于最為根本的農(nóng)業(yè)土地制度問題，并沒有任何說法；而如果這一問題沒有解決，“新土地革命”的使命就遠(yuǎn)不會完成。另外，《辦法》僅僅是從促進(jìn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的視角解決土地供給的瓶頸問題，在土地供需矛盾有望得到根本緩解的同時，這一“新土地革命”也在失地農(nóng)戶的可持續(xù)發(fā)展以及鄉(xiāng)村建設(shè)方面留下了重大懸念。

還需要注意到的是，廣東省土地流轉(zhuǎn)市場化的創(chuàng)新之舉并不一定適合于其他省份和地區(qū)。做為經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行的地區(qū)，廣東對土地供給增加的需求是實(shí)實(shí)在在的，通過現(xiàn)有的非農(nóng)土地市場的整合，帶來土地使用效率的提高是必然的；而對于大多數(shù)的省份來說，過早的放開建設(shè)用地市場可能會導(dǎo)致土地資源利用的混亂。

無論如何，城市化和農(nóng)村剩余勞動力向工業(yè)、服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)移是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，廣東省《辦法》的實(shí)施讓我們再次看到了制度變革所可能釋放出的生產(chǎn)力。